PPP模式下政府债务性风险问题的研究

郑州大学商学院 巴婉莹

1 PPP模式的现状

1.1 国内PPP模式发展的现状

20世纪90年代，我国首次引入了PPP模式，并采用BOT方式建设基础设施。但由于受金融危机等的影响，PPP模式一直发展缓慢。2013年，中央明确表示：将PPP作为化解地方政府债务问题、管理地方政府融资平台的重要手段。此后，中央PPP政策呈现出推广密集式、行业全面性和操作具体化的全面主导特征。2015年5月19日国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。此文明确了要在能源、交通运输等公共服务领域广泛采用PPP模式，将PPP提升到了前所未有的战略高度，带动了地方政府与社会资本对PPP项目建设和投入的热情。

截至2017年9月末，我国PPP入库项目数共计14220个，投资额17.8万亿元。其中已签约落地2388个，投资额4.1万亿元，落地率35.2%。全国入库项目和落地项目均呈逐月持续稳步上升态势。按PPP管理库地区项目数排序，前三位是山东(含青岛)、河南、内蒙古，项目数合计占入库项目总数的27.2%；湖南、贵州、云南投资额居前三位，分别为8160亿元、7742亿元、7468亿元，合计占同口径全国总投资的23.1%。项目数量和投资额的分布主要集中在中西部地区。PPP项目的建设涵盖了重要的基础设施和公共服务领域的19个行业，其中交通运输、公共工程等领域所占项目数量和投资额较多且发展较快。

1.2 政府债务性风险的存在

PPP模式的运用虽然能在一定程度上化解政府的债务问题，但是并不一定能有效释放地方政府的财政压力。由于许多情况下都会产生政府的推定责任，以及缺乏成熟完善的法律等，如果PPP模式运用不当反而会增加地方政府的债务，导致出现新的债务问题。并且这种债务风险的转移存在局限性，因此应该给予充分的关注。

政府性债务不同于政府债务，后者主要是政府负有偿还责任的直接债务，前者除涵盖后者外，还包括各类政府的隐性、或有债务。各类担保、救助等或有债务并不必然是政府债务，在一定条件下才会转化为政府债务[1]。即一旦某些潜在的事件发生的时候，潜在风险就会显性化，称为政府的直接支出责任。PPP模式下政府性债务有显性和隐性、直接和或有债务之分。

2 PPP模式下政府债务性风险产生的原因

2.1 许多情况下都存在政府的推定责任，由此产生政府的债务

政府为了吸引和鼓励更多的社会资本投入到PPP项目的建设中来，通常会承诺一些运营补贴以及配套投入，这就加大了政府的直接显性债务。而政府对融资、需求、收益等方面的担保和承诺，实际上是一种风险补偿，一旦PPP项目效率低下，不能带来足够的“使用者付费”而触发了风险条件时，政府就必然承担补偿支出责任[2]。而政府基于公众压力、道义责任等对PPP项目的补贴，以及PPP项目失败后的救助也构成了政府的推定责任，加大了政府的债务负担。

2.2 风险的分担难度大、分担不合理

PPP模式下的风险分担是指当事人双方在共担风险的条件下，在风险管理中，正确地处理双方的责任以及利益。风险分担的准则：风险应该由最有控制力的一方承担，而控制力的概念则包括是否完全理解所要承担的风险、能否预见风险、能否正确评估风险对项目的影响、能否控制风险的发生、风险事件发生时能否管理风险和风险事件发生后能否处理风险带来的危害[3]。基于此，政府应该合理评判各方的风险承受能力，而这具有难度大、复杂性高的特点。另外，政府不能够将风险全部转移给私人部门。否则一旦私人部门无力承担项目失败的损失的时候，政府又会承担“兜底”的角色，加大了债务性风险。

2.3 资产证券化加速政府债务性风险的积累

资产证券化有利于盘活PPP模式下的存量资产，提高资产的流动性，在一定程度上实现风险的转移，降低融资的成本。但资产证券化的这些功能会使政府债务性风险进一步加大。

就提高资产的流动性而言，由于采用资产证券化的方式提高了资产的流动性，政府可能会增大对于PPP项目的开发力度，那么就有可能会进行一些相对来说质量较差、风险较高的项目，这就使得政府自身承担的风险逐步积累并且加大。

就风险转移方面，我国的PPP项目资产证券化的SPV并不是传统意义上的SPV，而是政府信用企业形式的SPV，其风险的最终承担者是政府。PPP项目公司收益权的转让并没有实现风险隔离，而只是风险的相对转移[4]。另外，资产证券化过程中的信用增级过程，虽然使部分风险从项目公司移出了，但并不是全部，因此还有部分风险仍然被保留，政府债务性风险就是其中一种。

2.4 缺乏成熟完善的法律法规

虽然近期有国务院办公厅颁布的《关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》，以及中国保监会和财政部联合印发的《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方债务风险的指导意见》等，但是我国目前尚未颁布专门的PPP管理法规和条例。这样，由于没有专门的法律法规约束，政府和私人部门都可能缺乏契约精神和信用，这会加大双方合作的风险。没有成熟规范的法规作为参考，可能会降低PPP项目运行的效率，增加项目的交易成本。这都会导致政府债务性风险的逐步积累和加大。

3 解决PPP模式下政府债务性风险的途径

我国PPP模式下政府债务性风险的解决途径可从以下几个方面来开展。

3.1 健全与PPP模式有关的法律制度和体系，完善在项目的生命周期各阶段的实施细则

在项目的识别阶段，应该出台专门的项目物有所值(valueformoney，VFM)评价指引，将项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值(publicsectorcomparator，PSC)进行比较，并尽快落到实处。在采购阶段，可以完善采购法、采购管理办法等方面的法规和条例。出台口径统一、规范合理、不存在冲突问题的法律法规，并及时修订或清理以前出台的不再适应当前PPP模式发展的法规，做到PPP模式的运营有法可依，从流程上规范并降低政府债务性风险。

3.2 控制PPP项目的投资规模

韩国政府规定，政府担保的现值不得超过当年财政支出的2%。在匈牙利，不得超过当年财政收入的3%[5]。财政部2015年4月发布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，要求“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不应超过10%”。从项目规模上规范PPP的投资额，结合地方政府的负债能力合理安排项目规模，从开始阶段就对财政风险进行了合理和有效控制，避免因PPP项目的数量过多、规模过大而导致地方财政支出的较大压力，从而在一定程度上有利于控制政府债务性风险。

3.3 成立一个政府PPP项目专用账户

根据PPP模式运作和管理较为成熟的国家的经验来看，拥有一个对PPP政府债务拨款的独立账户，可以使政府对一年内PPP偿付有一个总体把握[6]。南非会计标准委员会(ASB)于2008年12月制定了对PPP项目指导的会计原则，该指导原则指出，与PPP相关的资产债务也应该包含于政府的资产负债表中。根据土耳其《公共财政管理和控制法》，政府公共账户应该确保所有收入、支出、担保和债务都被记录在内，都应在权责发生制下的财政年度账户中有所反映。因此，我国应该成立一个政府公共账户，每年根据PPP项目的实施和运营情况进行一定的预算、投入和补贴，并专门记录PPP项目的收支情况，将这些信息列入地方政府的资产负债表中，并及时进行信息披露。这样就加强了信息的分类化、专门化管理，提高了PPP模式运作过程中的透明度，进一步减轻了政府债务性风险。

3.4 建立和加强PPP信息披露制度的建设，提高相关信息的透明度

由于市场存在交易成本和摩擦，市场存在失灵，这会导致市场效率的损失，减少社会收入分配，无法实现帕累托最优。在市场失灵的情况下，信息不对称会使政府债务性风险进一步加大。恰当的PPP政府债务信息披露和报告制度，将有助于政府完善对财政承诺的综合评估和明确PPP对政府资产负债表的潜在影响。应该将与PPP项目有关的基本信息、重大事项和进程予以公开，比如项目的名称、项目的类型、项目的主管和负责单位等，以及项目的最新进展和面临的问题。将这些置于社会的监督之下，这样有利于减少信息不对称所带来的不利影响。

3.5 加强对PPP模式下政府债务性风险的监督和评估

风险管理的流程就是识别风险、计量和评估风险、对风险实施管理。对风险进行有效的监督，以损失预防为目的，从根源上避免风险的发生，这就要有专门的监督机构。并且由于利益集团的存在，利益集团可能会俘获管理者和监督者，使管理者和监督者提供有利于他们的监管，这就需要监管机构保持客观、独立的态度，以PPP项目运作过程中可能存在的风险为重点监管对象，一旦发现潜在的风险，立即向管理部门报告并采取相应的方法管理风险。对风险进行评估则可以采用一些金融上的量化统计分析技术，如蒙特卡洛模拟、或有要求权等来估计和评价风险发生可能带来的损失，从而更好地做好风险防范和控制。

[1] 吉富星.我国PPP政府性债务风险治理的研究[J].理论月刊,2015(7).

[2] 董再平.我国PPP模式政府性债务类型及特征分析[J].地方财政研究,2016(9).

[3] 柯永建,王守清,陈炳泉.基础设施PPP项目的风险分担[J].建筑经济,2008(4).

[4] 王经绫,彭佼蛟,赵伟.PPP项目资产证券化政府债务性风险问题研究[J].证券市场导报,2017(9).

[5] 周小付.公私合作模式下的财政风险:基于产权的角度[J].地方财政研究,2013(3).

[6] 马恩涛,李鑫.PPP政府债务风险管理:国际经验与启示[J].当代财经,2017(7).