以“三区三线”为基础统一空间用途管控的探索与思考

文l白世强

按照中央要求，到2020年，我国将建立统一衔接、分级管理的空间规划体系。划定城镇、农业、生态空间和城镇开发边界、永久基本农田红线、生态保护红线（以下简称“三区三线”）是编制空间规划的重要任务，是统一各类空间性规划用途管控的核心。如何划定并管控好“三区三线”尚无成熟的经验做法，笔者结合河南省级空间规划试点工作实践，对这一问题进行了思考，以期为相关工作的开展提供参考。

国家的要求

划定“三区三线”，是整合相关空间性规划的管控分区，统一规划基础、促进“多规合一”的重要举措，是中央对编制省级空间规划的明确要求。“三区三线”划定的基础是开展资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价，全面摸清并分析国土空间本底条件。不同的区、线划定应把握的原则和要求不同。生态空间的划定要落实最大程度保护生态安全、构建生态屏障的要求；生态保护红线圈定生态空间范围内具有特殊或重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线；农业空间包含耕地、基本农田、园地、畜牧与渔业养殖等农业生产空间，以及农村居民点等生活空间；永久基本农田是农业生产空间中高产优质的耕地，是维护国家粮食安全的基本用地空间；城镇开发边界根据城镇规划用地规模和国土开发强度控制要求，兼顾城镇布局和功能优化的弹性需要从严划定，城镇空间范围稍大于开发边界。以“三区三线”为载体，整合各相关规划的空间管控手段，绘制空间规划底图，奠定空间规划体系的基础。城镇、农业、生态三类空间分别是以城镇居民生产生活、农业生产和农村生活、生态保护为主要功能的国土空间，不排斥空间的次要功能。三类空间的比例等指标需要分解到市县。

河南的实践

河南省是中央深改组确定的全国省级空间规划试点之一，担负着推进“多规合一”、建立空间规划体系，为国家开展空间规划改革、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范的重要任务。在试点工作开展的过程中，探索形成了具有河南特色的“三区三线”划定模式。

发挥了土地调查的“底数”底盘作用。土地调查成果涵盖土地的自然条件、利用现状及变化等方面的情况，数据更新及时、覆盖全部国土空间。河南省以土地调查数据为基础，参照地理国情普查、林地资源调查等数据，开展资源环境承载力、国土空间开发适宜性评价工作，确定适宜城镇建设、农业与农村发展和生态上应当保护的国土空间规模及布局，为划定“三区三线”提供了重要依据。

实现了“三区三线”划定在省与市县之间的合理分工。河南省地域面积较大，行政区划和层级多，在省级将“三区三线”的边界落实到县级层面难度大，结果也可能不够科学合理。鉴于这些情况，河南在省级层面侧重于确定城镇、农业、生态三类空间的划分方法、总体规模和宏观布局，将永久基本农田、生态保护红线划定成果纳入规划。依据主体功能区规划，结合河南发展的新战略，采取自上而下和自下而上相结合的方式，将三类空间比例、城镇开发边界、国土开发强度等指标分解到省辖市。由省辖市确定市本级和所辖市县的具体规模和布局，落实到空间坐标。河南省的鹤壁市作为与省级联动开展空间规划试点的省辖市，已经将“三区三线”落实到具体空间边界。

制定了空间用途管控规则措施。针对“三区三线”管控的差异性，河南制定了相应的管控规则。永久基本农田、生态保护红线等已经有法规政策，可以延续使用。对于生态红线以外的生态空间、城镇规划建设用地以外城镇开发边界以内、城镇空间以内的国土空间、永久基本农田以外的农业空间，以及农村建设空间，都提出了相应的空间管控措施，形成了全覆盖且系统完善的空间用途管制制度。

搭建了空间规划管理信息平台。建立信息管理平台，将空间规划成果数字化，是促进规划有效实施、实现空间治理信息化、现代化的重要方式。河南省积极整合土地利用现状调查、地理国情普查、森林资源调查、地质调查等方面的基础数据，叠加“三区三线”和规划成果数据，形成了“多规合一”的空间底图和规划总图，可以发挥辅助决策、规划实施监测评估、建设项目并联审批等多方面作用。

问题与难点

空间交叉重叠问题较难解决。土地资源的多功能性、土地覆被的时空变化、国土空间管控制度的不完善、部门职能界限不清晰等问题，导致空间治理交叉重叠，空间治理能力不强，其主要表现在以下方面，部分土地既是耕地又是林地，自然保护区、湿地、风景名胜区、森林公园、地质公园等多有交叉和重叠，空间性规划衔接不够等。推动解决国土空间的唯一属性问题，势必需要调整已纳入政府目标考核的耕地保有量、森林覆盖率、各类保护区面积等重要数据和指标，调整相关部门对于国土空间的管理范围和职能权限，而这些在目前的法律法规、政策体系框架内很难做到。

空间划分的尺度和边界不好把握。一是合理确定城镇空间和城镇开发边界的规模存在一定困难。在全省尺度下，根据规划期内城镇人口、人均用地规模可以测算需要的建设用地规模，在加上一定的弹性系数，确定城镇空间和城镇开发边界的规模。但对每个市县来说，情况千差万别，主体功能定位不同、地形地貌不同、人口集疏不同，如何较为科学地确定城镇空间和开发边界规模与范围，使国土空间既能够满足城镇化发展需要，又能促进城镇内涵提升和土地集约高效利用，存在一定的困难。二是准确把握农业空间与生态空间的边界成为一道难题。河南省平原面积较大、深山高山较少，经过数千年来的垦殖活动，自然型的生态空间大量减少，平原农业区能开发利用的土地都已经开发利用。由于农用地本身就有生态功能，特别是果园、茶园、用材林等。如何较为科学准确地划分农业空间与生态空间的界限，存在理论和技术层面的困难。

空间的管控政策较难统一。“三区三线”的划定成果必须辅之以相应的空间管控政策才能落到实处。目前基于土地利用总体规划的土地用途管制制度较为成熟完善，但尚未扩大到所有国土空间。针对不同类型空间的差别化管控政策尚未建立。空间管控相关政策制度的制定和实施分散于相关职能部门，亟待统筹、完善和系统化，形成基于“三区三线”覆盖全部国土空间的统一完善的空间管控政策。

对策与建议

建全并完善空间规划体系相关法律法规。制定空间规划法或空间开发保护法，明确空间规划的法定地位，提出构建以空间规划为统领，土地利用、城乡建设、生态环保、基础设施等规划作为支撑的专项规划，形成相互衔接、分级管理的空间规划体系。将“三区三线”作为必须遵循的空间开发保护边界线，作为空间规划体系内协调统一的基础和纽带。

制定“三区三线”划定的规程规范。国家层面应参考试点地区的经验做法和技术规程，积极制定适用于不同类型区域的“三区三线”划定规程规范，并指导地方的划定工作。规程既要有通用性、普适性，又要考虑不同地区的主体功能定位、经济社会发展阶段特点、自然条件的差异性等特点，并赋予地方一定的自主性。

统一国土空间管控的政策措施。按照中央关于将用途管制扩大到所有自然生态空间，构建国土空间开发保护制度等要求，在国家层面积极统筹整合现有的空间用途管控类法规政策，制定有关“三区三线”的管控措施，明确空间之间转化的规定，细化用途管制制度，使各类国土空间都有相应的保护和开发利用管理制度，构建全覆盖的国土空间开发保护制度体系。

构建科学合理的空间规划管理体制机制。按照党的十九大报告提出的“在省、市、县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”“统一行使国有国土空间用途管制和生态保护修复职责”等要求，整合空间规划和用途管制涉及部门的职责，建立规划编制、审批许可、实施监管、综合执法等方面分工清晰、统一衔接的管理体制机制，提高空间治理能力和效率，促进经济社会可持续发展，实现人与自然的和谐共生。