《房屋租赁证》不能作为租房户住所的必要证据

陈承洲+李楠+连章松

摘 要 国家推行就近入学的政策后，城区学校招收外来务工人员随迁子女就住所相对较近的片区学校入学，海口市等需要入学报名提交《房屋租赁证》作为住所的基本证据。《房屋租赁证》不具备“租赁行为合法、有效和经营场所合法”凭证效力。《商品房屋租赁管理办法》取代了《城市房屋租赁管理办法》后，“房屋租赁证明”已经取代《房屋租赁证》。外来务工人员随迁子女的经常居住地应当根据《民事诉讼法》的规定，以“公民离开住所地至起诉时已连续居住一年以上的地方”作为标准，据实认定。《房屋租赁证》不能作为租房户住所的必要证据。

关键词 就近入学 房屋租赁证 住所 证据

作者简介：陈承洲，海南师范大学中文专业和海南大学法律专业，学士；李楠、连章松，海南政法职业学院。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.101

一、《房屋租赁证》作为证明租房户住所的必要证据的缘由

《义务教育法》第十二条确立了“国家推行就近入学的政策”，如果父母或者其他法定监护人（以下统一称为“监护人”）在户籍所在地以外工作或者居住的，适龄儿童、少年在其监护人的“工作或者居住地”接受义务教育。根据《义务教育法》该条的授权性规定，海南省人大常委会于1991年颁布《海南省实施<中华人民共和国义务教育法>办法》。该《办法》第七条就“在非户籍地就近入学的”情形作出规定：“由其监护人持本人及儿童、少年的户籍、居住、就业等证明，到居住地所在市、县教育行政部门确定的学校办理入学手续。”这是随监护人在户籍所在地以外居住的适龄儿童、少年就近入学的法律根据。比如海口市教育局公布的《2017年秋季海口市小学初中招生工作方案》，确立了“小升初实行优质初中学校划片就近入学和指标到校相结合的招生办法，坚持户籍优先，免试就近划片入学的招生原则”，对于“在非户籍地就近入学的”（即城区学校招收非城区户籍地学生（即外来务工人员随迁子女）就近入学的）条件，《方案》进一步作出规定：

1.监护人在城区自有住房居住的（有多处住房的，以现居住地为准），由划片对口学校接收入学……。

2.监护人租房居住的，应是入学新生与监护人在本市的唯一合法稳定住所，且连续居住满二年，所租的住所（套）没有适龄儿童少年在划片对口学校就读的，由划片对口学校接收入学。若该住房（套）已有适龄儿童少年在划片对口学校就读的，由市、区招生办统筹安排入学。租房居住未满2年的，根据所在片区学校学位空缺情况，由市、区招生办统筹安排入学。

3.与父母随祖辈（直系亲属）同户口簿同居住的，且在本市无第二处住所的，参照前述条件执行。

《方案》还特别要求：“在城区租房居住的，报名时应当提供城区租房居住的《房屋租赁证》，且租赁证的落款时间应为两年前”，“租房居住申请入学的，必须为唯一合法稳定住所且能提供房管部門出具的《房屋租赁证》。”如不能出具符合规定的《房屋租赁证》的，“一概不予安排划片入学”。

根据《方案》的这一规定，很多申请到城区学校报名就读的外来务工人员随迁子女，虽然提供了“唯一合法稳定住所”的证明材料（包括房屋租赁合同、租金缴交凭证、物业公司和居民委员会开具的居住证明、居住水电费消费和物业管理缴费凭据），但不能提供的《房屋租赁证》或者《房屋租赁证》记载的租期未满2年，而被拒绝登记安排就近入学就读。

问题是：《房屋租赁证》是证明租房户住所的必不可少的证据吗？

二、《房屋租赁证》之法律意义分析

为维护租赁市场秩序，规范租赁行为，根据《城市房地产管埋法》第五十四条的规定，1995年国家建设部通过了《城市房屋租赁管埋办法》，确立了“房屋租赁实行登记备案制度”，即房屋租赁当事人应当在租赁合同签订后三十日内，到县级人民政府的房地产管理部门办理登记备案手续。房屋租赁备案申请经房地产管理部门审查合格后，颁发《房屋租赁证》。

对于《房屋租赁证》的法律意义，该《办法》第十七条作出明确规定：“《房屋租赁证》是租赁行为合法有效的凭证。租用房屋从事生产、经营活动的，房屋租赁证作为经营场所合法的凭证。租用房屋用于居住的，房屋租赁证可作为公安部门办理户口登记的凭证之一。”针对该条规定，我们逐一分析如下：

（一）关于《房屋租赁证》是租赁行为“合法的凭证”之分析

“房屋租赁，是指房屋所有权人作为出租人将其房屋出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。” 房屋租赁是一般的民事合同行为，《办法》第十七条规定，《房屋租赁证》是房屋租赁行为“合法”的凭证，这与法理不符。

一方面，从民事行为合法性的认定标准看，本着“法不禁止即自由”的原则，房屋租赁行为只要不违反法律的禁止性规定，即为合法的民事行为，至少不属于违法行为。民事法律规范属于全国人大制定法律的事项，地方性法规以及行政规章均不能作为认定民事行为违法的根据。作为部门规章的《城市房屋租赁管理办法》对房屋租赁行为作出禁止性规定，显然是无效的规范。 比如该条规定，未依法取得房屋所有权证的房屋和依法查封或者限制房地产权利的房屋，不得租赁，与《民法通则》、《合同法》、《物权法》等民事法律的规定相冲突。

另一方面，从民事行为合法性的认定形式看，房屋租赁行为的合法性与是否取得《房屋租赁证》没有必然的联系。因为房屋租赁行为是否合法，判断的根据只能是出租人和承租人的租赁行为本身是否违反法律禁止性规定。因此，一方面，我们不能以是否取得《房屋租赁证》作为认定租赁行为合法的根据；另一方面，我们也不能以没有取得《房屋租赁证》作为认定房屋租赁行为不合法的根据。

（二）《房屋租赁证》是房屋租赁行为“有效的凭证”之分析

房屋租赁作为民事合同行为，根据《合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”结合《城市房地产管理法》第五十四条有关房屋租赁登记备案制度的规定，可以明确房屋租赁合同不属于“办理批准、登记等手续生效”的情形。办理《房屋租赁证》不是租赁合同生效的条件，除非当事人根据《合同法》第四十五条规定作出生效条件的约定。另外，根据无效合同的认定标准 ，不办理备案和取得《房屋租赁证》，也不是认定租赁行为无效的根据。因此，《办法》第十七条规定，《房屋租赁证》是房屋租赁行为“有效”的凭证，这与《合同法》等法律的相关规定相悖。endprint

（三）“《房屋租赁证》是租赁“经营场所合法的凭证”之分析

《办法》第十七条规定，《房屋租赁证》是租用房屋从事生产、经营活动“合法”的凭证。这一规定，与常理不符。

首先，《房屋租赁证》只与租赁房屋合同行为有直接的关联，而与租用房屋“从事生产、经营活动”没有直接联系。从办理备案登记的程序看，房地产管理部门审核房屋租赁合同并颁发《房屋租赁证》的审批程序中，对租用房屋“从事生产、经营活动”的合法性，没有进行实质审查；而且，房地产管理部门也不具备审查和认定租用行为是否合法的职能。

其次，房屋租用后作为经营场所的，如果取得《房屋租赁证》的，不等于其租用房屋从事生产、经营活动的合法；如果不取得《房屋租赁证》的，也不等于其租用房屋从事生产、经营活动所违法。

（四）《房屋租赁证》是“办理户口登记的凭证之一”之分析

《办法》第十七条规定，《房屋租赁证》可作为“租用房屋用于居住的”的事实，并作为公安部门“办理户口登记”的凭证之一。这与现行法律、法规和国家政策的规定相符合。但需要特别强调的是，《房屋租赁证》仅仅是作为公安部门办理户口登记的凭证“之一”，不是“唯一”。

综上分析，《城市房屋租赁管埋办法》的上述规定，整体上显然已经不能适应当前形势的需要。2011年2月1日起施行的《商品房屋租赁管理办法》，取代了《城市房屋租赁管理办法》。新《办法》最明显的变化之一是，以“房屋租赁证明”取代《房屋租赁证》，并取消了旧《办法》第十七条有关《房屋租赁证》法律性质的规定。

值得一提的是，1997年海口市人大常委会根据《城市房屋租赁管埋办法》，结合海口市房屋租赁市场的实际，制定了《海口市房屋租赁管理办法》。该《办法》在房屋租赁管理的制度设计上，与《城市房屋租赁管埋办法》基本相同，甚至规定“未经登记取得《房屋租赁证》的，不得出租房屋” 。在相应地，在《城市房屋租赁管埋办法》废止后，《海口市房屋租赁管理办法》也被2015年的《海口市房屋租赁管理条例》取代。该条例不仅以“房屋租赁证明”取代《房屋租赁证》，同时也取消了原《办法》第十一条关于“《房屋租赁证》是房屋租赁的合法有效凭证”的规定。

《商品房屋租赁管理办法》和《海口市房屋租赁管理条例》都强调加强房屋租赁管理，要求房屋租赁“应当”办理备案登记，并对不予办理备案登记的行为作出相应的处罚 。这说明国家对房屋租赁的备案管理有了进一步的明确要求。房屋租赁的出租人和承租人在租赁房屋后如果不办理备案登记，违反房屋租赁行政管理规范，应当受到相应的行政处罚。但是，房屋租赁当事人违反房屋租住备案登记制度，与是否存在房屋租赁合事实，以及房屋租赁合同是否合法有效，均没有直接的联系；换言之，如果房屋租赁当事人因违反房屋租赁备案制度而受到行政处罚，不等于没有房屋租赁事实，或者认定该房屋租住合同不成立、无效或者违法。

三、住所的认定

（一）确认住所的法律意义

住所是指为使法律关系集中于一处而确定的自然人或组织地址。对于自然人而言，是该自然人居住、生活的主要场所；对于法人组织和其他组织而言，是其进行民事活动的主要基地或中心场所。住所的法律意义在于，一方面，确认自然人、法人和其他组织的活动主要区间范围，以住所为中心点划定其活动的地域空间；另一方面，确认自然人、法人和其他组织的主体特定化。在明确法律主体的住所后，也就能够或者基本能够确定具体的法律主体了。

与法律主体相关的法律事实，特别是涉及身份关系的事实，往往涉及到住所，比如失踪、继承开始、债务履行地、票据权利的行使、诉讼管辖、文书送达、国籍的取得和恢复等，都需要以住所作为一个法律要素之一。当然，不是所有涉及身份关系的事实都与住所地有关。比如婚姻登记，根据《婚姻登记管理条例》第四条规定：内地居民结婚的，男女双方共同到一方当事人“常住户口所在地”的婚姻登记机关办理结婚登记。因此办理结婚登记时提交的证件和证明材料是“本人的户口簿、身份证”等，与当事人的住所地（经常居住地）没有必然的联系。

（二）住所的认定标准

设立住所制度，应当统一住所的认定标准。不能在就近入学时确定一个住所的认定标准，在办理户籍登记时确定另外一个住所的认定标准；不能在实施行政处罚时对当事人的住所确定的标准，与在实施民事行为时对住所的认定标准不一致。根据我国现行法律体系框架，民法对自然人、法人和其他组织的住所制度的规定，应当是住所认定的统一规范。

1.关于自然人的住所。根据我国现行的《民法通则》之规定，“经常居住地”应当理解为连续居住1年以上的居住地，并有长期居住目的的。如果公民由其户籍所在地迁出后，尚未迁入另一地，又无经常居住地的，仍应以原户籍所在地为住所。

2.关于法人和其他组织的住所，各国亦有不同规定。有些国家规定法人以其机关所在地为住所，如果机关分设数地，则以主要机关所在地为住所。有些国家规定以法人业务中心为住所。法人进行登记时，住所是登记的必须事项；如有变更，应变更登记。中国以法人的主要办事机构所在地为住所。

2017年10月实施的《民法总则》第二十五条规定，自然人以户籍登记或者其他有效身份登记记载的居所为住所；经常居所与住所不一致的，经常居所视为住所。这一规定，确立的住所制度的基本原则：

第一，法定住所唯一性的原则。自然人依法只能有一个法定住所。自然人实际上可能有多处居所，或户籍所在地与经常居住地不一致时，应依法确定其中一处作为法律上的住所。

第二，登记居所为法定住所的原则。自然人以户籍登记或者其他有效身份登记记載的居所为住所。这是户籍管理上要求实际居住和户籍相一致的原则的具体体现。

第三，经常居住地视为实际住所的原则。经常居所与住所不一致的，经常居所视为住所。这是登记居所和实际住所不一致，根据实事求是的原则确定住所的制度安排。endprint

（三）经常居住地的确认

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第5条规定：“公民的经常居住地是指公民离开住所地至起诉时已连续居住一年以上的地方。但公民住院就医的地方除外。”根据该条规定，经常居住地认定的基本标准如下：

1.离开住所地，已经实际在住所以外的地方居住。

2.且连续居住一年以上，但公民住院就医的地方除外。

如果居住不满一年，或者断断续续居住超过一年，但连续居住不满一年的，视为无经常居住地。无经常居住地的，仍以其原户籍所在地为住所 。

经常居住地主要包括以下三种情形：

1.在住所地外购房，且离开住所地连续在所购房屋居住一年以上的。

2.在住所地外租房，且离开住所地连续在所租赁屋居住一年以上的。

3.在住所地外寄居，且离开住所地连续在寄居房屋居住一年以上的。

寄居的情形比较复杂，包括寄居于亲属的房屋、单位免费安排的临时性住房、公益性住房、救助性住房等。对于寄居的情形，本文暂且不论。

（四）经常居住地确立的法律意义

对于外来务工人员的随迁子女，确定经常居住地在实行就近入学制度中，具有重要的法律意义，特别是对于那些租房住户的住所的认定，提供了法律根据。

另外，确定经常居住地还具有以下其他方面的法律意义：

1.确认诉讼地域管辖的法律意义。《民事诉讼法》在确定诉讼一般的地域管辖时规定，如果当事人住所地与经常居住地不一致的，“由经常居住地人民法院管辖”。

2.确认人身损害赔偿标准的法律意义。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》对残疾赔偿金、被扶养人生活费、死亡赔偿金的计算规定中，存在一个适用标準的问题，即城镇居民的赔偿标准和农村居民赔偿标准的划分。对于农村居民已经到城镇务工，不是以“户籍地”为标准，而是以“经常居住地”为标准。经常居住地为农村居民到城镇务工、生活、学习的，按经常居住地的更高的赔偿标准确定赔偿数额。

3.确认监护人住所地的法律意义。《民法总则》第二十八条规定，在无民事行为能力或者限制民事行为能力的成年人的配偶和监护人、子女以及其他近亲属不能担任监护人的情况下，其他愿意担任监护人的个人或者组织可以作为其监护人，但是须经被监护人“住所地”的居民委员会、村民委员会或者民政部门同意。另外，对监护人的确定有争议的，由被监护人“住所地”的居民委员会、村民委员会或者民政部门指定监护人”。在指定监护人前，被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益处于无人保护状态的，由被监护人“住所地”的居民委员会、村民委员会、法律规定的有关组织或者民政部门担任临时监护人。这里的“住所地”包括被视为住所地的经常居住地。

4.确定文书送达地的法律意义。根据《民事诉讼法》的规定，直接送达、邮寄送达、留置送达，都涉及到当事人住所的确认问题。

四、房屋租赁户住所地的认定依据

房屋租赁户的经常居住地，是在住所地外租房，且离开住所地连续在所租赁屋居住一年以上的地方。证明其住所地的证据：

1.房屋租赁合同事实的证明材料；

2.租居住赁房屋居事实的证明材料。

关于房屋租赁合同事实的证明材料，主要包括《房屋租赁证》、房屋租赁合同以及其他证明材料。这些证明材料经查证属实，可以作为证明租赁房屋合同事实的根据；否则，不能作为认定租赁房屋合同事实的根据。

但需要说明的是，《房屋租赁证》不是证明存在房屋租赁合同关系的必要、充分的证据。理由有二：一是从《房屋租赁证》的取得方式看，“房屋租赁申请经市、县人民政府房地产管理部门审查合格后，颁后《房屋租赁证》。”房地产管理部门颁发《房屋租赁证》时对申请材料的审查方式是形式审查不是实质性审查。根据《行政许可法》的规定，申请材料的真实性由申请人负责。因此，《房屋租赁证》与房屋产权证不同，不具有物权的公示效力。二是《房屋租赁证》与房屋租赁合同没有直接的必然联系。不论仲裁机构还是人民法院，都不会把《房屋租赁证》作为证明存在房屋租赁合同事实的直接证据。证明存在房屋租赁合同事实的相关证据，就是租赁合同本身。租赁合同经查证属实后，才能作为认定房屋租赁合同事实的根据。当然，如果该《房屋租赁证》经依法公证，根据证据规则的相关规定，可以以该公证文书作为认定房屋租赁合同事实的证据，除有足以推翻该公证证明的证据外 。而事实上，对《房屋租赁证》进行公证是有障碍的。因为申请人还需要所提供证明《房屋租赁证》真实性的证明材料，比如房地产管理部门派员到公证处参加公证活动或者出具相关的证明。因此，当事人不如直接对房屋租赁合同进行公证，这样更直接、简易、有效。

根据《城市房地产管理法》第九条规定，房屋租赁的当事人应当签订书面租赁合同。但实践中，房屋租赁合同也有不订立书面的房屋租赁合同情形。如果当事人不订立书面的房屋租赁合同，但有其他证据证明房屋租赁合同事实的，也可以作为房屋租赁合同事实的根据。《合同法》第二百一十五条规定，租赁期限六个月以上的，应当采用书面形式。当事人未采用书面形式的，视为不定期租赁。不订立书面合同的不定期租赁，事实上的租赁期限可能已经超过六个月。但不定期租赁的后果是：当事人可以随时解除合同 。因此，没有书面合同的，不等于租赁合同只有六个月以内。但没有订立书面的房屋租赁合同的，承租人居住期限将无法不能得到切实的法律保障，其经常居住地可能随时发生变化。

关于在租赁房屋居住事实。首先必须明确，租房和住房是两个不同法律意义的事实。如果仅有租赁合同，确立租赁关系，即便双方当事人都履行了房屋租赁合同的主要义务，但是，承租人有权租而不住。在承租人租房不住的情况下，不能认定该租赁房屋为住所。

其次，除了寄居的情形外，居住在出租房屋的自然人，应当有居住的合同根据（或者书面的房屋租赁合同或口头的出租合同）；否则可能构成非法侵占。endprint

最后，证明在租赁房屋居住的事实的证明材料，除了房屋租赁合同外，还包括村（居）民委员会开具的居住证明、居住房屋缴纳的水电费凭证、物业管理费用缴纳凭证等。这些材料经查证属实，可以作为证明居住事实的根据。经查证不属实，则不能作为证明居住事实的根据。

五、结语

就近入学制度，要求入学者按学校划片区域，在住所相对靠近的学校入学就读。住所的确认是实施就近入学的必要条件。而住所是我国民法设立的一项重要法律制度，住所地的认定应当以法律为根据。教育部门制定的招生工作方案中，自行设定一套认定住所的标准，将《房屋租赁证》作为必要的认定租房户住所的根据，与法律规定不符，应当予以纠正。

据此，我们认为海口市教育局在制定《小学初中招生工作方案》时应当注意：

1.租房居住的，根据民法的经常居住地的认定标准认定住所地，即就入学者离开住所地至报名时已连续居住一年以上的地方（即经常居住地视为住所）。符合这个法律标准，即可以认定其住所。招生方案要求已经居住期限为两年以上，、才能认定其住所，没有法律根据。但招生方案可以规定：在同等条件下，居住时间长短可以作为优先安排的根据。

2.证明租房居住事实的证据，主要是房屋租赁合同（包括口头合同和书面合同）。如果该合同经依法公证的，一般不再启动调查程序进行核实，即可直接认定；如果未经公证的，需要启动调查核实程序，经查证属实（包括查证结果公示、征询异议等），才能予以认定。因故不能提供房屋租赁合同的，可以提供《房屋租赁证》作为佐证，但也需要启动调查核实程序查证。

3.没有订立书面的租赁合同的，属于不定期的租赁合同，当事人应当提供其他证据证明租赁房屋居住的事实。如果有证据证明存在租赁房屋合同事实且已连续居住一年以上的，亦可认定租住房屋地为其住所。虽然不定期租赁合同反映住户可能没有长期再继续居住的意思，但不影响其住所地的认定。招生方案可以规定：在同等条件下，房屋租赁合同经依法备案登记的租户有优先权。

4.为避免出租人利用出租房屋谋取不当利益，招生方案可以对出租房屋的学位安排作出名额作出限制（比如3年内安排一名学位）。

5.为了提高入学审查的工作效率和效果，减轻审核工作的负担，招生方案可以要求入学报名者（主要是其监护人）提供居住证明材料的具体形式。比如租户的住所证明材料，应为公证证明房屋租赁合同。比如居民委员会管理人员、物业服务公司管理人员、若干名邻居签字证明，并进行公示，征询异议。如果能够提供符合要求的证明材料的，就可以方便学校对入学资格的审查。如果证明材料不符合形式要求，需要学校另行启动调查核实程序的，可以要求缴纳一定的调查费用（但需申报物价部门审核后执行）。该费用可以作为学校委托中介机构（比如公证处）代为调查核实相关证明材料的服务费用。

综上，城区学校的招生方案规定，入学报名者不能提供《房屋租赁证》的，就不认定其租用房屋的事实，其租住房屋的住所就不予认定，这违反我国基本法律的规定，应当予以纠正，以确保租房户子女平等享有受教育权利，促进义务教育发展和社会稳定。

注释：

《城市房地产管理法》第五十三条规定。

该《办法》第六条规定“有下列情形之一的房屋不得出租：（一）未依法取得房屋所有权证的；（二）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；（三）共有房屋未取得共有人同意的；（四）权属有争议的；（五）属于违法建筑的；（六）不符合安全标准的；（七）已抵押，未经抵押权人同意的；（八）不符合公安、环保、卫生等主管部门有关规定的；（九）有关法律、法规规定禁止出租的其他情形”

《合同法》第五十二條规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”

《海口市房屋租赁管理办法》第十一条规定：“《房屋租赁证》是房屋租赁的合法有效凭证。未经登记取得《房屋租赁证》的，不得出租房屋。”

《商品房屋租赁管理办法》第十四条第一款规定：“房屋租赁合同订立后三十日内，房屋租赁当事人应当到租赁房屋所在地直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门办理房屋租赁登记备案。”第二十三条规定：“违反本办法第十四条第一款、第十九条规定的，由直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门责令限期改正；个人逾期不改正的，处以一千元以下罚款；单位逾期不改正的，处以一千元以上一万元以下罚款。”

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第七条规定：当事人的户籍迁出后尚未落户，有经常居住地的，由该地人民法院管辖；没有经常居住地的，由其原户籍所在地人民法院管辖。

民事诉讼法第六十九条规定：“经过法定程序公证证明的法律事实和文书，人民法院应当作为认定事实的根据，但有相反证据足以推翻公证证明的除外。”

合同法第二百三十二条规定：当事人对租赁期限没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，视为不定期租赁。当事人可以随时解除合同，但出租人解除合同应当在合理期限之前通知承租人。

参考文献：

[1]黄建文、邹沛.论房屋租赁证的法律效力.常州工学院学报.2004年6月25日.

[2]武钦殿.合同效力的研究与确认.吉林人民出版社.2001.endprint