李鸿章“寓禁于征”禁烟政策评析

刘 燕

(辽宁大学 历史学院，辽宁 沈阳 110000)

烟毒泛滥问题是中国近代最为严重的社会问题之一。学术界对于近代禁烟史作了不少研究①，但多从宏观角度入手，对近代以来的三次禁烟运动进行整体研究，以政府行为为主，极少涉及个人。晚清肱骨大臣李鸿章在近代史上有着举足轻重的地位，学术界对于他的研究成果颇丰②，而关于李鸿章的禁烟主张则少有人注意。本文试对这一问题进行尝试性探究，以期拓宽对李鸿章及禁烟史的研究。

一、李鸿章“寓禁于征”禁烟政策提出的背景和动机

(一)国内烟毒屡禁不止

鸦片(Opium)，俗称大烟，是从罂粟汁中提炼出来的具有麻醉功效的药品，但长期吸食，极易上瘾，甚至中毒。罂粟唐中期始由阿拉伯商人带入中国，主要作为观赏花卉。宋明时期，始将鸦片作为药物进行食用。明万历十七年(1589年)，鸦片开始列入关税表中，准其输入，税银每十斤二钱。之后税率屡次提高，但输入量却因需求不断而不减反增。清初于康熙二十五年(1686年)开海禁，并将鸦片作为进口药材进行收税。到雍正七年(1729年)，由于贩卖和吸食鸦片的人日益增多，危害日显，清政府颁布了首个禁烟诏令，规定对贩鸦片者“收买违禁货物，枷号一个月，发边卫充军”；对私开烟馆者按照邪教“拟绞监候”；对包庇走私以谋利的兵役“照枉法律治罪”；对监管失职的官员“均交部严加议处”[1](P16)。乾隆继位后，也下旨申明“鸦片为此地所严禁之物品”[1](P18)。但这些法令都没能制止鸦片的蔓延。乾隆年间(1736—1795年)，吸食鸦片的方法迅速由沿海传入内地，各地很快出现了一些专卖鸦片的烟馆，甚至京师一带已有贩卖鸦片者。鸦片如瘟疫一样，在全国各地蔓延。到乾隆后期，每年有数千箱鸦片运入中国。面对这一严峻情形，嘉庆帝决心严令禁烟，“不准再有带鸦片入中国之事”[1](P22)。他为此多次颁布严禁鸦片的谕旨，可惜嘉庆年间的禁烟举措也未能达到预期的成效，鸦片走私进口的规模越来越大。道光帝继位，三令五申严禁鸦片入口，然“吸食贩卖偷漏放纵如故”。据统计，从道光元年至道光七年(1821—1827年)，平均每年进口鸦片4708箱；从道光七年至道光十四年(1827—1834年)，平均每年进口增加到18712箱；从道光十五年至道光十八年(1835—1838年)，平均每年进口高达35445箱[1](P329)。道光十九年(1839年)，为使禁烟有法可依，军机大臣等议定《查禁鸦片烟章程三十九条》，这是清政府颁布的最为严厉的禁烟法令。然而道光二十二年(1842年)，清政府被迫签订《南京条约》，开放通商口岸，使得朝野人士对于禁烟的努力全然空掷。“香港成为鸦片输入之中心，沿海各口岸均成为鸦片贸易之市场”[1](P81)，清政府的禁烟政策名存实亡。进口鸦片供给量的激增，催生了数量庞大的瘾君子，鸦片供不应求。本土罂粟的种植开始兴盛，“种罂粟亩所出，视农田数倍，……官民皆有所利，以至四处蔓延”[2](P2)。“各省种罂粟者，连阡接畛，农家习为故常，官吏亦以倍利也，而听之”[3](P300)。可见废农田而种罂粟的情况屡见不鲜。国产鸦片的产量猛增，大有替代进口鸦片的趋势，李鸿章正是以此为依据，提出了“以土抵洋”的政策。

(二)清政府被迫签订“准许鸦片输入中国合法化”条约

咸丰六年(1856年)，为了扩大在华利益，英国联合法国发动第二次鸦片战争。腐朽的清朝军队在战争中节节败退，英法联军胜利在望。英国为了扩大鸦片贸易规模，攫取财富，派遣额尔金为全权特使，以期通过谈判并签订条约的方式，达到鸦片贸易合法化的罪恶目的。因为太平天国运动而元气大伤的清政府，又被英法联军搅得焦头烂额，只希望能与英法早日达成“合议”。咸丰八年八月(1858年8月)，咸丰帝密令中方议和代表大学士桂良，在谈判中可以同意英方全免洋货关税与鸦片弛禁等无理要求。十月，英方代表额尔金在谈判中正式提出了“鸦片贸易合法化”的要求。十一月，双方正式签订“议和”条约，即《通商章程善后条约》。该不平等条约的第五款明确规定，允许鸦片纳税进口：“向来洋药(即鸦片)……不准通商，现定稍宽其禁，听商遵行纳税贸易，洋药准其进口，议定每百斤纳税三十两。”[1](P109)这就意味着清政府公开承认鸦片贸易合法化，英国这一罪恶而又无理的要求终于在战争的炮火下得以实现。罪恶的鸦片贸易不仅使中国白银大量外流，而且不断摧残着国民的身心健康。清代政府对于鸦片一直主张严禁，《通商章程善后条约》的签订，对中国政府的禁烟政策产生了重要影响。清政府既同意了鸦片贸易的合法，自然不能违背条约严禁鸦片。李鸿章意识到不能公开“塞源”，而“遏流”就更难实现了，倒不如“寓禁于征”，提高鸦片进口关税。如此既能遏制国民购买力，又能增加税收，一举两得。

(三)国库空虚财政困难

两次鸦片战争导致的巨额赔款，使清政府面临严重的财政危机，再加上长达十四年之久的太平天国运动，使得全国十余省份陷入战火之中，严重影响各地的税收。清廷为了镇压太平天国，军费开支巨大，“各省库储支绌，历年欠饷积至一百八十余万两”[4](P212)。李鸿章就曾因军费问题多次上奏朝廷，称“淮、沪、扬、镇等营军食缺乏”，“教练各营饷项，暨采买军火筹款，为数甚巨。所收关税，入不敷出”，且“各口所收税银，按月尽数拨解树字营军饷，并无丝毫存储。所有前项参价银两，委实无款可筹”[5](P497)。他还提及，交战各省“惨不可言。小民耕种失时，流离转徙”[6](P326)，根本无暇农桑。光绪初年绵延数省的“丁戊奇荒”，更是雪上加霜。时任山西巡抚的曾国荃道本省“无余款可抵目前之急”，且“现在东漕急需运费，各郡辎重牛具急需筹备。无一项可以稍缓须臾者”[4](P722)。此外，为了学习西方以求自强，洋务派不得不向朝廷筹借饷需，因“地方著名瘠苦，并无额外可筹之款”，“进款愈少，出款愈多，遂至罗掘一空”[4](P921)。甚至内务府需用的银两都因“苏省办理军务，各前道经收税银尽数凑解军需，以致未能照解”[5](P497)。为了扭转财政赤字，清政府想方设法进行搜刮，甚至首开厘金之税，但都杯水车薪，未能真正解决。作为肱骨大臣的李鸿章，一方面清晰地认识到国库空虚的现状，一方面出于兴办洋务筹建新式水军的需要，建议朝廷对鸦片弛禁，并附重税，借以缓解财政紧张入不敷出的窘境。他在写给同僚阎敬铭的回信中痛心疾首，“海内困穷已极，理财又难得其人”，“内外库储俱竭，部款固无可请，……财赋素雄者，今亦寅支卯粮，毫无储积”[7](P186)。

二、李鸿章“寓禁于征”禁烟政策的主要措施

李鸿章对当时国际国内环境多方考量后，于光绪七年六月十六日(1881年5月9日)上奏朝廷，他认为“洋药流毒甚深，既难骤然禁止，只可先加厘税，借以稍济饷需，而烟价较增，吸者或渐减其瘾”[8](P394)，同时他又担心“厘税加增太重，恐致偷漏愈多，亦须统盘筹计”[8](P394)。针对这种境况，李鸿章大体提出了三方面政策：

首先，设立洋药公司管控鸦片进口途径。李鸿章认为香港乃是“洋药偷漏之源”，各省实施的禁烟政策不过是“截流”而已，“凡事清其源则用力少而程功易，截其流则需费多而收效寡”[8](P395)。因此，他在奏折开篇就提出“查洋药系由印度先到香港，然后分运进中国各口。香港为英国属地，中外奸商即于该处私相授受”[8](P394)。中转环节监管无措，使得大量鸦片“不经新关，不收税厘，而由沿海各项民船渔艇零星潜运内地，且多不入有关卡之正口”。据他推算，每年运至香港的九万四千多担鸦片，除去运销越南、新加坡等处的一万担外，应有八万四千余担缴税入关，但是，实际报税的仅有六万九千担左右，可见至少有一万数千余担鸦片走私入内地[7](P448)。然“各省滨海之区，袤延万余里，河港纷错，沙岸无垠，势难处处设卡”[8](P394)。为了解决这一难题，李鸿章在奏折后附有《议设洋药公司片》，主张在香港设立洋药公司，与英属东印度公司签订合同，限定每年运往香港的鸦片数量，统一归该公司承买并发售内地各口，不允许私人径运，借以从源头解决香港偷漏税厘之祸。至于该公司应交税厘，“则明立保结，严定章程”[8](P399)，一切事务听官员主持，保证毫无偷漏。这样不但“岁饷顿增数百万”，而且可以裁撤各省口岸及内地关卡的巡船，节省国库开支，一举两得[8](P399)。

其次，规范内地转运关卡严防偷漏。李鸿章指出，洋药厘税较重，势必会造成偷漏者众多。一方面，内地路径四通八达，偷漏者诡计多端，更有亡命豪强之徒结帮贩运，执持兵器强行闯关。而且，鸦片拆箱之后，轻小便携易夹带，即使通过关卡也不易搜检；另一方面“走私者即偶被查出，但分给时值十中之一二，……已足偿数月之辛金，未有不纵放者”[8](P394-395)，甚至出现“署一年州县缺，不如当一年厘局差”的现象[4](P851)。虽在香港设立洋药公司最为省力，且效果最佳，然香港作为英国属地，设立公司一事，还需要英国总督首肯才可实现，因此规范内地转运关卡，严防偷漏必须先行。他提议，在海关设立关栈，鸦片进关后全部存入栈内。关栈由清廷管理，与洋人无涉。华商需要购买时，赴海关厘局交足捐税后，到关栈领取。同时，所有口岸转贩鸦片的华商字号，必须先缴费银五百两购买部帖才能开设。并令五家联保，实行连坐，一家偷漏，全部同罚。这样，一方面领部帖要缴费且厘捐较重，转贩者势必减少而利于稽查；另一方面出资领贴者为了保护自身利益，自然会自发举报私贩者。此外，设小轮船在海面巡缉，零星偷运者一经发现全货充公，整船贩运囤积者必重惩。

最后，加增鸦片捐数“以土抵洋”。咸丰八年(1858年)鸦片贸易合法化以后，清政府在上海设局抽厘，外国与本国烟商在各口岸进行鸦片贸易，需按议定税则纳税。对外国鸦片每百斤征银30两外，另向购进鸦片的华商加增税厘50两，鸦片进入内地以后，按照国货再征收厘金。对于进口鸦片的税厘问题，中英双方主张相悖，清政府希望通过提高鸦片税厘以限制进口，同时也增加关税收入。而英国政府则希望减轻鸦片税厘以扩大对华的鸦片贸易，攫取巨额财富。光绪七年(1881年)，南洋通商大臣左宗棠奏请大幅度加征鸦片税厘，如此鸦片的价格自然水涨船高，“价贵瘾轻者必戒，瘾重者必减，由减以至断瘾尚可期”[8](P397)。李鸿章完全赞同左之主张，并进一步提出增加捐数，“必须各省议定，统归一律”，中央下旨核定日期后，各地同时开办，以免“一口独重，奸商趋避”[8](P395)。他还建议鸦片既不能禁，还不如大量种植罂粟以驱逐进口鸦片。“土烟之毒，究比洋药为轻，而民财亦不外耗，倘将来洋商无利可图，洋药渐不来华，再增土烟厘税，亦加厉禁，尚未为晚。”[8](P396)即暂弛土烟之禁，国产鸦片不分产地，一律按照进口鸦片税数三分减二征收，以夺洋商之利。

三、李鸿章“寓禁于征”禁烟政策的实施与影响

为了将“寓禁于征”付诸实际，李鸿章进行了多方努力。此前中英《烟台条约》规定，“洋药入口时，由新关派人稽查，封存栈房或趸船，俟售卖时洋商照则完税。并令买客一并在新关输纳厘税，以免偷漏”，但关于征收的具体数目并未达成共识，只写到“应抽税厘若干，由各省察勘情形酌办”[4](P256)。为统一税数，并提高鸦片进口关税，李鸿章多次与英国公使威妥玛进行谈判。他始终主张“百一十两，不可再减分毫”[9](P80)，并在送交威妥玛的《会议洋药税厘并征专条》中明确写道：“洋药运进中国口岸，每箱除正税三十两外，拟加征银八十两，税、厘并征，应合银一百一十两。”[9](P82)但是，英国政府担心加厘过重会导致鸦片滞销，所以坚持“九十两无可再加”。李鸿章“连日与威使往复辩论，几于舌敝唇焦”[9](P87)，英国最终允至百两。在此基础上，又经过出使英法大臣曾纪泽的不懈努力，终于在光绪十一年六月初七(1885年7月18日)，会同英国外部大臣沙里斯伯，在伦敦签订《烟台条约续增专条》，明确规定进口鸦片一律“按照每百斤箱向海关完纳正税三十两并纳厘金不过八十两之后，方许搬出”[4](P1964)。次年朝廷下旨“洋药税、厘并征一事，……均于本年正月初八将旧捐截止，即于初九日在新关并征”[10](P225)。这一政策改变了以往鸦片进口的混乱情况，化零为整，抑制走私，有效保障了清政府的财政收入，缓解了燃眉之急。对于在香港设立洋药公司一事，李鸿章特派马建忠亲到印度进行详谈，“使印度岁出鸦片或专售于中国国家，或专售于中国所指为承揽之人，通盘交易，无须辗转于他商之手”，这样“中国于进口洋药无虞奸商之偷漏，贵国于出口鸦片亦岁有定项之可收”，“斯为两全之策”[9](P83)。但由于印度公司忧虑甚多，这一计划无疾而终。然而李鸿章提出的“鸦片箱数立有定额，每岁递减，约积至二三十年之久减完，自然禁绝”，为“清末新政”时实行的鸦片输入逐年递减埋下了伏笔。光绪十六年(1890年)，总理衙门和户部奏请整顿土药税厘，李鸿章大表赞同，称此举“既可裨益饷需，且亦收回利权之一助，并可以征为禁，隐寓崇本抑末之意”[4](P2735)。不仅如此，征收土药税厘还可革除历年积弊，防止地方征多报少，偷漏税款。从此，土药税收成为清政府一大税收来源。

“寓禁于征”政策的出发点是为了禁烟，然而实际上并未起到禁烟的作用，甚至更加剧了烟毒的泛滥程度，其所造成的严重后果，远超于清政府既得的眼前利益。一方面，这一政策没有真正限制鸦片的进口量，中国的鸦片进口数量持续大幅度上涨，鸦片的进口数量始终是中国对外进口货物的第一位。鸦片进口的不断增长，使清政府白银继续大量外流，这些沉重的经济负担最后还是落到了中国广大人民身上。另一方面，“以土抵洋”大大助长了国内罂粟种植的兴起，对国产鸦片的泛滥起到了推波助澜的消极作用。各地官员为了增加税收，甚至鼓励民众种植罂粟。到1890年代末，全国每年鸦片产量高达60万担，是同期进口鸦片的10倍。而且，在土药价格低廉且便于买卖的催化下，烟毒从上流社会向普通百姓蔓延，以致二三十年间，上至达官贵人，下至普通百姓，都成为烟毒的受害者。

四、结语

李鸿章的禁烟政策既是时代的产物，也是自身的需要。从两次鸦片战争的失败，到被迫同意鸦片贸易合法化，无一不是强权即公理的体现。国际地位的低下使得中国基本丧失了外交乃至内政之主权，深谙此境的李鸿章不敢断然与英国翻脸，只能委曲求全，“寓禁于征”。这是大时代的选择。同时，作为提倡学习西方以求自强的洋务派领袖，李鸿章又有着提高鸦片税厘以济饷需的需要。他在奏折中就明确指出：“至天津所收洋药厘金，向供海防练军兵轮船薪粮及地方善举之用。……拟此后洋药进口，除海关每百斤收税银三十两外，……以六成划补天津从前收款，解交津海关库，仍为军饷船粮善举等用。”之后他也曾多次奏请朝廷“于药厘项下自归关并征之日起，每箱提银十六两作为道库洋务要款之用，庶足维持成局”[10](P55)。今天看来，李鸿章的禁烟政策弊大于利，但我们不能脱离当时的时代环境，全盘否定他的功劳。清政府整顿海防，配备新式兵器，建设近代海军，很大程度上依托于增加后的鸦片税厘，“海防经费，始有专款可支”[4](P1557)。

注释：

①相关研究有王宏斌：《清末新政时期的禁烟运动》(《历史研究》1990年第4期)；王宏斌：《试论中国禁止鸦片烟毒的经验与教训》(《中州学刊》1995年第1期)；王金香：《南京国民政府初期的禁烟》(《民国档案》1996年第2期)；吴春梅：《近代民族主义的兴起与清末的禁烟运动》(《江海学刊》1998年第4期)；张龙秀等：《中国近代三次禁烟运动之比较》(《江西师范大学学报》(哲学社会科学版)2002年第3期)；方俊：《中国近代的禁烟运动》(《陕西师范大学学报》(哲学社会科学版)2002年第3期)；马德坤：《论清末禁烟谕旨与禁烟新政》(《唐山学院学报》2009年第1期)；王明星：《晚晴政府两次禁烟的不同成效及原因探析》(《牡丹江教育学院学报》2010年第6期)；吕铁贞：《民国时期中国政府内外并举的禁烟禁毒立法与实效》(《南京大学法律评论》2013年第2期)；王宏斌：《两次鸦片战争期间禁烟的困境——以“重治吸食”为中心的考察》(《历史研究》2013年第1期)，等等。

②详见立早：《近年来李鸿章研究综述》(《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)1991年第2期)；戴仕军：《李鸿章研究概述》(《首都师范大学学报》(社会科学版)2003年第A1期)；章育良等：《近百年来李鸿章研究著作述评》(《湖南社会科学》2007年第1期)；王秀丽《李鸿章研究综述》(《聊城大学学报》(社会科学版)2009年第2期)；盛海生：《百年来李鸿章外交思想研究综述》(《广西社会科学》2017年第8期)，等等。

参考文献：

[1]于恩德.中国禁烟法令变迁史[G]//沈云龙.近代中国史料丛刊.台北：台湾文海出版社有限公司，1973．

[2]王亮，王彦威.清季外交史料(10)[G]//沈云龙.近代中国史料丛刊.台北：台湾文海出版社有限公司，1986．

[3]中国史学会.鸦片战争[M].上海：上海人民出版社，1955.

[4]朱寿朋.光绪朝东华录[M].北京：中华书局，1984.

[5]顾廷龙，戴逸.李鸿章全集(2)奏议二[M].合肥：安徽教育出版社，2008.

[6]顾廷龙，戴逸.李鸿章全集(3)奏议三[M].合肥：安徽教育出版社，2008.

[7]顾廷龙，戴逸.李鸿章全集(32)信函四[M].合肥：安徽教育出版社，2008.

[8]顾廷龙，戴逸.李鸿章全集(1)奏议九[M].合肥：安徽教育出版社，2008.

[9]顾廷龙，戴逸.李鸿章全集(33)信函五[M].合肥：安徽教育出版社，2008.

[10]顾廷龙，戴逸.李鸿章全集(12)奏议十二[M].合肥：安徽教育出版社，2008.