京津冀协同发展面临的供给侧问题及政策建议

徐建伟+张义博+杨威+丁金学

京津冀协同发展是国家确定的三大空间发展战略之一，实施三年多来取得显著成效，各领域不断取得积极进展，向着协同发展的目标有力迈进。京津冀作为京畿重地，与长三角、珠三角并列为国内经济最发达的先行地区，不论是从国家首都职能定位的新要求，还是从区域经济社会发展的需要来看，其在产业发展、城市功能、公共服务、生态环境、制度创新等方面都还存在诸多问题。这些问题从根本上来说是供给侧的问题，既有有效供给不足、无效供给过剩的问题，也有供给质量偏低、供给效率不高的问题。其中，产业发展和城市功能供给关系京津冀总体发展和谋篇布局，是重中之重，至为关键。

一、京津冀产、城协同发展存在五大供给约束

（一）经济发展失衡约束：环京津发展滞后态势尚未破局

在长期发展中，京、津两市对周边地区形成经济虹吸效应，各种资源要素不断向京津尤其是北京聚集，导致核心、首位城市产业过度集中，严重超出資源和基础设施承载能力。在循环累积因果关系作用下，京津两市对河北的极化效应远大于外溢效应，集聚区与非集聚区的发展差距很大、失衡严重，形成典型的核心—边缘发展格局。亚洲银行曾在研究中提出“环京津贫困带”的概念，这也说明京津周边存在严重的发展失衡问题。虽然京津经济外溢在局部上有一定效果，但整体上难以扭转地区经济发展失衡的态势，“北京吃不下、天津吃不饱、河北吃不着”的局面尚未有根本改观。

（二）产业协作断裂约束：区域产业发展缺乏链式协作

由于经济发展不平衡、产业梯级落差较大，京津冀地区尚未形成完整一体、有序衔接的产业发展链条。从发展阶段来看，北京已经进入后工业化阶段，属于典型的强“三二一”型结构。天津处于工业化后期，属于弱“三二一”型结构，产业具有重工业化、深加工化和高新技术化特征。河北处于工业化中期，属于典型的“二三一”型结构，以科技水平较低的资源消耗型产业为主。由于产业结构差异巨大，河北多数地区发展基础薄弱、产业层次较低，在承接北京优势创新资源的过程中，存在产业转移和承接能力脱节的问题。同时，受产业特性影响，京津冀地区能源原材料产业和一般加工制造业占比较高，产业分工链条短、辐射半径小、扩散能力有限，难以通过产业关联、产业协作和产业融合达到利益互惠，限制了协同发展的产业基础。

（三）创新潜能抑制约束：区域创新发展活力激发尚显不足

北京、天津创新资源富集，特别是北京具有一流的教育、科研和资金优势，汇集了全国最大规模、最高质量的科技创新要素，有条件、有潜力在创新驱动方面走在全国前列。但是，从科技成果转化情况来看，京津冀创新优势没有充分发挥出来，优质要素资源未能得到优化配置，科技成果转化效率较低，区域创新合作缺乏广度和深度。北京市50%以上的技术合同流向其他省区市，流向津冀两地的比例不大。2016年，在北京流向外省区市的技术合同中，津冀仅占9.88%，成交额仅占7.75%。受创新潜能抑制影响，京津冀地区许多行业依然处在全球产业分工体系的中低端，以技术创新为支撑的高附加值产业发展滞后，企业在国内外市场的竞争能力受到很大制约。

（四）城镇结构断层约束：城镇结构体系存在明显失衡

京津冀城镇结构体系不均衡，呈现两头大中间小的“哑铃”型特征，表现为超大城市过大、中小城镇太多、大城市过少，偏离理想的“金字塔”型结构。2015年，北京和天津两座超大型和特大型城市城区人口合计占京津冀地区的61.86%，仅北京就占到45.46%。在京津冀城镇结构体系中，从超大型、特大型城市向小城镇过渡的大中型城市严重缺少，300—500万人口的I型大城市数量为0，大中城市合计只有9座，占城市数量的25.7%。大中型城市在城镇体系中具有“二传”作用，其数量过少、对城镇体系的支撑不足，导致北京、天津与周边地区的小城市在发展上相互脱节、自我封闭，加剧了区域产业发展和功能融合中的层级断裂。

（五）城市功能不优约束：城市间功能统筹与衔接不够

由于城市功能布局不合理，京津冀城镇体系相比优势互补、功能衔接、互动融合的高水平城镇体系还有较大差距。目前，京津两大城市与城市群内其他城市的联系度不强，京津“孤岛”效应和周边“洼地”效应同时存在，周边城市无法有效通过功能衔接获得核心城市外溢，核心城市进一步发展难以得到周边城市的腹地支撑。受城市内生增长潜力、体制机制优势叠加等多方面影响，京津两个直辖市长期处于高强吸附时期，极化效应明显、功能不断积聚，并引发了一系列经济社会及资源环境问题。在北京，过多的一般性功能大量积累，在数量、规模、体量上已经超出首都城市的需要，如一些区域性批发市场布局不合理、占地面积大、客货流量高，导致城市运输负担加重、难以有序管理。

二、导致产、城供给约束的体制机制原因

（一）在发展主体上企业主体力量没有得到有效发挥

由于京津冀地区国有企业深化改革仍在推进之中，企业职能定位转变仍未完成、发展机制尚未理顺、平台支撑依然薄弱，实际发展中既存在战略布局不当、经济效益不高、体制机制不活等问题，也存在低端产业退出难、优质资源激活难、跨区整合协作难等障碍。对比之下，京津冀地区民营经济发展不理想，不管是在企业数量和规模上，还是在产业基础上，都弱于珠三角和长三角地区。在2016年中国民营企业500强中，浙江、江苏入选企业分别为134家和94家，合计占45.6%，北京、天津、河北分别为11家、13家和18家，合计占8.4%。虽然河北民营经济占比较高，达到67.8%，但总量规模相对较小，且主要分布在钢铁、医药、食品、商贸、房地产等领域，产业发展水平不高、技术含量较低，对跨区域资源配置与产业协同的治理能力较弱。

（二）在发展动力上协同创新增长机制尚未全面建立起来

京津冀地区协同创新的机制和网络尚未建立，创新链与资金链、产业链对接融合不充分，对形成创新发展合力、释放创新增长潜能形成制约。京津冀地区的协同创新效应未能充分释放，一方面是因为创新资源共享不足，存在对接意识不够、对接渠道不畅、对接效率不高等问题，制约了以中关村为代表的大量科技创新资源就近转化，周边地区空有“地利之便”而无“对接之门”；另一方面是因为各地对于科技成果转化的配套服务不够完善、过于碎片化，创新创业的政策措施、配套环境不够理想，制约了科技研发资源创新增长潜能的充分释放。例如，一些重大科技成果从实验室到产业化可能需要三五年甚至更长的时间来转化，但现有技术服务多为一次性行政对接或给予补贴，缺乏适应创新发展特征的周期性、系统化服务，科技成果难以聚集到真正需要技术的产业链环节。endprint

（三）在发展关系上都与城、京与畿的关系并未完全理顺

北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的战略定位突出，必须围绕实现“都”的功能来布局和推进“城”的发展。近年来，北京首都功能定位进一步明晰和强化，但由于具有首都属性和政策叠加等发展优势，北京对周边区域依然保持了强大的发展吸引力，极化效应仍将在一定时期内发挥作用。因此，聚焦“四个中心”建设，围绕实现“都”的功能来布局和推进“城”的发展是一项长期任务，不可能一蹴而就。同时，京津冀三地背后交织着中央与地方、首都与普通行政区间的特殊关系，行政关系多重交叉导致“三地四方”间错综复杂、牵一发而动全身。在实际发展中，河北省的产业结构、产业政策以及社会经济发展目标都受到京津发展战略的影响，这既涉及经济社会发展的战略取向，也影响到资源利用、产业布局和大型投资项目争取。

（四）在发展模式上共享机制不畅制约区域间协作开展

受行政分割体制等制度性约束影响，各级地方政府或多或少存在一些直接干预经济的行为，使得地方间的发展竞争掺杂着非市场因素。行政区经济固有的制度性短板，导致区域内的经济分散化具有很强的发展惯性，关系区域发展的一些关键性共识难以落实。例如，受三地财政体系独立影响，京津冀地区间难以在园区共建、企业迁移等领域进行税收分成，一些出台的政策措施在实际运作中难以落地执行。由于发展目标相似度较高，部分城市在功能定位、产业发展、基础设施建设上“摊大求全”，导致城市发展自成体系、相对封闭，相互间的经济联系和功能衔接缺乏应有的空间与可能。以开发区建设为例，津冀承接产业发展的园区和平台数量过多、布局分散、功能交叉重复，在发展模式上都严重依赖资源和成本竞争，链式协作相对滞后。

（五）在发展条件上要素市场化配置存在诸多制约

由于市场化机制发育相对滞后，政府对资源配置具有较强影响力，跨行政区范围的要素流动和资源配置受到一定的内在制约。通过相关政策安排，各地政府积极介入要素资源争夺，甚至设置阻碍要素自由流动的政策壁垒，限制了市场机制应有的决定性作用发挥。同时，京津冀三地在卫生医疗、文化科技、交通设施、居民保障等公共服务上存在巨大差距，外在地约束着跨区域的要素整合与优化配置。京津两地具有明显的公共资源和政策优势，河北则由于财力落差导致公共服务水平偏低，受此影响优质资源要素呈现加速流向京津的态势，不利于产业项目和城市功能在京津冀区域内的优化调整与合理布局。例如，由于三地医疗保险统筹层次、报销标准、物价项目、收费票据等方面存在巨大差异，给流动人员异地就医持卡直接结算造成诸多困难。

三、京津冀推进供给侧结构性改革的关键举措

（一）促进民营企业发展，优化区域产业协同主体结构

一是建立促进民营经济发展的体制机制。全面清理和修订阻碍民营经济发展的地方性法规、规章和政策，规范完善市场准入负面清单管理制度。鼓励各级政府建立与大中小、多行业民营企业代表的定期对话沟通工作机制。深入推进商事制度改革，全面推进民营企业工商登记注册变更便利化。借鉴上海经验，在民营企业中建立“政策联络员”培训机制。

二是丰富支持民营企业发展的政策工具。支持民营企业参与国有企业改革，定期举办鼓励社会投资项目推介会。鼓励三地工商联发起设立新民营经济投资基金，推动“四新”（新技术、新产业、新业态、新模式）民营企业发展，支持地方政府建立面向中小微企业的信贷风险补偿机制，鼓励民营企业利用多层次资本市场上市、挂牌及发行债券。

三是强化各类社会组织市场职能。全力推进行业协会、商会去行政化改革，逐步赋予各类行业协会、商会自主制定行业规划和标准，探索向行业协会等社会组织转移辅助性、事务性政府职能，建立政府职能向社会组织转移后的经费保障或购买服务制度，在年度财政预算中设立政府购买社会组织服务专项经费。同时，加强对社会组织的政府監管和社会监督，规范并公开发布社会组织收费标准和执业标准。

（二）强化区域产业发展沟通合作，探索建立利益共享机制

一是构建多层级区域协同发展协调机制。重点健全区域协同发展执行层制度，建立京津冀重点产业合作专题组和主要城市产业发展协调会，举办京津冀地级城市市长论坛。开展多层次、多行业的产业转移对接活动，建立异地产业园区对话机制，支持中关村科技园、泰达等先进园区管理模式输出。同时，建立京津冀民间主体协同发展机制，探索设立跨区域行业协会，定期举办以行业协会与企业为主体的交流会议、论坛等，最终形成中央决策—省级协调—市县执行—园区先行—民间互动的五级联动合作机制。

二是健全区域产业协同发展基金运行机制。探索以京津冀产业协同发展投资基金为母基金，整合已有区域产业发展基金为子基金，并根据区域产业协同发展需要新增专项子基金，打造形成高度联动的“母基金+子基金”群，重点针对区域产业协同发展中存在的重大问题，开展跨区域、有共性的重大课题和规划研究、重大工程和平台建设，推动天津制造业集群发展，协助河北加快去产能，构建区域统一开放市场体系，提升三地产业结构匹配互动水平。

（三）发展壮大京津冀协同创新共同体，创新区域政产学研联动体制

一是持续加强协同创新平台建设。丰富协同创新平台内容，共建京津冀科技文献、专利信息共享服务平台，积极推动三地现有国家级、省级工程技术研究中心、中试基地、技术标准监测评价机构相互开放，加快实施京津冀大型科学仪器设备协作共用平台建设，强化支持北京科研院所、高新企业与津冀企业合作，共建科技创新成果转化基地，鼓励以企业为主体跨省市组建各类创新战略联盟，三地联合举办科技博览会、交易会和项目推介会。

二是构建统一共享的创新要素市场。发展壮大天津滨海柜台交易市场，优先面向京津冀地区非上市中小型科技型企业提供“一站式”企业融资和股权交易服务。同时，完善科技创新财税和人才支持体系建设，推动实现京津冀科技创新券区域内通用，资格有效期内的高新技术企业迁移后仍享受相关税收优惠资质，不再重新审核。京津冀核准的高级、中级专业技术职务任职资格实行互认，不再复审、复评。

三是合作推进区域内科技成果转化。以京津冀科技成果转化创业投资基金为主体，建立三地各类科技成果转化专项基金信息共享、良性互动机制。依托京津冀技术转移协同创新联盟、风险投资机构、商业银行等，探索建立利益共享、知识产权运营的新技术转化机制和商业模式，开展长期性、系统化的集成服务。

（四）有序疏解北京非首都功能，积极对接雄安新区建设

一是实施三圈、多点的功能疏解路径。加快推进通州北京城市副中心建设，形成北京城市功能第一圈层。建设亦庄、顺义等城市单一或复合功能分中心，推动新城自足性建设，实现高端商业、先进制造、休闲娱乐、金融服务等非首都功能多点疏解和多中心布局，形成北京城市功能第二圈层。借助“4+N”区域产业合作平台，重点面向津冀节点城市疏解一般制造、区域物流、商贸批发、农业生产等非首都功能，形成北京城市功能外延圈层。

二是全力支持雄安新区建设。推动部分在京优质教育、医疗、科研机构搬迁或到雄安新区设立分支机构，配合央企总部和部属行政事业服务机构搬迁，探索允许转移的大型企业进行腾退土地自行开发，吸纳转移的中小型企业通过合资入股、共同开发等方式进行腾退土地改造利用。

三是构建区域公共服务一体化保障机制。借鉴德国经验，按照京津冀地区城镇居民公共服务均等化标准，测算欠发达地区财力缺口，研究京津财力富余地区向区域内欠发达地区进行横向财政转移支付的可行性方案，探索公共服务资源输出地以技术转移、项目投资、产业关联等形式参与输入地公共服务项目收益分配。

（作者单位：国家发展改革委产业所、运输所）endprint