完善居家养老服务需要“对症下药”

夏敬+张向达

【摘要】近几年大力推广的居家养老，在各地实施的效果并不太理想，人们在居家养老及居家养老服务的理念和认识方面仍存在一些误区。要实现居家养老服务的精准发展，应加强宣传，提高社区居家养老的认知度。与此同时，要处理好政府、社会与市场的关系，明确居家养老服务的供需定位，把握居家养老服务业的事业和产业双重属性，真正实现老年群体老有所养。

【关键词】居家养老 家庭养老 养老服务 【中图分类号】C913.6 【文献标识码】A

在人口老龄化的当下，依托社区的居家养老模式，因其特有的人力、物力和区域优势，符合众多老年人的养老选择，日渐成为切实可行的养老方式。但是，从目前各地的实施情况来看，人们对居家养老及居家养老服务的理念和认识方面仍存在一些误区，要实现居家养老服务的精准发展，真正实现老年群体的老有所养，需要“对症下药”。

公众对居家养老存在认识误区，应加强宣传，提高社区居民对居家养老的认知度

虽然依托社区的居家养老被大力推广，但是，从各地的实施情况来看，对居家养老及其相关服务的宣传并不到位，并未形成正面的舆论效应。人们对其知晓率、使用率都非常低，很多居民把“居家养老”等同于“家庭养老”，把“居家养老服务”等同于“家政服务”，存在很大的认识误区。

居家养老不等同于家庭养老。居家养老虽然和家庭养老都围绕着“家”，但是一字之差，内涵和外延截然不同。传统的家庭养老模式是一种反哺式的模式，是以家庭为载体，以单纯的血缘关系为纽带，依靠家庭成员之间的相互依存，其责任主体是家庭或家族。而居家养老，将家庭养老和社会养老有机地结合起来，把社会化的为老服务延伸至家庭，它以家庭为核心、依托社区，提供专业化的服务，具有一定的公共服务属性，其基本的支持系统是社会关系。如果说家庭养老是依据血缘纽带围架起来的封闭式养老模式，强调养老服务中的家庭单方责任，那么居家养老就是拆除围架，依据社会关系连带起来的开放式养老模式，强调养老服务中的家庭、政府与社会的多方责任。

居家养老服务不等同于传统的家政服务。传统的家政服务，一般由家政服务公司和专业家政服务人员来承担，其服务内容主要倾向于保洁、家务、陪护等相关内容。而居家养老服务通常依据居家老年人的相关需求来设定服务内容与项目。既包含家务、陪护等侧重生活照料的传统家政服务，还包含卫生保健、康复护理等医养结合、专业性较强的服务，同时重视老年群体的心理和精神层面的需求，设置心理慰藉、临终关怀等方面的服务。同时，还根据老年人的需求设置紧急救助、信息开发、老人代购等服务。居家养老服务专业性强、精细度高，通常由专业机构、专业群体提供。

社区在居家养老的实施过程中，发挥着重要的依托作用。社区承载着居家养老及相关服务的搭建、组织、实施、监督等多项功能，其履责的充分与否，直接关系着社区居家养老的质量和效果。为了发挥社区的依托作用，社区应该积极组织推进各项活动，通过公益广告、印发手册、社区微信平台等方式对居家养老及相关服务进行充分的宣传，提高社区居民对居家养老的认知度。同时要加大投入，合理规划社区养老服务布局，完善养老服务网点、建设养老服务信息平台，明确养老服务内容，提高养老服务利用的便利性，构建居家养老服务体系。

居家养老服务应结合供需准确定位，满足多元化的养老需求

当前居家养老服务内容与项目比较低端化。目前，居家养老服务潜在需求很旺，有效需求不足。这一方面有对居家养老服务认知不足的原因，另一方面也是我国现行居家养老服务内容比较单一、低端化所致。虽然各地宣传、承诺的为老服务内容及项目比较多，但是能实际提供的却与承诺的大相径庭，大多是以家政服务为主，不能满足老年群体的多样化需求。因此，应从老年群体的现实需要出发，充分整合利用各方资源，结合老年群体消费方式的差异及其变化，适时调整养老服务的方式和内容，构建长期、有效的养老服务供给体系。

当然，居家养老服务既要挖掘老年群体巨大需求的市场潜力，又要考虑到中国“未富先老”的现实国情。目前中国老龄人口的养老资产并不足、消费和购买能力有限，尤其部分较早退休的老年人，领取的养老金水平比较低，这些老年人群进入高龄阶段后，很多人将因无力购买相关养老服务而陷入“银发贫困”状态。对此，我们应从政府层面借鉴国外经验建立长期护理保险制度、政府購买养老服务、设立养老服务补贴政策等，对居家养老服务给予必要的支持。

居家养老服务设施缺乏，住宅环境宜居性差。从养老服务设施来看，目前提供给老年人的活动场所并不多。在部分社区里，所谓的服务设施不过是住宅小区内面向大众的健身器材。社区中的环境设施并没有考虑到老年群体的生理特点，忽略了老年设施应该具备的防滑、防摔、行动便利、运动康复等功能，同时社区的养老服务机构也比较少，硬件设施缺乏。对此，政府要加大投入，合理规划社区养老服务的布局，完善养老设施网点。从社区用地、住房建筑规划入手，从创造老年宜居环境入手，在开发建设社区中，政府应引导房地产商按照人口比例为老年人留有充足的活动场所。在社区内的环境设计方面，要充分考虑老年人的特点，做到便利、宜居。

政府引导、社会支持、市场化运作是实现居家养老的机制保障

社会福利的总和是由政府、社会、市场和家庭所提供的福利之和构成的，由任一单独的一方提供，都存在着不足和缺陷。政府引导、社会支持、市场化运作是实现居家养老的机制保障。目前各地居家养老服务工作的组织构架由区、街道、社区三级构成，分工负责，形成政府主导、部门协同、社会参与、民间组织运作的机制。但是，从各地实施的情况看，居家养老各相关组织部门缺乏有效的协调、配合，没有形成合力，导致资源浪费、效率低下。因此，明确相关部门的职责与分工，处理好政府与市场的关系，共同推进居家养老及服务的相关工作，是当下必须着力解决的一个重要问题。

明确政府职能，既不“缺位”也不“越位”。在居家养老服务领域，政府作为社会公众利益的集中代表者，在居家养老服务体系建设中需要承担的角色应该是制度的发起者和推动者，法规政策、发展规划、相关制度和规则、标准的制定者，养老服务资金的扶持者，养老服务人才培养的策划者、提供者，养老服务的监督管理者和仲裁者，社会组织和力量参与居家养老服务的合作者。可以说，参与和分权是其中最主要的方面。而政府各相关部门应加强协作、配合和信息共享，形成合力，提高效率。

大力推动社会组织和社会力量参与到居家养老服务中来。不以营利为目的非营利组织是政府公共服务职能的主要承接者。在居家养老服务建设中，非营利组织既可充当养老服务的直接提供者，也可充当养老服务的绩效考评者，还可参与到养老服务标准与规则的制定中，政府购买非营利组织服务，可以有效弥补依托社区的居家养老在资金、人员、技术方面的不足，对于提升养老服务水平和效率有着重大意义。

实施居家养老服务市场化运作。居家养老服务市场化运作，是为了更好地整合利用社会养老服务资源。居家养老服务机构，应该做好养老服务人员的派遣、职业操守教育、管理以及相关的服务跟踪、反馈、监督等工作，为居家老人提供高质量的服务。同时，还要加强相互之间的合作，弥补自身短板，形成养老服务企业联盟和产业集群。既然是市场化运作，也应当支持并鼓励居家养老服务企业在相关法律规则的框架下，在公平竞争原则的基础上，遵循市场规律，结合自身目标，挖掘市场潜力，重视老年人个性化需求，为老年人提供公共养老服务之外的多样化的养老服务。当然，市场化不是高端化，养老服务的根本目的在于为老年群体提供质优价廉的养老服务。多、小、散、乱是目前居家养老服务行业的主要业态，因此，政府相关部门应该健全居家养老服务的准入和退出制度，加强日常监管，规范各类居家养老服务行为，逐步形成政府引导、社会支持、市场化运作的协作机制。

居家养老服务应加强专业化的养老服务人才培养，为居家养老提供人才保障

居家养老服务，涉及参与主体多种关系的综合与协调，专业化、精细化是对服务管理者和提供者的基本要求。但是，目前居家养老服务专业服务人才缺乏，年龄结构偏大，专业素养低，在数量、质量上都不能满足需求。社区工作者职业地位低、待遇差，吸引不了较高层次的人才。城市中，社区提供居家养老的服务人员多为下岗失业的低龄老年人和农村务工人员，他们普遍文化程度不高，缺乏养老服务相关的理论知识和技能培训，多是凭借自身的经验为老年人提供一些生活照料和护理服务。可以说，居家养老服务无论是管理人员还是服务人员都比较低端化。这也是我国现阶段居家养老服务内容比较单一、低端化的症结所在。而志愿服务者虽然适度弥补了居家养老专业服务人员不足的问题，但是我国现阶段志愿服务的突出特点是规模小、流动性强、稳定性差。可以说，养老服务人才的匮乏，是影响居家养老规范化和长效化管理的“短板”。

为了确保养老服务管理和服务人员质量和供给的可持续性，构建稳定、专业水平高的养老服务人才队伍乃当务之急。借鉴国外经验，可以利用高等、职业院校以及养老服务机构的人才和资源优势，通过招生、培训、就业、福利待遇等政策上的倾斜和激励，培养、提升养老服务队伍的专业化水平。同时，要大力倡导志愿者服务。通过建立激励机制，采取“劳务储蓄”“时间银行”、志愿服务社团活动等形式，有效引导、吸收社会力量积极参与到义务关爱和帮助老年人的活动之中，从而保障居家养老服务人力资源的支撐。

养老服务业的发展要走社会化、产业化的道路

“养老服务事业”是指为老年群体提供基本生活服务的公共服务事业，一般由政府提供或购买，是非营利性事业。而“养老产业”主要是指养老资源通过市场化的运作配置，为老年群体提供产品或服务，满足老年人衣、食、住、行、用等各个方面需求业态的统称，也被称之为“老龄产业”或“银色产业”等，是多个产业相互交叉的综合性产业。从产业结构看，养老服务涉及医疗、健康、家政、文娱、金融、旅游、地产、老年用品开发等众多产业，产业链长、辐射面广。应该准确地把握养老服务业的公益和商业、事业和产业的双重属性，将其视为推动国民经济发展的支柱性产业加以发展；研究、规划、布局，以产业化为取向打造社区居家养老服务的市场网，形成产业互动、产业互补的养老服务产业链，满足老年人不同层次的需求，推动居家养老服务不断发展。

（作者分别为东北财经大学公共管理学院讲师；东北财经大学公共管理学院教授、博导）

【注：本文系教育部人文社会科学研究规划项目“中国农村养老服务体系建设研究”（项目编号：12YJA630194）阶段性成果】

【参考文献】

①冯喜良、周明明：《北京居家养老发展报告（2016）》，北京：社会科学文献出版社，2016年。

责编/谭峰