独立学院二级管理模式下的经费包干使用效益问题研究

本文为2016年广东省教育厅青年创新人才类项目《基于独立学院二级管理模式下经费包干的使用效益探索》（编号：2016WQNCX214）研究成果

【摘 要】 本文以T学院经费包干为例，从学校及二级学院两个层面分析经费包干使用效益存在的问题。提出转变观念，重视资金使用效益，依托信息化平台，提高预算编制的科学性，健全资金使用效益的监管及评价机制，强化财务培训，提升财务管理水平四大对策。从而提高经费的使用效益，实现学校的可持续发展。

【关键词】 独立学院;经费包干;使用效益;存在问题;解决对策

百年大计，教育为本。国家始终把教育摆在优先发展的战略地位，财政资金优先保障教育投入。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》在保障教育经费投入方面明确提出：加大教育投入，国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例在2012年达到4%;完善投入机制，健全国家自主政策体系;加强经费管理，从预算、内控、监督、绩效等方面提高使用效益。”《国家教育事业发展十三五规划》在教育经费投入方面明确提出：“优先保障教育投入，完善教育投入机制，加强经费使用管理，确保经费发挥最大效益。”《教育部2018年工作重点》在经费投入方面提出：“保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例一般不低于4%，进一步提高教育经费使用效益，实现教育的可持续发展。”据教育部全国教育经费执行情况统计数据显示：2016年，全国教育经费总投入为3.88万亿元，比2012年的2.76万亿元增长40.57%。国家对教育经费的投入呈现放量增长，这有效地缓解了教育经费短缺并为实现包容、公平和有质量的教育奠定良好基础。但如何用好、管好经费，发挥经费应有的效益是教育发展的迫切需要，也是社会普遍关注的焦点。

独立学院作为一种新型教育办学模式，是我国高等教育的重要组成部分。但在办学机制上采取的是“自收自支，自主办学，自负盈亏”，政府财政拨款相对较少，主要依靠举办方的投入和学费收入。经费管理实行集权式管理模式，随着独立学院不断地发展壮大，部分独立学院已脱离母体学校走向独立。高度集中的经费管理模式阻碍了各二级学院的自主发展，为进一步激发办学活力，增强竞争力，部分独立学院实行经费包干改革。以经费改革推动教育改革，实现独立学院的持续发展。

一、独立学院经费包干的主要内容及管理

1、包干经费的主要内容

独立学院T各二级学院的包干经费按已缴费学生人数实行分类生均定额划拨，各二级学院根据经费总额进行明细预算。生均定额标准按理工类、文科类、艺术类、通识等进行分类。包干经费主要是业务性经费的定额包干，不包括基础建设费用、工资福利等。包干经费主要包括八大类：实验实习及教学仪器设备维护费、办公差旅费、学科专业建设费、学科竞赛费、就业创业经费、业务接待费、劳务费、学生经费。

2、包干经费的管理

包干经费的管理分为预算管理和绩效管理两个部分。经费预算管理包括经费预算的编制、使用与审批、调整、结算等内容。经费绩效管理包括预算执行率、各部门经费使用效益分析、经费使用借款报销情况等内容。包干经费的管理模式实行二级学院院长负责制。

二、独立学院经费包干使用效益问题突出

从独立学院T近几年包干经费的使用情况来看，存在一些较为突出的问题，概括起来，主要从学校层面和二级学院层面分析如下：

1、学校层面存在的问题

（1）预算编制缺乏可持续性。独立学院T预算编制缺乏可持续性主要体现在以下几个方面。首先，预算编制依据不够精准。目前各二级学院下拨的经费是按已缴费学生数量生均定额以及在编教职工师均定额拨款，生均定额和师均定额的多少是依据往年数据测算出来的一个参考值，是否科学合理有待考究。其次，预算编制的流程趋于形式化。各二级学院编制预算的流程是学校下达预算总额（已缴费学生生均定额核算）——院长编制初步预算草案——院长办公会审议，形成意见稿——院学术委员会审议，形成审议稿——院长办公会审议，形成预算方案——校财务备案审核——预算正式下达执行。学校只是提出一些编制预算的基本内容和要求，各二级学院仅对本院预算经费情况进行分析，暂无宏观层面的比较分析，预算草案趋于形式化，少有针对性、建设性的预算草案。最后，财务信息化程度弱，使用原始的电子表格，缺乏大数据的共享，信息相对封闭，严重阻碍预算的科学化编制。

（2）包干经费监管及考核制度欠缺完整性和系统性。独立学院T实行经费包干改革后，首先成立了包干经费管理小组，小组成员主要由分管经费的校长、各职能部门长组成，并下设办公室，由财务处处长兼任办公室主任，但学校并没有明确包干经费管理小组的工作目标、职责、任务等。其次，学校出台了相关的管理办法，如《二级学院包干经费管理暂行办法》、《经费管理绩效考核方案》，明确了包干经费的预算管理、借款报销考核、预算执行考核、使用效益考核纳入年度KPI考核等。但关于包干经费的监管制度、内部审计制度、激励制度、绩效问责制度暂未出台，监管主体、监管内容、监管方式、监管手段暂未明确界定，目前主要是财务部门的主抓监管，但包干经费到财务部门已经是成为发生的事实，缺乏事前、事中的监管。在经费的使用过程中，由于监管体系不健全，特别是缺乏科学的资金使用效益评价体系，导致低效率情况屡见不鲜。[1]各二级学院、职能部门协同监管与指引机制缺失，导致财务处监管难度加大，因具体的业务活动如教学、科研活动财务人员并不熟悉，而熟悉的教务、科研部门并未明确他们的监管责任，这在一定程度上也会造成监管效率不高。

（3）包干经费的实际效果暂未有效利用。学校实行经费包干改革实际上是希望通过经费改革推动教育综合改革，从而提升教育效益。目前各二级学院包干经费使用效益，通过财务的监管和審计后，对于发现的问题，没有形成相关制度约束，同样的问题可能仍然会发生。经费使用效益的结果和拨款、奖惩没有形成联动机制，包干经费的监管结果没有实现有效的利用。

2、各二级学院存在的问题

（1）包干经费使用效益意识淡薄。二级学院处于教学、科研以及相关经济活动的第一线，是教学、科研和社会服务工作的具体承担者，是办学的主体。[2]但二级学院经费管理经验不足，而经费包干对资金的管理提出更高的要求，不再局限于资金投入产出的短期利益，更重要的是资源的整合和教育的可持续发展。二级学院的领导班子虽然都是高素质管理人才，但资金使用效益方面欠缺全局意识，特别是在物力资源方面如实验室使用率，闲置固定资产，利用效率不高等现象时有发生。

（2）二级学院管理效能不高。由于传统管理模式的影响，使得高校人力资源管理形成了稳定的科层组织和官僚思想。[3]学校为适应经费改革也在人才引进、培养等方面做出不少努力，但人才的开发不能一蹴而就，目前各二级学院的领导班子经费管理的相关经验欠缺，专业能力不足，而有相关经验的教职工却没有岗位提供给他们发挥才能。经费方面实行的是院长负责制，但学院各教职工参与度低，诸多原因导致二级学院管理效能不高。

三、提升独立学院经费包干使用效益的对策

1、转变观念，重视资金使用效益

随着高校经费包干改革的发展，学院包干的内容涵盖教育的方方面面，二级学院的主体地位日益凸显。经费包干对资金管理提出了更明确的要求，各学院只有因院制宜，转变以往集权式财务管理观念，在开源节流的同时，重视资金使用效益，才能为学校的可持续发展奠定基础。

2、依托信息化平台，提高预算编制的科学性

高校的财务预算编制是一项系统工程，要使学校财务预算编制科学合理，必须要有新的思路。[4]充分利用便捷的互联网技术，构建信息化平台，增强财务数据透明度，实现财务信息与校内其它信息的共享。在编制预算的过程中，各二级学院既可以依托平台便捷查询数据，也能进行横纵向分析比较数据，了解数据动态及整体的进展，通过对全局的掌握，提高编制的精准性和可靠性。

3、健全资金使用效益的监管及评价机制

实行经费包干改革后，监管和评价方面也积极出台相关制度，但尚未形成一体化的机制，导致经费使用在决策和执行过程中出现的问题未能及时反馈整改。因此，除开展必要的日常监督与定期专项检查外，还要与资金使用的事前、事中、事后监督相结合，建立有效的资金监管与约束机制。同时，对于资金使用效益的评价不局限于资金的使用效果考评评价，还应包括与评价机制相对应的激励机制、参与机制、决策机制，使各部门人员积极参与到包干经费的效益管理中，提高资金的使用效益。

4、强化财务培训，提升财务管理水平

学校实施经费包干改革后，二级学院经费管理和使用的自主权扩大，对各学院管理人员，特别是院长提出了更高的要求。包干经费实行的院长负责制，而大部分的院长在经费改革之前相关管理经验欠缺，一方面要通过专业的财务培训，强化财务预决算及管理知识以适应改革的发展，另一方面也可以在二级学院内部提拔或外聘有经费管理经验的员工协助院长管理经费，以提升二级学院财务管理水平。

四、结语

独立学院试行经费包干改革是对教育综合改革的尝试和探索，通过经费改革能够激发二级学院办学活力，扩大二级学院自主权，完善内部治理机制，它是一项系统而复杂的改革工程。在实施的过程中，存在效益意识淡薄，管理效能不高，监管及考核机制缺失等问题，但任何改革不可能一蹴而就，需要有计划分步骤有重點地循序推进，最终达到改革的成效和目的。

【注 释】

[1] 查显友.以效益为核心完善我国高等教育经费运行管理机制[J].中国高等教育，2013.08.19-22.

[2] 王春举.基于内部控制的高校经费监管体系构建研究[J].教育财会研究，2016.06.25-31.

[3] 毕廷延，黄本玉.高校人力资源管理效能问题与对策研究[J].山东人力资源和社会保障，2018.04.32-35.

[4] 孙爱霞.新常态下优化普通高校财务预算编制的思路[J].盐城工学院学报，2018.06.40-42.

【作者简介】

魏东婷，女，硕士，广东技术师范学院天河学院讲师，主要研究方向：企业管理、高教管理.