构建农业农村发展用地保障机制的探索——以安阳市为例

文 l陈欣 陈艳君 王宏

为深入贯彻2017年中央1号文件精神，加快培育农业农村发展新动能，安阳市从规划调整、加快推进农村产权制度改革等方面对农业农村发展用地保障机制进行了探索。

推进农业农村改革发展的路径

当前，安阳市农业农村土地利用存在的主要问题可以概括为：人地矛盾尖锐，耕地总体质量不高；耕地后备资源开发难度较大；土地生态环境问题依然突出。此外，在保障粮食产量的同时，农业用地总体质量下降、功能窄化等也在制约着培育农业农村发展新动能目标的实现。

根据上述问题，安阳市推进农业农村发展改革的主要路径应当从以下几个方面入手。

以布局区域化为重点，调优结构突出特色。以内黄县、安阳县、汤阴县东部等高标准粮田区为重点，大力发展优质强筋小麦等优质专用小麦。以内黄县、安阳县、汤阴县东部为重点，建设优质花生生产基地，到2018年，优质花生种植面积达到4万公顷。以内黄县果蔬城等专业市场为集散中心、以现代农业园区为载体平台，到2018年，设施农用地面积达到2万公顷。

以经营规模化为重点，降低成本增加效益。2017年，完成全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作。大力培育各类农业生产性服务组织，围绕耕、种、管、收等关键环节，支持开展代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化、规模化的生产性服务。

以生产标准化为重点，保障安全提升品质。加强农田基础设施建设，推广绿色增产模式，强化建设管理机制创新，集中打造并提升广润坡6666.6公顷等“五大片区”，坚持规划提升、基础建设、种植模式、配套服务、管理保护高标准，实现“田成方、林成网、渠相通、路相连、旱能浇、涝能排”的生产格局。到2018年，基本建成13.3万公顷高标准粮田，实现藏粮于地、藏粮于技。

以发展产业化为重点，延伸链条促进融合。提升汤阴县农产品精深加工园区的带动能力，建设林州市、安阳县、内黄县农产品精深加工园区建设。积极扩大农业对外开放。加强与京津冀协同发展，推进与“一带一路”沿线国家和重点地区的农业合作。

构建用地保障机制的探索

——构建优化布局的规划调整保障机制，促进农业农村发展用地布局区域化，实现调优结构突出特色。

土地利用结构调整优化。合理调整农用地，规划到2020年农用地面积调整为364455公顷。其中，耕地面积规划目标为268204 公顷，园地面积规划目标为5052公顷，林地面积规划目标为66046公顷，占土地总面积的比重为65.42%。

耕地和基本农田布局优化。安阳市耕地保有量目标由275611公顷调整为270693公顷。空间布局上，内黄县增加保护目标541公顷，其他县（市、区）保护目标略有降低。改进耕地占补平衡管理办法。进一步加强耕地占补平衡的指标使用、交易与管理，落实耕地保护目标责任制，明确政府的主体责任，层层签订耕地保护目标责任书。安阳市城市周边土地总面积71192公顷，其中耕地面积35040公顷，确定城市周边永久基本农田保护任务共计22266公顷。

规划实施保障措施。强化土地利用总体规划自上而下的控制，做好相关规划与土地利用总体规划的衔接；完善耕地保护政策和机制，健全耕地保护的经济激励和约束机制；健全土地集约利用机制，加强建设用地总量和强度双控；建立公众参与制度，增加规划的公开性和透明度，接受社会监督。

——构建集体土地有序流转的保障机制，促进农业农村发展用地经营规模化，实现降低成本增加效益。

完善农村土地承包经营权流转制度体系。安阳市政府于2007年出台了《关于农村土地承包经营权流转工作的试行意见》，2012年又制定了《关于进一步促进农村土地承包经营权流转健康发展的补充意见》，建立健全各项工作制度，统一合同文本，强化流转管理。在全市54个乡镇建立了土地流转服务大厅，其中政府扶持建立乡镇级土地流转大厅34个，县、乡、村三级土地流转服务体系逐步形成。

确保土地承包经营权确权发证。2013年，中央提出5年内完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。安阳市共涉及88个乡（镇、涉农办事处）、2252个行政村、86.2万农户、21.6万公顷农村土地承包经营权确权登记颁证工作，确保实现“四相符”和“三到户”，即承包面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书相符合；承包地四至边界测绘登记到户、承包合同签订到户、承包经营权证书发放到户。

创新土地流转模式。据初步统计，安阳市农村土地流转面积7.2万公顷，占家庭承包耕地21.6万公顷的33.3%，全市土地托管面积近1333公顷。通过“委托流转、公开竞标”的方式，合理有序推进土地流转，既有效解决了农户零散流转信息不灵的问题，提高了流转收益，也便于统一管理。

——构建高标准粮田建设保障机制，促进农业农村发展用地的生产标准化，实现保障安全提升品质。

实施中低产田改造工程项目。安阳市中低产田改造工程的重点是完善农田基础设施、提高耕地基础地力和抗御自然灾害的能力。通过项目实施，全市农业基础设施得到全面改善，保水、保土、保肥的“三保农田”面积明显扩大，耕地地力明显提高，抗拒自然灾害能力和农业综合生产能力显著提高。

实施土地整理工程建设项目。按照田块内部平整、表土回填、新修排水沟挖方、新建机井、新建农桥、新建高压电力线路和变压器房、栽植护路林等主要建设内容要求，集中资金，推进连片治理，实施规模建设，加快全市土地整理项目的实施。

建立粮食高产创建标准化示范区。以粮食高产创建推动全市农业科技推广，带动全市粮食单产提高。到2020年，在全市建立50个粮食高产创建示范区。

——构建产业用地持续创新的保障机制，促进农业农村用地的产业化发展，实现延伸链条促进融合。

完善生态保护用地布局。推进生态功能区建设，分类开展生态功能修复，对南水北调中线干渠等水源涵养核心区、林州市白泉森林公园核心区等实行严格保护。严守生态保护红线，严格划定禁止建设区边界。

明确休闲农业用地政策。在实行最严格的耕地保护制度的前提下，对农民就业增收带动作用大、发展前景好的休闲农业项目用地，将其列入土地利用总体规划和年度计划优先安排。

将新增建设用地向农村适度倾斜。严格区分不同类型，依法依规保障新型农村社区用地。主要通过土地综合整治方式保障新型农村社区建设用地，目前，全市备案的土地综合整治项目共19个，规划建设新区用地面积150.88公顷，规划拆旧复垦面积310.2公顷。通过政府主导多方配合，大力推进拆旧复垦。

推进精准扶贫。用足用活用好土地政策。一是增减挂钩政策支持。对纳入“十三五”易地扶贫搬迁规划的林州市迁建安置区增减挂钩项目，给予“先建新、后拆旧”的特殊政策支持，保障扶贫项目实施。二是支持耕地占补平衡和土地整治项目。允许多渠道、多来源资金投资增加的耕地，用于占补平衡补充耕地指标，鼓励农民和基层经济组织自行开展小规模的土地整理复垦、基本农田保护和建设，并进行适当补贴和奖励。三是用地保障政策支持。对不具备开展增减挂钩条件的，优先安排安置区建设所需用地计划指标，对脱贫攻坚用地纳入用地审批“绿色通道”，保障扶贫开发及易地扶贫搬迁项目及时落地。

加大对贫困地区土地整治项目和资金支持力度。2016年年底，安阳市下拨5948万元脱贫攻坚工程资金用于内黄县高堤乡、井店镇土地整治项目。加大资金返还力度，确保老百姓得到实惠。

以地质公园建设带动贫困地区发展。支持和配合林州市政府做好林州万宝山省级地质公园的建设工作，以地质公园带动旅游经济发展，进而带动东岗镇等贫困地区经济发展。

建立用地保障机制的建议

构建农业农村发展用地保障平台机制。一方面，推进农村耕地管理利用方式综合改革，打造农村土地“三权分置”重要平台。对城镇规划区外具有提高质量、增加耕地面积等整治潜力的耕地，设置高标准农田综合整治项目区；整合涉农资金，通过按规划、有计划地实施综合整治项目，使绝大部分被整治耕地的等级得到提升；依托省国土资源投资管理中心建立农村土地信托机构，将具有整治潜力的农村耕地的经营权流转至土地信托机构，经过整治后再转包至经营大户，成为实现“三权分置”的有效路径和模式。另一方面，打造实施乡村振兴战略的有效平台，为乡村建设提供用地保障。对城镇规划区外具有复垦潜力的各类乡村用地，在全面调查摸底的基础上，制定科学的专项复垦规划和年度复垦计划，设置复垦项目区。严格按照乡村建设规划，把拆旧复垦工作与乡村环境整治、道路绿化等基础设施建设紧密结合起来，打造生态宜居新乡村。

提升农业农村发展用地保障机制运行效率。推进 “土地整治+”实践模式，融合 “互联网+理念、技术和手段”，激发、催化和保持土地整治在配置各种相关要素资源过程中的基础作用，推动城乡各种要素资源向有利于提升土地利用综合价值的方向有序流动。

把生态文明建设和农业农村发展用地保障结合起来。提高民众的参与意识，解决部分农民生态保护意识不强、生产方式和理念落后，造成土地或者绿化树木破坏等问题。历史上对土壤及环境破坏的欠账太多、包袱过重，要持续加大生态环境整治修复资金投入力度，建立生态文明和周边生态经济融合的机制，鼓励多渠道资金介入生态文明建设。要坚持“山水林田湖是一个生命共同体”理念，做到农业农村用地保障与生态文明建设并重。