中国城市轨道交通发展中的PPP模式

文｜周晓勤

01 城市轨道交通发展现状及趋势

对于我国城市轨道交通的发展战略，原则是量力而行、有序发展。我国的城市轨道交通发展主要分为三个阶段：第一阶段是20世纪60-80年代，城市轨道交通进入起步阶段，运营城市仅有北京（54公里），该阶段主要是立足于自力更生、以防战兼顾交通；第二阶段是20世纪90年代，正式进入开始发展阶段，该阶段有北上广三个城市开始运营城市轨道交通，运营里程增至214公里，但由于工程造价高、设备大量引进等问题，发展缓慢；第三阶段是2000年至今，特别是近十年，可称为加快发展阶段，伴随经济快速发展，城市化进程加快，轨道交通进入快速发展期，运营城市轨道交通城市增至34个，5022公里。预计“十三五”期间，我国城市轨道交通仍将快速发展。

截至2017年底，中国内地累计34个城市建成投运城市轨道交通线路5021.7公里。2017年新增石家庄、珠海、贵阳、厦门4个城市；新增33条运营线路，868.9公里运营里程，新增线路再创新高，较2016年增幅达62.5%。

其中，运营里程200公里以上城市有8个，分别为上海、北京、南京、广州、深圳、成都、重庆、武汉；运营里程100-200公里的城市有6个，分别为大连、天津、苏州、郑州、沈阳、杭州；运营里程100公里以下城市有20个，分别为西安、昆明、长春、宁波、长沙、兰州、无锡、青岛、南宁、合肥、南昌、东莞、佛山、厦门、石家庄、福州、哈尔滨、淮安、贵阳、珠海。

在系统线路制式方面，2017年新增的848.8公里运营线路中：地铁730.2公里，占比86.03%；有轨电车56公里，占比6.60%；市域快轨52.4公里，占比6.17%；磁浮10.2公里，占比1.20%。目前城轨交通的系统制式中，地铁属于大运量的城市轨道交通，适应大城市、超大城市，对于现在大量准备拟建城市轨道交通的三线四线城市，建地铁有点过于超前，无论是城市空间结构、客流规模、经济实力，建设地铁都是一个沉重的负担，但可选的轨道交通系统制式很多，包括中低速磁浮、有轨电车、轻运量轻轨。

截至2017年底，国家已先后批复43个城市的近期建设规划，规划总里程超过9000公里，其中已建成运营和在建线路的规模已达批准规划的65%，各地都在积极报批新一轮建设规划。目前，在建规模超过5000公里，每年完成建设投资约4000亿元。

在“十二五”期间，我国在城市轨道交通在投融资方面取得了较多创新成果。“十三五”期间城市轨道交通的建设规模是“十二五”期间的3.3倍，所需资金规模应在“十二五”的4倍以上，不管市财政性资金还是债务性资对各个城市来讲都将是一个巨大的负担，需要采取更加多元化的投融资模式，解决“十三五”期间轨道交通的巨大资金需求。在新的预算体制和财政新规下，目前PPP模式已成为城市轨道交通多元化融资中最重要的手段，PPP模式在“十三五”期间仍将继续发挥其重要的融资功能。城市轨道交通行业自身也开始进入新的发展阶段：轨道+物业开发+资源开发+资本运作。

按照《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》，到2020年全国城市轨道交通运营里程将达到6000公里（不含市域铁路、现代有轨电车），但两年来发展呈现快速增长趋势，该指标一定会被突破。市域铁路、现代有轨电车、地方建设的城际轨道交通等在此期间也会取得快速发展。城市轨道交通仍将会成为投资热点并成为带动城市经济增长的新的增长点，其快速发展趋势将会维持到“十三五”末期。

对于未来的判断：

1、量力而行，有序发展。按照2003年81号文确定的原则，国家层面对轨道交通发展宏观调控力度仍然非常大，近期国家发展改革委基础产业司正在建立城市轨道交通建设运营管理监管数据库，对后续的建设和管理进行监管。

2、多层次、多模式发展。现在是以地铁为主，今后在市域铁路、轻轨、城市现代有轨电车方面也要快速发展。

3、综合化、网络化发展。综合枢纽、多网融合，所谓“多网”就是大铁路的干线铁路网、城际铁路网以及城市轨道交通网要融合发展。在发展过程中，枢纽的建设也是一个关键，各种方式的集合进行功能分配，特别是相关的物业发展和城市功能拓展，围绕枢纽有很多文章可做。

4、综合开发、一体化发展。就是轨道+物业+资源开发+资本运作。

5、节能、绿色、环保、低碳发展。

6、互联网+智能发展、智慧轨道。一切都是为了安全，为了快速发展。

02 关注PPP模式在城市轨道交通行业的表现

从2004年北京城市轨道交通建设尝试PPP模式以来，深圳、杭州等地也成功的开展了PPP模式的尝试，这几个项目所具有的共同点就是社会资本一方均为港铁。之后，随着国内城镇化进程推进带来的城轨建设项目的加快和投融资环境的变化，轨道交通领域的PPP模式在全国范围内遍地开花，各路社会资本纷纷看好这个领域。但时至今日仍然没有新的成功案例。

PPP是城市轨道交通建设投融资模式的创新，分为完全政府模式（60%以上建设资金）、政府主导模式（资本金+银行贷款、借助政府融资平台）、多元化模式（以BT、BOT、PPP为代表）。

截至目前，国家发展改革委分别于2015年5月、2015年12月、2016年9月分三批向社会公众推介PPP项目涉及城市轨道交通项目57个，涉及总投资约10111亿元。财政部目前共推出了三批PPP示范项目，在三批共752个PPP示范项目中有23个轨道交通项目，涉及总投资约4596亿元。依据各地政府发布信息初步统计，目前全国已批准城轨建设规划的43个城市中，有39个城市正在进行PPP模式的研究，涉及项目135个，涉及总投资约24296亿元。这些项目多数已进入实施阶段。

目前国内实施中城市轨道交通PPP项目突出特点：

1、城轨业主对PPP模式理解不深，甚至有偏差，不能主动引导，这是大量“变相”PPP充实城轨建设市场的主要原因。

2、多数承担为业主服务的PPP咨询机构对城轨行业的特点认识不深，实施方案缺乏行业针对性和对全生命周期的考量。目前大多数实施方案重建设、轻运营，实施方案应以运营为主体，以人为本安全第一。

3、社会资本中标者皆为央企，且以建筑业央企为主，对城轨运营均是“外行”，难以承担项目全寿命周期的使命，也难以理解贯彻城轨运营主导一切的理念；由于社会资本方缺乏轨道交通的运营能力，最终运营管理可能还会再交回项目所在地的轨道交通公司承担，因此本应由社会资本方分担的运营期间可能发生的各种风险，最后又回到地方政府。

4、为赶工程进度控制项目最高投资限额的概算批复通常晚于PPP项目招标，实施方案难以稳定，往往工程已经开工而实施方案还在研究中。

5、轻易推翻前期对客流预测的结论，以对项目预期的回报为条件，尽可能多的索取政府补偿承诺，是政府和社会资本“博弈”的焦点，对运营期的风险研究通常集中在对“收益”及“补偿”的问题上。

03 具有生命力的PPP模式必须符合行业特点

城市轨道交通建设是有“门槛”的，不是说谁想建就建，谁有钱就可以建，必须要符合国家政策，这个政策当初设定的“门槛”就是国办发2003年81号文，对地方财政收入、国内生产总值、人口、客流都有具体的要求，从2003年81号文到2015年49号文，具体条款细化，但原则未变，目前国家发展改革委正在拟定新一轮的“新81号文”，因为现在的条件和15年前已经完全不一样了，希望大家关注政策的导向。有一个是不会变的，门槛一定还有，建设仍然没有放开。城市轨道交通发展条件为市场需求，建设能力；开展项目建设的前提条件为编制轨道交通线网规划，报批建设规划。

其他行业参与城市轨道交通建设的基本情况

以可持续发展为导向的轨道交通PPP模式面临的问题和挑战包括：一是在认识上，地方政府、项目业主及社会资本方仅将其作为一种比较“特殊”的融资方式，在操作理念和目标导向上与国家（发改委、财政部）所倡导的初衷差距巨大。

二是在操作上，偷梁换柱，名PPP实则BT；名股权投资实则明股实债；名项目融资实则政府融资和国企融资；名可行性缺口补贴实则千方百计套取政府财政补贴。某些咨询机构在实施方案中起到推波助澜的作用，有着不可推卸的责任。

三是在结果上，巨大的城轨建设市场成为所谓“社会投资人”，实则大型施工企业（多数为央企）争夺被冠以PPP模式工程项目的“盛宴”。

目前，城市轨道交通PPP市场竞争越来越白热化，除了中国铁建、中国建筑、中国交通建设、中国电建等企业以外，中车、中铁、中建、中交等装备制造和工程建设公司，机电设备总承包商、国内要转型的房地产商，都在积极探索进入地方城市轨道交通投融资的模式。

对于未来城市轨道交通PPP模式的发展，建议：

1、尽快建立适应城市轨道交通行业特色的PPP模式标准规范；

2、学习掌握城市轨道交通项目前期工作的程序及相关政策，避免违规项目；

3、创新发展城市轨道交通PPP模式，如：与TOD的协同发展；

4、重视风险研究，特别是运营期的风险，建立合理的风险分担机制；

5、重视城市轨道交通PPP项目退出机制的研究。