产业扶贫的创新路径、模式构建与政策建议

何 龙 斌

(陕西理工大学 管理学院， 陕西 汉中 723000)

产业扶贫是指以市场为导向，以经济效益为中心，以产业发展为杠杆，通过大力开发贫困地区特色优势产业，提升贫困地区的自身发展能力，促进贫困地区脱贫致富的一种扶贫方式。它具备“开发式”、“造血式”的帮扶特征，对于改进欠发达区域的“久扶不脱贫”和“脱贫又返贫”困境有着非常显著的效果，是铲除穷根的根本之策。2016年4月24日，习近平总书记在安徽金寨考察时指出：“要脱贫也要致富，产业扶贫至关重要，产业要适应发展需要，因地制宜、创新完善。”此后,他还提出“到2020年，通过产业扶持解决3000万人脱贫”的宏伟目标。 根据《2016年国民经济和社会发展统计公报》， 截止2016年末，我国还有4335万左右的贫困人口。因此，产业扶贫是“十三五”期间最重要、也是最主要的脱贫方式，只有认真发展好扶贫产业，才能如期全面建成小康社会。

一、 相关研究文献综述

新中国成立以后，中央政府实际上就开始了扶贫工作。一般认为，我国的扶贫工作至今经历了五个阶段，即1949年至1977 年的计划经济体制下的广义扶贫阶段，1978年至1985 年的制度性变革引发的大规模缓解贫困阶段(严格地讲，这两阶段实质上是全国性大范围脱贫阶段)，1986年至2000 年的高速经济增长背景下以区域性瞄准为主的开发式扶贫阶段，2001年至2015年全面建设小康社会进程中的扶贫开发阶段，2016年至今的以产业扶贫、健康扶贫为主的精准扶贫攻坚阶段[1]。虽然具有发展产业特征的开发式扶贫始于20世纪90年代，但学界普遍认为，产业扶贫这一概念的广泛使用及这一模式的大力推行实际始于21世纪。因此，对产业扶贫的研究文献也主要集中于2000年以后。

但遗憾的是，目前对产业扶贫问题的理论研究严重落后于现实工作。现有文献更多集中于各地经验的总结与推广以及相关新闻报道，较少涉及理论探讨。笔者以“产业扶贫”为关键词对中国期刊网收录的期刊进行篇名检索，检索结果表明，截止2017年7月12日,共有相关研究文献522篇，但仅有20%左右为学术性研究成果。从研究内容上看，目前国内学者对产业扶贫的研究主要集中于三个方面，一是产业扶贫的基础理论研究，即主要探讨产业扶贫的概念、理念、意义与对策等，尤其是精准扶贫是当前理论研究所关注的焦点；二是产业扶贫的个案研究，即针对不同区域的产业扶贫实践现状展开分析论证，总结相关经验；三是产业扶贫的模式与机制研究，即着重探讨产业扶贫的各种运行模式及其保障机制。代表性成果如梁晨(2015)通过对武陵山区 4 个贫困县进行调查，提出产业扶贫项目的运作机制[2]。覃建雄等(2013)以秦巴山区旅游产业为例，研究了该地区产业扶贫的开发模式与保障机制[3]。李志萌(2016)以赣南革命老区为例,总结了赣南老区产业扶贫的几种模式，如“金融服务+扶贫”“特色旅游+扶贫”“互联网+扶贫”“移民搬迁进城进园”等[4]。显然，当前阶段对产业扶贫的理论研究还不够深入和全面，特别是对产业扶贫的内涵和机理研究不深，导致对产业扶贫的创新路径、模式构建以及政策建议没有形成一个清晰且系统的思路。

二、 产业扶贫的核心要义

目前，我国对贫困地区的扶贫方式主要有产业扶贫、健康扶贫、科技扶贫、教育扶贫、文化扶贫等，而产业扶贫是有别于其他方式的一种最有效的综合性方式。其原因在于产业扶贫具有三大核心要义。

1.产业扶贫的前提是将贫困人口及其所属视为潜在的生产要素

产业扶贫是以造血为目的开发式扶贫，这与过去以输血为目的的救助式扶贫完全不同，后者视贫困人口为包袱、负担，而产业扶贫则视贫困人口为生产要素，具有劳动力的贫困人口是有用的潜在的人力资源，而贫困人口所拥有的土地、林地、住宅甚至扶贫资金也是生产要素。正是由于贫困地区存在被产业发展所需要的资源，产业扶贫才具有可行性，因此，产业扶贫的前提是将贫困人口及其所属视为潜在的生产要素，产业扶贫工作的基础就是通过对贫困人口的精准识别，通过清产核资、确权颁证等方式,摸清贫困农户的可变存量资产，寻找和挖掘可以被利用的一切资源。

2.产业扶贫的本质是将贫困人口相关生产要素纳入市场体系提高资源利用率

我国农村贫困地区很多贫困家庭以自给自足的小农经济为主，不仅生产效率低下，而且有限的生产要素没有参与到市场经济体系之中，大大阻碍了贫困家庭的脱贫进程。而产业扶贫的本质是将贫困人口相关生产要素纳入市场体系以提高资源利用率，使分散的“小生产”与遥远的“大市场”对接。通过发展产业，将贫困人口纳入社会主义市场经济体系，不仅要利用贫困人口相关生产要素，而且要提高这一要素的产出率。譬如，通过职业技术培训提高贫困人口的生产技能，通过入股等方法提高土地、资金等的使用效率。

3.产业扶贫的关键是如何将贫困人口与产业有效对接

产业扶贫绝对不能简单地理解为在贫困地区发展产业，产业扶贫成功的关键是将贫困人口与产业有效对接。通俗地讲，就是产业发展必须而且能够利用贫困人口资源，不是人为地将产业和贫困人口拉郎配，搞产业扶贫的面子工程。为此，一方面需要精准识别贫困人口并结合贫困地区产业发展条件选择适合发展的产业经济。另一方面，需要建立产业经营主体与贫困人口之间的利益联结机制，保证扶贫产业发展的主体具有参与的积极性。只有有效对接，才能保证产业项目的真正落地和产业发展的持久性。

通过产业扶贫不仅通过对贫困人口的精准识别实现专业分工，而且通过对贫困地区的科学分析发展相对优势产业，最终以产业发展形成规模经济实现脱贫。综上可见，产业扶贫有效地应用了西方经济学中的规模经济理论、相对优势理论和专业分工理论，这一方式可根植发展基因，激活发展动力，阻断贫困发生的动因，是一种实现贫困人口真正永久性脱贫的造血式扶贫，可以彻底解决很多贫困地区存在的“久扶不脱贫”和“脱贫又返贫”的扶贫困局。

三、 产业扶贫的创新路径

根据《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，目前我国共有14个集中连片贫困地区(含西藏、四省藏区、新疆南疆三地州)，680个贫困县。由于每个贫困地区甚至一个贫困县的区情都不一样，因此，产业扶贫绝不能千篇一律，相互模仿。必须针对各地实际情况，创新性地开展工作。而产业扶贫的创新依赖于产业扶贫的构成要素，这些要素包括产业类别、经营主体、联结机制、产业平台、生产要素。产业扶贫必须兼顾“产业发展”与“扶贫带动”，不仅要产生经济效益，还要形成扶贫效应。

1.从产业发展的角度，创新的重点在于优势产业的选择与经营主体的培育

不同的贫困地区、不同的贫困人口，发展的产业是不一样的。有的地区适合发展高效农作产业、优势畜禽养殖产业、高效林业产业，而有的贫困地区可能更适合发展乡村旅游产业、手工业、农产品加工业等。在深入调研的基础上找到既符合当地发展条件又能带动当地贫困人口脱贫的优势特色产业是产业扶贫的关键所在，也是重要的创新领域。而发展产业必须依靠产业经营主体，目前，贫困地区的产业经营主体主要有龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、新型职业农民等，如何培育这些经营主体甚至形成新的经营主体，使之成为贫困地区产业发展的领头羊，这也是重要的创新领域。

2.从带动扶贫的角度，创新的重点在于产业帮扶平台的搭建与利益联结机制的设计

真正的产业扶贫要保证产业发展与脱贫目标不脱节。为了使产业发展最大化地服务于脱贫，从带动扶贫的角度，可以从产业帮扶平台的搭建和经营主体与贫困农户利益联结机制的设计上实现创新。在平台搭建上，可以联合农业、经贸、扶贫等相关部门积极为企业、农民搭建产业园区等实体合作平台，引导、鼓励和支持农户以土地承包经营权入股企业、合作社等经营主体，壮大产业经济。也可以搭建互联网平台，发展“互联网+”产业扶贫模式，搭建金融平台，发展“金融服务+”产业扶贫模式。在机制设计上，鼓励和引导龙头企业、农民专业合作社与贫困农户建立稳定持久的利益联结关系，让贫困农户分享产业收益，同时提高企业参与扶贫产业的积极性。通过盘活贫困农户各类资源作为股权,入股到龙头企业、农民专业合作社等产业经营主体,抱团发展多种形式的股份制、合作制和混合所有制经济,推动产业规模化发展。

综上，产业扶贫的创新路径可以按照图1所示结构展开。

图1 产业扶贫创新路径的结构图

四、 产业扶贫的典型模式

根据上述创新路径，产业扶贫的模式可以多种多样，限于篇幅，本文只介绍从产业经营主体角度创新的龙头企业带动模式和合作社带动模式，以及从产业发展平台角度创新的产业基地带动模式和专业市场带动模式。

1.龙头企业带动模式

这一模式以企业特别是大型企业为产业扶贫的龙头，带动广大贫困农户共同发展。企业通过与贫困农户签订产销合同形成密切的经济合作关系，农户是企业的上游供应方，企业负责收购农户的农副产品。在双方签订的合同中明确规定，企业对贫困农户具有帮扶义务，如提供包括技术指导在内的全过程服务，对向企业交售的农副产品保证优先收购并设立最低保护价等[5]。这种模式解决了贫困农户无生产技术、无销售渠道的难题，但对企业资金实力和管理能力也提出了较高的要求。适合于市场风险较大，农户不愿意承受风险，同时有大型企业带动的地区。

2.合作组织带动模式

这一模式以农民专业合作社为产业扶贫的核心。根据《中华人民共和国农民专业合作社法》第一章总第二条之定义，农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农户按照一定的会员章程加入合作社，享受相应的权利同时承担相应的义务，合作社为成员提供农资购买以及农产品的销售、加工、技术指导等服务。合作社的本质是合作经济，在产业扶贫中，合作社可以带领贫困农户有组织的进入市场，使分散的家庭经营变成规模经营，提高了农户的市场地位，并形成合作机制共同分享市场利益，同时降低了市场风险[6]。这种模式适合于需要扩大生产规模，农户不愿承受过大风险的很多农村地区。

3.产业基地带动模式

这一模式以贫困地区特色优势产业为抓手，通过产业发展实现贫困户脱贫。政府根据当地产业发展条件和历史渊源，通过科学规划和引导，以乡村为单位，每个乡村培育一个或多个特色优势农产品或小商品生产加工产业，引导贫困农户以各种方式进入产业链，通过专业化、规模化生产最终形成产业基地。这种模式具有较大的连带效应，通过发展优势产业基地可以带动县域甚至区域经济发展。适用于地方产业特色突出，政府具有产业发展规划与引导能力，农户愿意承受一定风险的地区[7]。

4.专业市场带动模式

这一模式以发展围绕扶贫产业产品的专业市场为基础。农村专业市场是解决农副产品销售难的重要场所，是产业扶贫不可忽视的一个领域。正是由于农村专业市场可以有效解决产业扶贫中的产品销售问题，专业市场的建设可以大大促进农副产品的生产和贸易，从而带动贫困农户脱贫。如果合理规划、建设，一个区域性专业批发市场不仅可能成为区域农产品集散中心，甚至成为本省乃至全国范围的农产品集散地[8]。这种模式要求农户承担一定的经营风险，适合于地处交通枢纽、物流畅通，而且具有农副产品生产优势的地区。

以上四种产业扶贫模式的主要特征如表1所示。

表1 不同产业扶贫模式的主要特征比较

五、 产业扶贫的政策建议

1.制定政策优先培育具有扶贫带动的特色产业

具有扶贫带动的产业往往是具有当地资源禀赋和产业基础，同时当地贫困农户具有参与意愿的产业。如特色种植业、养殖业、农副产品加工业、乡村旅游业等。对于这些产业，不仅要制定产业发展规划，还要通过制定优惠的财政、土地、金融、税收等政策促进其快速发展。在财政政策上，可以建立扶贫产业担保基金，支持贫困村、贫困户积极发展扶贫产业；土地政策方面，可以协调产业发展与土地利用关系，合理安排产业园区建设用地，加大土地使用指标倾斜力度，支持扶贫产业项目用地；在金融政策上，针对贫困地区区域发展和扶贫产业的不同要求，引导和鼓励金融机构创新金融产品和延伸服务网络，增加贫困地区有特色、有潜力产业的信贷投放力度[9]。

2.制定政策重点支持扶贫产业的经营主体

产业经营主体在产业扶贫中具有核心作用和龙头作用，因此必须制定政策培育壮大贫困地区龙头企业、农民专业合作社等经营主体。一方面，大力支持龙头企业在贫困地区发展特色产业，为贫困户提供全产业链服务，提高产业增值能力和吸纳贫困劳动力就业能力。对到贫困地区投资新办、从事国家不限制或鼓励的产业，实行税收优惠或减免政策。积极推动采取兼并重组、租赁经营、股份合作等多种形式，壮大龙头企业，提高企业规模与效益。另一方面，要大力发展农民专业合作社。地方政府应依据《中华人民共和国农民专业合作社法》制定政策鼓励成立农民专业合作社，同时正确处理和规范农民土地确权、流转，指导农民专业合作社解决产权界定、股权设立等问题，推动其实现规范建设与发展；设立农民专业合作社发展专项资金，加大金融支持力度，创造条件推动农村信贷机构向农民专业合作社提供低息和贴息贷款，切实解决专业合作社资金短缺的问题。

3.制定政策积极搭建促进扶贫的产业发展平台

技术短缺、市场渠道短缺和资金短缺一直是制约贫困地区产业扶贫的主要问题，因此必须制定政策积极搭建促进扶贫的产业发展平台。一是技术平台。组织农业技术人员驻村包户，通过一对一、点对点的方式，大力推广农业节本增效、蔬菜标准化生产、农业气象灾害防御、病虫害防控等一批适用技术。鼓励各类专业技术人才开展科技扶贫行动，对表现优秀的专业技术人员在农业系列职称评聘等方面给予倾斜。二是销售平台。有条件的贫困地区要加大农副产品专业市场建设力度，升级改造传统批发市场。积极为农副产品加工企业创造参加各类产品推介会、交易会的机会，提高市场占有率和产品竞争力。鼓励企业积极创新电子商务、网上交易等营销模式，探索建立面向全国甚至全球的农副产品网络销售平台等。三是融资平台。积极探索设立类似城市建设投资公司、城建开发公司等模式的地方政府融资平台，如扶贫产业发展有限公司、富民农业投资集团等，承担扶贫项目投资、融资、建设、运营业务，解决贫困地区产业发展的资金难题。

4.制定政策促进形成产业扶贫的利益联结机制

龙头企业、专业合作社与农户之间必须形成互利双赢的利益联结机制，才能保证贫困地区产业扶贫的长效化，为此，地方政府必须制定政策促进形成“利益共享、责任共担”的产业扶贫利益联结机制,使产业经营主体与贫困农户形成利益共同体。重点是三个方向，一是股份化合作。积极鼓励企业与农户展开以产权为纽带的股份化合作，允许农户在承包期内以农村承包土地经营权、村民住房财产权、集体建设用地使用权、林权抵押入股参与扶贫产业化经营，增加贫困农户资产收益。二是租赁经营合作。加快完成土地承包经营权确权登记颁证工作，让贫困农户尽早通过土地流转，获得固定的土地流转费。通过出租住房、仓库、农机具等资产资源获得租赁收入。三是劳务合作。鼓励龙头企业等经营主体积极吸纳贫困人口就近就地就业，获得稳定的劳务薪金收入，从而实现稳定脱贫。

[1]张新文.我国农村反贫困战略中的社会政策创新探讨[J].南京社会科学,2010 (6):58-63+69.

[2]梁晨.产业扶贫项目的运作机制与地方政府的角色[J].北京工业大学学报：社会科学版,2015,15(5):7-15.

[3]覃建雄,张培,陈兴.旅游产业扶贫开发模式与保障机制研究——以秦巴山区为例[J].西南民族大学学报：人文社会科学版,2013,34(7):134-138.

[4]李志萌,张宜红.革命老区产业扶贫模式、存在问题及破解路径——以赣南老区为例[J].江西社会科学,2016,36(7):61-67.

[5]牛波,胡建中.四川丘陵地区农业产业组织模式创新研究[J].软科学,2012,26(11):110-112.

[6]李寿山.试论中国农业共同体利益分配机制的完善与创新(下)[J].新疆农业科学,2003,40(1):31-35.

[7]尧水根.产业化扶贫模式研究[J].老区建设,2008(24):47-50.

[8]陈剑.加快农业产业化经营发展模式及路径选择[J].农业经济,2010(1):22-23.

[9]全承相,贺丽君,全永海.产业扶贫精准化政策论析[J].湖南财政经济学院学报,2015,31(1):118-123.