供给侧改革背景下政府引导基金的机制研究

孙菁菁

一、引 言

我国正处于转型的关键期，并同时积极推进供给侧改革，以改革为主线，扩大有效供给，满足有效需求，提出去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。这需要我国大力发展战略性新兴产业，升级优化制造业，整合淘汰落后产能，实现资源优化配置与优化再生，进而实现整体产业结构的转型与升级。

政府引导基金促使财政资金发挥其杠杆放大效应，增加创业投资资本供给，克服由市场配置造成的创业投资市场失灵问题。政府引导基金可充分发挥政府资金引导示范作用，加强供给侧结构性改革，为国家创新驱动的经济发展战略服务，引导基金即具备常规基金的特点，又因政府政策性出资而增加了其安全性，通常能够吸引大量的闲置资本进入所扶持领域，激励新兴产业的发展，宏观调控市场经济，同时也能兼顾社会资本的投资诉求。在2015年的全国财政工作会议上，原财政部部长楼继伟提出，在今后的时期内，我国财政将依托供给侧结构性改革，推动转换经济发展动力。其中一个重要的手段就是，调整优化财政支出结构，创新财政支出方式——市场化运营各类投资引导基金。要充分认识到发展政府引导基金的重要意义，发展政府引导基金是当前实施供给侧结构性改革、促进产业迈向中高端的重要举措。

二、政府引导基金发展现状

（一）基本概况

2001年我国第一家政府引导基金——中关村创业投资引导基金成立。在此后的十几年间，我国政府引导基金得到了快速的发展，尤其是2015年，国家新兴产业创业投资引导基金和国家中小企业发展基金的设立，极大地带动了各地设立政府引导基金的热情，各级政府引导基金实现了井喷式的增长。根据清科研究院报告，截止至2016年，全国政府引导基金1047支，募集金额达33348.94亿元。目前，我国政府引导基金的运作主要可以划分为创业（创新）投资引导基金、产业投资引导基金、基础设施和公共服务投资引导基金三大类型。由投中研究院数据可知，截至2016年底，全国目标规模百亿元以上的引导基金共44只，其中，产业引导基金占比超过50%，创业（创新）投资引导基金占比超过25%。这就说明我国政府引导基金更侧重于扶持新兴产业发展，调整优化现存产业，促进供给侧结构性改革的顺利进行。

（二）区域分布情况

政府引导基金的区域分布情况基本符合当前我国区域经济发展水平。北上广等经济发达地区由于风险投资和私募股权投资数量众多、发展水平较好，其引导基金的发展速度更快。而一些二线城市的民营企业与工业园区聚集程度高，因此引导基金的发展势头也很好。中西部地区引导基金的起步相对较晚，数量较少。但这些地区引导基金都在稳步发展中，在数量和规模上逐步向发达地区靠拢。总体上，我国政府引导基金目前主要集中在长三角、环渤海地区和东南沿海地区，并逐渐向中西部地区扩散。

（三）发展特点

一是发展形势大好，设立形式多样，各级政府为推动、规范引导基金发展，相继出台了一系列相关鼓励政策，同时地方政府结合政策导向需要和自身发展目标衍生出天使基金、产业基金、股权基金等形式；二是运作机制逐渐转向市场化、专业化，根据市场需求进行项目筛选和日常运营，突出竞争机制，精准发挥政策导向功能，充分激发其杠杆作用；三是引导基金投资涉及领域广泛，如：现代农业、先进制造业、“互联网+”、文化体育、旅游产业、城市建设、医药产业、小微企业等。

三、政府引导基金促进供给侧改革

（一）发挥财政杠杆作用，为供给侧改革提供资金支持

无论是营造良好的宏观经济环境，实现产业结构的优化升级，释放微观市场主体活力，为社会提供更多的就业岗位，供给侧改革的深化都需要大量的资金，但仅依靠财政资金是远远不够的。有些扶持产业在初创期利润很少，甚至没有利润，社会资本因其逐利的本能不会选择进入这些产业。而政府引导基金通过市场化运作，盘活财政资金，以少量资金撬动大量的闲置资金，极大地释放财政资金的杠杆与带动效用，实现资本的有效供给。特别是在我国经济增长持续下行，国内经济结构失调的背景下，政府引导基金以国家信用为依托，将社会资本引入到国家政策扶持的行业，即实现了财政资金的保值微利，也为社会资本指明了投资方向，减少了投资风险，为新型创业企业增加了融资渠道，激发了市场的投资活力，更好地为供给侧改革服务。

（二）提高财政资金使用效率，精准推进供给侧改革

我国政府以前为了扶持产业发展，一般都是直接向企业或特定发放补贴，但政策效果并不好，而且有些企业为了拿到补贴无所不用其极，贪腐寻租现象频发，甚至有些企业的设立目的就是获得国家补贴。这造成财政资金的极大浪费，损害了资金分配的公平性。同时那些真正有经营能力的企业由于其收益的不确定性和对风险的考虑，银行往往只会向其提供少量贷款，甚至零贷款。这无疑会造成企业流动资金短缺甚至资金链断裂阻碍其发展，严重时还会引起破产。政府引导基金以有限合伙人方式加入创业风险投资机构或基金中，通过再设立子基金支持创业企业发展。政府一般负责引导基金的决策和管理，不参与日常运作，只起到监管的作用。引导基金的日常运作通常会委托专业机构管理，创投机构或基金负责资金的运用和投资决策。这就极大减少了政府的行政干预和腐败寻租的发生，保证市场在资源配置中的决定性作用，挤压了某些依靠财政补贴企业的生存空间，将政策目标与商业目标有机地结合起来，从而实现产业政策的有效落实，助力我国供给侧改革大局。此外，引导基金的退出机制，既能实现财政资金的循环使用，提高其运行效率，又能实现财政资金的保值增值，增加其使用效果。

（三）推动经济结构调整和产业升级转型

2007年后不管是中央还是地方普遍开始设立自己的政府引导基金。近十年的实践证明，政府引导基金是推动技术创新、产业升级转型的有效手段之一。根据市场经济规律来看，投资偏好回报期短的高收益行业。而国家产业调整转型所需的产业大部分都是如生物医药、新能源、新材料与环保节能等高风险、投资收益回收期长的新兴科技产业。引导基金地实力主要就是为新型科技产业提供有效的资金保障，同时可为传统产业提供创新发展，共同推进迈向产业中高端。引导基金不仅解决了新兴产业的资金问题，并筹集了足够的资金，为产业升级转型奠定牢固的基础，按照国家发展的方向进行产业调整，带领经济走出“L型”。

（四）缓解市场失灵，优化资源配置。

现阶段，我国社会资本往往都集中某一高增长产业或高收益、安全性强的企业，无法做到良好的优化利用。而中小微企业是我国创新创业的集中发生地，对我国实施创新驱动战略有不可磨灭的作用。引导基金由于其自身带有政府调控的基因，能够弥补市场失灵带来的资源配置不均衡。它可充分发挥政策导向功能，引领社会资本、金融资本投入到有发展潜力的中小微企业，解决中小微企业融资难问题，支持中小微企业持续创新发展，进而带动产业整体创新能力的提高。

四、政府引导基金的运行机制

政府引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，不以盈利为目的，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。其基本特征有五条：一是由政府发起；二是政府可以独立出资，也可与社会资本合资；三是政府与社会资本利益共享，风险共担；四是市场化运作；五是显著的政策引导性。

（一）引导基金的资金来源和规模

我国引导基金的资金来源主要为：支持创投企业发展的专项财政资金；引导基金的投资与担保收益；存放于银行或购买国债所得的利息收益；个人、企业和社会捐赠资金等。从上述来看，资金来源不包括社会资本、金融资本等市场化资本，这是为了保证资金能够按照政策的规划设计流动，确保引导基金的政策导向性。在实际情况中，我国政府引导基金的资金来源主要是当地财政部门筹措的财政专项资金。也有少数地方政府与国家政策性银行共同出资设立引导基金，国家开发银行是我国政府引导基金最主要的机构投资者，主要作用就是加快基金的设立和运行。

（二）引导基金的投资方式

根据规定，引导基金运作原则是“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”，其投资对象主要是在中国境内设立并备案的各类创业投资企业。基金本身不直接介入到创业投资业务活动中。

1、参股模式

参股模式中的阶段参股投资是我国政府引导基金目前主流的运作模式。它是指引导基金以参股的方式与创业投资机构进行合作，并在约定的期限内退出。引导基金按照母基金的方式运作，与这些创业投资机构合作成立新的创投企业，即子基金，同时子基金也向社会募集资金，然后由子基金向选定的创业企业投资。在该模式下，引导基金对子基金仅出资占股，并不参与子基金的日常管理、投资决策，以出让份额的形式退出。引导基金不能成为子基金的第一大股东，其认购比例一般不超过25%。

2、跟进投资模式

创业投资企业先选定投资目标公司，政府引导基金（跟投）与创业投资企业（领投）共同向其投资。通常来说，在创业投资企业（子基金）确定标的投资后或者实际对其投资一年内，引导基金（母基金）可以申请跟进投资，投资额度要小于子基金资金的50%，且每个项目不能超过300万元人民币。这可以视为政府直接投资行为，但对投资对象有严格的限定。跟进投资仅限于初创期创业企业或需要政府重点扶持鼓励的高新技术创业企业。跟进投资股权委托其子基金管理，投资收益也由子基金使用，并且退出期不超过5年。

3、融资担保模式

政府出资设立引导基金，为符合条件的创业投资企业提供信用担保，帮助其获得债权融资，而创投企业提供反担保。从国外实践经验来看，该模式可分为两种：一是引导基金直接给创业投资企业融资提供信用担保。二是引导基金通过补贴的方式，引入专业担保机构为创业投资企业进行担保。该模式在国外发达国家运用较多。但该种模式对市场的要求较高，需要具备较为成熟的信用担保体系和发达的经济金融外部环境。因此在我国政府引导基金较少采用融资担保模式。

4、风险补助模式

风险补助是政府对投资于初创期中小科技企业的创业投资企业给予一定的补助，用于弥补创投企业的投资损失。引导基金给予创业投资机构风险补助最高不超过实际投资额的5%，金额在500万人民币以下。风险补助多适用于小规模的区域性政府引导基金。

5、投资保障模式

创业投资机构选定有投资潜力的初创期科技型中小企业。引导基金可以给予选定企业金额在100万元人民币以内的投资前资助，用于补贴企业高新技术研发的费用支出。

表1 政府引导基金运作模式比较

投资保障 降低创投企业风险，引导创投资金投资。适用于中小型科技企业。

（三）引导基金的运营管理模式

1、政府成立决策机构

目前，各地引导基金设立大多采用了独立事业法人形式，通过理事会或决策委员会来行使引导基金的决策权，亦有少部分以企业法人制（公司制）设立，通过董事会行使决策权。从全国整体来看，政府部门掌握着政府引导基金的决策权，但基金日常管理运行由专业的第三方机构负责。在实际中，引导基金主要由发改委和科技部门两大系统管理。发改委主要负责保证引导资金投向符合当地产业政策，科技部门则管理引导基金在高新技术、科技型新兴产业的投资活动。

2、灵活的日常管理方式

各地政府引导基金的日常管理模式各有不同。但当前管理模式主要有以下几种：一是成立独立的事业法人主体作为基金的管理机构。二是委托地方国有资产经营公司或政府投资平台公司负责引导基金的管理运作。三是委托地方国有创投企业负责引导基金管理运作。四是成立引导基金管理公司或者由公司制引导基金自行管理。五是委托外部专业管理机构负责引导基金管理。总体来说管理模式可分为公司制和委托制两大类。公司制是政府注册成立引导基金公司，以引导基金作为注册资本，成为独立法人为依托的实体基金，由引导基金公司依法自主管理运作，做出投资决策，并对自身行为负责。委托制是政府设立引导基金，委托专业机构管理，并由此机构与社会资本成立实体基金，代持政府份额。在我国多数引导基金采用委托制。

此外，引导基金也会要求管理机构与子基金制定托管银行，进行资产保管、资金拨付和结算等日常工作，并对投资活动肩负一定的监督职责。

3、激励措施与投资收益挂钩

设立政府引导基金就是为了通过推进发展风投行业，扶持我国战略性新兴产业，以达到转变经济发展方式，完成产业优化升级的国家战略目标。因此多数引导基金没有无营利要求，管理机构大多也不会获得业绩分成。为激励引导基金管理机构，我国一般是采用按照一定的投资收益比例奖励基金管理费的方法，具体数额可与管理机构协定。

此外，少数引导基金还会根据约定比例的子基金收益奖励基金管理机构，对高级管理人员做出一定的个人纳税返还奖励。

（四）引导基金的退出方式

基于“保障政府资金”和“让利于民”，引导基金退出应以公共财政的原则和其运作要求，确定合理的退出方式价格。我国对退出期限没有硬性规定，基于“让利于民”原则，各地大多鼓励引导基金尽快退出，一般期限为5—10年。引导基金的退出方式主要有四种：

1、公开上市

公开上市就是通过在公开的证券交易所进行上市交易。企业发展到成熟期，公司业绩符合标准，内部治理机制较为完善，为获得进一步发展的资本，往往会选择公开上市，成为上市公司，形成良好的品牌声誉，吸引更多的社会资本投资以谋取行业领先地位。公开上市主要包括首次公开发行（IPO）及新三板挂牌。

首次公开发行又称IPO，是指企业通过发展达到一定上市条件，就可以首次在公开的证券交易所上市并面向全体公众发行股票，将引导基金持有股权转化为公众持股，实现股权的增值并顺利退出。这是能使双方利益都最大化的退出方式。而对于一些发展程度没有那么好但也具有一定发展潜力的企业，引导基金可以通过新三板挂牌，完成股权的退出。企业可以依托新三板市场吸引创投资金和银行贷款，扩宽融资渠道，同时接受全国中小企业股份转让系统的监督，完善自身内部治理结构。

2、股权转让

股权转让是指政府引导基金将其子基金所持有的股份转让给交易对手方，实现引导基金的合理退出。相对于公开上市，这种退出方式时间周期短，较为便利。它主要包括并购重组退出、二次出售和股份回购等。

（1）并购重组

企业为谋求更好的发展，会进行并购重组。企业通过将企业股权放给第三方或直接与第三方合并，从而第三方控制企业或产生新企业。企业依靠并购可实现与第三方经营共享、财务共享和技术共享。在此过程中，引导基金可根据实际情况适时推出。目前，并购逐渐成为引导基金退出的主要方式，一是因为退出阶段灵活，在各个时期均可；二是并购价格相对较高，可迅速收回引导基金的投资基金。

（2）二次出售

二次出售是指政府产业引导基金将其子基金股权在私募二级市场上转让给其他投资者。二级市场存在着大量的交易者及中介机构。这一方式退出方式增强了引导基金的流动性同时实现价值地增值，提升了财政资金的使用效率。

（3）股份回购

企业管理层或原始股东预期企业未来发展前景好，并有意愿增持股份，政府引导基金可将股份转让给他们，这就是股份回购。通常而言，引导基金转股给管理层应是管理层收购；引导基金转股给其他原有股东才是股份回购。

3、破产清算

由于企业经营不善或受到巨大市场冲击而导致企业难以为继。引导基金的子基金会启动破产或清算程序来完成退出，引导基金可收回部分或全部投资成本。在此情况下，为减少财政资金损失，引导基金具有优先清算权。

五、政府引导基金在运行中存在的问题

（一）基金规模偏小，资金渠道狭窄

清科研究数据显示，截至2016年第一季度，我国政府引导基金共有1157支，70%的基金规模在10亿人民币以下。由此可见，我国政府引导基金规模普遍偏小，虽然也有一定的资金放大功能，但因基数小，放大倍数也有限，难以形成规模效益，直接降低对战略性产业的支持力度。这一现象产生的主要原因是政府引导基金资金来源渠道单一。我国资本市场发展不成熟，社保基金、保险公司等稳健的机构投资者在私募股权基金投资占比较低，而由于政府引导基金的投资周期长，上市公司缺少投资意愿，因此十之八九的政府引导基金资金依赖地方财政资金，剩下的一小部分来自如国家开发银行、进出口银行等政策性银行。除此之外，由于其政策性限制，引导基金多集中在本地投资，而各地项目质量良莠不齐，优质项目短缺，难以吸引本地区外的投资者。所以说，政府引导基金的资金来源渠道十分狭窄。

（二）基金管理分散，缺少统筹规划

尽管目前政府引导基金数量越来越多，规模越来越大，缺乏系统性的全面顶层管理制度，缺乏统一的基金管理机构。管理的过度分散，引导基金的运行效果与设立初衷难免会出现偏差。第一，引导基金设立缺少统筹规划，容易出现投资目标范围交叉或空白现象，造成公共资源的分配不均与浪费。第二，基金的重复设立，造成资金使用分散，难以发挥凝聚效应，同时创业企业在寻求帮助时，无法清楚区分各个基金的差别，很难寻找到最合适的融资来源。第三，基金种类繁杂，基金与管理机构又要一一对应，增加了不必要的管理费用。

（三）行政干预基金决策突出

出于保证财政资金安全的目的，政府引导基金的管理模式的设置与国有企业管理模式类似，在投资决策上设置了重重的决策审批程序，降低了引导基金的运作效率和投资的科学性，同时由于时间过长而延误投资时机。基金进行投资决策要求其管理机构必须要具有一定的专业能力，应委托专业机构进行管理，以确保基金运行管理的专业化、市场化。而对于采用委托管理方法的引导基金而言，政府手中往往也持有“一票否决权”，限定一些条条框框，也使其运作方式无法真正市场化，造成政策目标不明确，基金效率低下、管理机构缺乏积极性等后果。

（四）政策性目标与商业目标存在冲突

政府引导基金的设立目的是通过基金运作，政府引导社会资本进入政府鼓励发展的行业，没有利益追求目标，只看重政策实施效果。而管理机构筛选优质创投企业，监督子基金投资决策和管理运作情况，子基金负责甄选优质投资项目并进行运作，这两者追求的都是使得子基金投资效益最大化，子基金股东利益最大化。政策性目标与商业性目标难以平衡，导致在投资策略、收益及风险控制上都存在一定分歧。若过度强调政策导向目标，引导基金往往会增加对投资区域、投资行业及比例做出限制，造成社会资本和基金管理机构沉重的资金成本负担。若过分偏向商业化目标，引导基金则会背离其设立初衷，无法为扶持产业提供资金支持。目标差异甚至冲突，增加基金管理难度，降低对基金管理机构激励作用。同时，为使引导基金在实践中不偏离其政策目标，引导基金对子基金在注册地、投资领域、投资地域增加了很多限制条件，在一定程度上制约了子基金的发展，进而也会影响了子基金政策目标的实现。

（五）后续监测和信息披露制度不完善

引导基金在设立初期宣传力度极大，但在完成投资目标后，对子基金的投后监管和信息披露力度却十分有限，仅涉及投资子基金数量、子基金投资项目数量。而所选子基金或所投项目的发展情况，引导基金投资收益和退出方式，扶持企业发展状况、科研成果及上市情况等信息非常匮乏，进而无从了解到子基金的运作效果、退出等情况。

缺失的监管部门，不规范的信息披露，这意味着项目投资责任无法准确落实到相关部门上，基金管理者缺乏动力，极大降低了引导基金的运行效率。况且创投行业本身较为复杂，存在相当高的风险，引导基金同时又需要将政策目标与商业目标相平衡。完善监管和信息披露制度不仅增强对政府引导基金的监督，而且也有利于广泛宣传引导基金，吸引相关创投机构和创业企业，提高引导基金的竞争力。

（六）缺乏合理的激励机制

1、引导基金管理机构缺乏激励

一方面，按照我国相关规定，以独立事业法人性质设立的政府引导基金，不可能对管理机构实现货币和实物奖励，就只有职务晋升这一种奖励方式，但管理岗位数量都是有限的，无法达成激励效果，严重降低了管理机构的积极性，也难以吸引优秀人才。另一方面，少数的公司制引导基金虽然有一定的自主权，但其管理机构与政府的关系也是千丝万缕的，政府一定程度上可以影响到公司决策。公司制引导基金的激励制度运行就收到了政府限制，政府要求投资要具有政策导向性，对实现基金利益最大化可能造成阻碍，管理机构激励效果不足。此外，我国目前缺乏可量化引导基金政策效果考核标准和完善的考核体系。引导基金无法设置其具体的发展目标，整体运作失去奋斗动力，不能实现管理团队的激励机制。

2、引导基金投资机构缺乏激励

引导基金投资机构无法分成基金经营成果，而且我国尚未建立政策性目标与商业性目标统一的综合绩效评价体系，因而多以基金管理费的方式激励投资机构。从以上可看出，我国政府引导基金缺乏多元化激励投资机构的手段，无法完善激励机制，降低了引导基金的运行活力。

（七）引导基金退出机制不健全

引导基金退出不仅能将母基金股权资本转化为真实收益，也实现子基金投资收益。这不但促进了引导基金的资本流动和再投资，而且加快资本的循环再利用，更好发挥引导基金的杠杆作用，同时激励了创业投资机构，带动其他资本投资的积极性，进一步推动引导基金规模扩大。我国缺乏引导基金退出的实际经验导致关于引导基金退出方面的规定比较笼统，就退出时间、退出条件、退出价格、退出决策等方面并未做出详细规定，退出机制设计也过于粗略。例如：期限短无法真正达到扶持创业企业发展的目的，资本使用效率低下；期限长又会使部分引导基金因利润较高、风险低而不愿退出，减弱了引导基金的引导作用。相关退出机制的不完善无法激励引导基金自发性退出，难以充分实现引导基金政策导向和杠杆放大作用。

（八）政府引导基金缺乏专业管理团队

一方面，多数政府引导基金管理委员会成员大多出身于不同政府职能部门，本身不具备足够的专业管理知识和经验，更是缺乏专业金融和管理能力来甄选合作创投机构，筛选投资项目，实施投后监督管理。另一方面，虽然随着引导基金的不断完善，政府逐渐意识到基金需要专业管理机构来管理才能最大的发挥其应有的作用。但我国金融业起步发展时间较晚，专业化的投资管理人才一直处于供不应求的状态，大部分优质人才又都集中在一线城市。同时投资行业人员流动速度又快，若缺少良好的激励政策和足够上升空间，人才很难会留下。

六、完善政府引导基金运行机制的建议

（一）扩展基金融资渠道

我国政府引导基金应采取多元化策略筹集资金，扩宽基金融资渠道，严格推进基金市场化发展。政府财政资金作用定位于引导其他资本和放大资金，在引导基金中占比不宜过多，以防挤占其他资本的份额。财政资金应依托政府的强制力和公信力，使得金融资本和社会资本能够认可母基金的资产管理能力和投资选择能力，从而吸引其出资，扩大基金募集规模。为提高募资能力，基金在成立初期可以先同有相当规模实力和风险抵抗能力的专业运作机构进行合作，实现优势互补和资源共享。同时根据本地产业发展状况并结合自身扶持政策，政府培养和发展一部分机构投资人，吸纳发展较好的大型企业参与母基金设立。另外，降低基金准入门槛，鼓励如社保基金、养老基金、保险公司等各种机构投资者共同加入设立母基金，积极争取国外资本，扩大基金来源。

（二）建立统一的基金管理机构，完善基金统筹协调

中央和各级政府引导基金相关管理部门和财政部门，应完善引导基金的顶层制度建设和统筹规划，并设立统一的基金管理机构，结合国家和地方产业布局，加强与相关部门协调机制建设，科学分配和调整不同引导基金的覆盖领域，避免存在基金重复设立或设立空白情况，确保财政资金的可持续性。此外，积极探索和发展不同的引导基金运作模式，合理壮大引导基金规模，制定引导基金的长期发展规划，推进创新驱动发展战略支持产业转型升级。

（三）建立市场化投资决策机制

基金管理机构本身拥有一整套的工作体系和流程，包括投资企业筛选、协商签约、投资组合管理监测及风险监控等。基金投资决策应由管理机构根据基金章程或合伙人协议自主决定投资方向、投资企业、投资阶段及退出时机。政府的政策性诉求应通过协议与子基金发展目标相融合。在实际运作过程中，政府不必参与子基金的投资决策与日常管理，更不宜与被投资企业产生联系。引导基金目标复杂，要兼顾政策需求、安全性、收益性和流动性，在不同的阶段政府对引导基金的要求也有不同，在初期更注重政策需求，到了年度末时又会强调安全性和收益性，从而促使政府违约，干预投资决策。市场化投资决策机制能够减少管理机构未来运营的不确定性，降低投资项目、企业筛选难度，有利于管理机构迅速、准确地进行投资决策。

（四）完善内部机制，化解发展目标冲突

引导基金与社会资本和基金管理机构存在明显的诉求偏差。引导基金属于政策性基金，设立宗旨是为了扶持和发展本地新兴科技企业。社会资本和基金管理机构目的主要是追求利益最大化。所以为解决内生动力分散，就一定要强化引导基金内部体制机制建设，从而推动基金整体遵循政策导向齐心协力进行投资。一是设置较低收益分成比例和风险补偿机制，以平衡社会资本和创投机构投资所产生的高风险和弥补其风险损失。二是依据投资项目的风险程度，对其进行差异化管理。初创期企业投资风险高，成熟期企业则投资风险低，因此在实际的基金运行中就应该对其设置不同的考核指标、构建区别化的分红和奖励制度。对于投资于初创期企业的引导基金就要给予管理机构更高的奖励，给予社会资本更多的分红。三是政府要多方位支持新型科技企业发展。除引导基金外，政府财政部门还应该出台相关财税支持优惠政策，帮扶被投资企业发展，降低基金投资风险。

（五）建立全面的绩效考评机制

只有进行准确、科学的绩效考评，引导基金才能实施合理的奖优惩劣的激励约束措施，保证引导基金健康发展。根据引导基金的特殊性，应设置差异化的考评指标，建立区别于财政的考评体系。由于各地引导基金的功能定位不同，考评指标应根据实际所达到的政策效果和经济效益结合实际投资风险和企业发展程度进行合理量化设置，确保指标多元化能真正考核基金运行管理水平。另外，引导基金有些投资项目存续期较长，投资项目多样，不能注重一时的亏损，要从长的时间维度和项目的整体业绩进行综合考评。对于优质基金，可增加以后年度的子基金预算规模，并让出一定比例经济效益作为奖励；反之，应加大惩罚力度并限期整改，在以后年度重点监督指导其发展，母基金不再继续给予参股支持。

（六）建立健全的风险防控体系

首先，政府应在政策上明确规定引导基金除规定的产业外，不得在竞争性领域内设立基金，同时在基金合约中应严格规定：引导基金不得投资于二级市场、房地产市场，对外投资不承担无限连带责任，不得向其他出资人承诺本金不受损失或最低收益。其次，政府应建立信息监督公开系统，完善风险防控体系，实时跟踪基金投资运行状况，掌握投资资金使用情况，加强对投资项目的风险识别、预估和预警，一旦发现违规操作或扶持企业经营出现重大变化可能基金带来投资损失的，要及时督促其整改或启动紧急管理程序，最大化避免或降低损失。

（七）健全引导基金退出机制，促进基金循环使用

要考虑市场运转规律，以激励社会资本为原则，科学合理设定基金参股年限。引导基金既能达到政府扶持新型产业发展的目的，又能更多地让利于社会资本和金融资本，吸引更多的资本参股，充分发挥引导基金的杠杆放大作用。退出价格要依据第三方审计机构的市场估值，再由被投资企业的股东会确定最终退出价格。退出机制的设计还应将退出期限、退出收益与投资期限、投资收益挂钩，正确引导自发的退出机制，确保引导基金让利于民。引导基金退出后获得收益的应考虑将其净收益的一部分用于奖励基金管理机构和跟投创投公司，一部分作为风险补偿其他机构，剩下的留存用于引导基金滚动投资。

（八）选拔和培养优秀人才

第一，政府要制定长期的培养计划，在财政部门和各级政府引导基金中加强开展基金、投资等相关金融业务培训，切实提高财政部门、引导基金管理人员的整体知识水平和业务工作能力，提升引导基金人才队伍水平。第二，通过市场化的激励机制，对外招聘、引进有能力并且经验丰富的基金经营管理人才，刺激基金管理换发新的活力。同时要制定合理的内部激励制度，将人才长久地留在引导基金管理机构中，防止人才的流失。

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