论PPP模式在幼儿园项目运营期的风险识别

时 佳，许廷武

(中国农业大学，北京 100083)

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》明确提出，到2020年分段逐步普及学前教育。面对人民群众日益增长的教育需求，如何合理利用社会资本普及学前教育，成为我国当前学前教育发展的现实选择。PPP(Public-Private-Partnership)模式由英国政府于1992年首次提出，对特定的公共服务项目，政府赋权社会私营部门按照平等协商原则订立契约，既缓解了政府公共部门的财政压力，又为社会提供了更多更优质的公共服务。根据国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》精神，明确从2014年开始积极推广PPP模式。随着PPP模式在教育、文化与养老等公共服务领域的广泛应用，其项目风险开始不断显现。针对PPP项目风险识别普适性研究不断增多，李丽等人利用生命周期理论[1]，将PPP项目风险分为决策阶段风险、融资阶段风险、建设阶段风险、运营阶段风险等，明确了项目风险类别并为其他研究提供了相应的基础；吴瑾等人从社会投资方角度[2]，将项目风险分为项目外部风险和项目内部风险，并对不同风险做了定义和总结；何涛等人基于随机合作博弈六轮[3]，构建了政府与社会投资方之间的最优化合作模型，明确了双方的最优风险分担比例，实现了企业和政府之间的合作效率。

对于学前教育社会资本参与运行的风险识别而言，已有研究主要侧重于国外私立幼儿园政策，如袁秀梅[4]；国内幼儿园发展困境及出路，如朱煜等[5]。而基于PPP模式的风险识别研究较少。本文以北京某幼儿园PPP模式为研究对象，通过实地调查与访谈，对项目运营期可能出现的风险进行了鉴定，提出相应的应对策略。

1 对象选择及主要方法

1.1 对象选择

随着家庭对幼儿教育普遍重视以及乡村年轻一代向城性流动，加上幼儿教育的非义务教育性质，我国私立幼儿园供给加大，同时，受当前二胎政策的影响，社会资本进入学前教育愿望不断提升。不过，不同地区幼儿园举办力量参差不齐，许多地方甚至没有政府的有效管制，因而没有通过协议或合同的方式运行，多数幼儿园没有PPP模式的概念以及运行机制。基于PPP模式的本意，本文选择北京地区某一幼儿园作为观察与研究对象。这所幼儿园成立于1998年，深耕教育已有20年历史，采取集团化经营，在全国主要省会城市开有加盟店，影响力较为广泛，政府高度关注，特别是在2014年国务院倡导在公共领域引入PPP模式后，该集团积极同政府合作，将资本投向幼儿教育。同时，在经营过程中，也出现过引起媒体关注的“虐童事件”，这一事件引起了在PPP模式下，政府如何管控、提升逐利资本的公益性及化解风险的讨论。

1.2 主要方法

本文主要采用的是实地调查法，以运行风险类型、安全风险、教育质量风险、金融风险、市场需求风险为核心要素，设计每一类项下所可能包括的风险内容，以及每一类项下风险的高低程度，对目标幼儿园70%的教师及23名家长进行调查，通过整理分析其中共性问题及个案问题。同时，借助管理部门力量，对目标幼儿园负责人进行问题剖析，听取意见与建议，了解负责人对当前私立幼儿园发展过程中存在突出问题思考，并就调查问卷所涉及风险可能性及化解问题的方式进行了解。

2 幼儿园PPP模式运营期的风险要素分析

2.1 安全风险

人身安全风险。由于幼儿正处于探索世界和获取知识的高峰期，但由于其经验和知识有限，因此常会做一些超出其能力范围的事情如登高、玩火等等。此外，由于幼儿自身对情绪控制能力不足，经常会导致一些孩子之间的矛盾被放大，进而引发严重的后果。调查发现，幼儿园教师对孩子常见的不好印象包括“不听话”“不守规矩”等。幼儿人身安全事故中，摔伤、打伤发生频率相对较高，均占发生总量的30%以上。

食品安全风险。食品卫生安全风险在该幼儿园运营过程中时常存在，由于家长强烈关注及其他幼儿园食品安全引发的群体事件，该幼儿园较为重视食品安全问题，仍然出现了小范围的腹泻现象，但没有大的食品质量安全问题。主要是缺乏信息化的全程监控，以及员工培训不经常，致使采购了不新鲜食材，或由于其卫生常识缺乏，在食物的保存及加工过程中没有严格把关。

环境安全风险。在运行过程中，为了吸引更多的生源，刻意追求园区的亮丽，经常翻新与过渡装饰，有些加盟幼儿园人为追求园内“色彩艳丽”，这些装修材料甲醛过多而又通风不足。由于幼儿园是孩子日常生活及学习的地方，受部分家长工作时间限制，个别幼儿在园时间较长。加上孩子自身抵抗力较弱，对学生的呼吸道时而造成影响。同时，调查发现，儿童玩具柜、睡床等设施柜体过高，儿童毛巾架、杯架等设施间隙过小，各类柜体，箱体存在尖角等安全隐患。

2.2 教育风险

教师资源风险。幼儿教师队伍的数量及结构问题也是困扰都市幼儿教育的问题。燕学敏等人通过调查发现[6]，在学校课程设置、学生数量及教师培训时间增长的情况下，北京市教师编制已经完全不能满足学校的实际需求。根据《北京市2017年国民经济和社会发展统计公报》显示[7]，截至2017年年底，北京市幼儿园入园幼儿17.7万人，在园幼儿44.6万人。其中民办幼儿园664所，在园幼儿16万人。而根据魏星等人的预测研究[8]，未来十年内，北京市在园幼儿数最高将达到96.44万人，巨大的入园人数与相对较少的专任教师数量之间形成矛盾。这一问题在目标幼儿园调查中仍然存在，在招录新人的同时，有经验的教师流动频繁。同时，该幼儿园教师能力和素质得不到及时更新，所出现的“虐童事件”也隐含在家长访谈中，威胁幼儿身心健康。

教育教学风险。在教学内容上，尽管规定的幼儿教育的目标与内容，北京市也采取了相应的检查措施，一旦发现仍有幼儿园存在小学化倾向，将对园长进行严肃问责，存在该类问题的幼儿园也将被降级降类。但受部分家长教育观念影响，该幼儿园仍迎合着家长诉求。存在英语、拼音课，教小朋友进行20以上的加减乘除运算等做法。在教学为方法与手段上，由于幼儿园内招生数量过多，班级规模存在超员现象，园内无法根据不同的年龄段推行不同的教育方式，影响幼儿期心理需求与活动方式，自主活动缺乏，启蒙阶段教育目标难以实现。

2.3 市场风险

市场需求风险。PPP项目通常涉及周期长，而在幼儿园运营过程中，受市场因素影响，家长消费能力、社会总体环境、市场经济政策及收入分配等变化，会造成幼儿园市场需求发生变化，进而影响幼儿园整体运营。

市场竞争风险。近年来，民办幼儿园市场迅速升温，一些全国性的民办幼儿园品牌在各地设立。据北京《2017年统计年鉴》[7]，2016年北京共有民办幼儿园635所，占北京市全部幼儿园的比例为40.4%，较2009年的409所在数量和占比方面都有明显上升。幼儿园市场井喷现象引起了更多的社会关注和社会资本投资，同时也带来了更大的市场竞争风险。该幼儿园作为全国性的私立幼儿园，受不同地区的政策、需求以及消费水平限制，内部存在不均衡、经营状况良莠不齐情况，近两年出现16家加盟店濒临倒闭，影响入园幼儿的学习及居住环境的变化等不稳定因素。

社会环境风险。会环境风险包括市场经济风险和社会舆论风险两个方面，前者是指由于国家经济环境以及政策法律发生变动，市场消费环境及整体能力减弱，收入结构变化造成的幼儿园市场需求变化；后者是指在当前互联网信息及资源共享的情况下，由于幼儿园事件的发生以及网络中舆论的传播所造成的幼儿园市场需求降低的情况。该园2017年出现了“虐童事件”，造成负面舆论在网络上迅速传播，导致园内正常教育教学活动受到家长质疑、媒体追逐的严重影响，市场需求在本年度陡然降低，后经过警方澄清是个别家长因个人问题的恶意炒作所为后，才渐渐走出舆论漩涡，但由此所造成的生活压力依然存在。

2.4 金融风险

PPP模式下的幼儿园参与主体由政府相关部门和社会资本方构成，由于金融环境发生变化，如市场利率上升、通货膨胀等因素，将导致项目风险增加，最终无法按合同长期运行。具体来说，金融风险主要有：

市场融资风险。对于幼儿园PPP模式运行来说，政府主要提供政策与市场监督，其实体投资主要依赖社会资本，政府基本不提供资金支持，也缺乏有效的融资政策。由于该幼儿项目属于集团化经营，新的项目不断产生，旧的项目也会退出市场，需要大量的流动资金。同时，该幼儿教育集团多为场地租赁，可抵押的实体场地较少，在缺乏有效融资制度下，银行系统对私营幼儿园存在风险不确定判断。不稳定的融资体系导致社会资本方的项目运营成本增加，幼儿园管理及设施维护水平降低，影响相对稳定的入园率及资本收入。特别是在大的事件之后，面对合伙人撤资要求，该幼儿教育集团面临着生存考验，目前处于停滞不前状态。

经营成本风险。面对家长对幼儿园办园质量更高要求，该幼儿园在运营过程中需要更严的设施标准、更多的师资队伍、更好的教学环境以及更优的校园安全，在材料价格上升、员工工资上涨、租赁价格攀升以及政策干预的影响下，该幼儿园的办园成本逐年上升，渴望得到政府更大的政策支持与资本投入，克服单一社会资本投入的不足之处。

3 幼儿园PPP模式运营期的风险应对措施

作为引入社会资本，加快幼儿教育准公共领域发展步伐的PPP模式，不同于传统的个别、分散、偶然性私营服务，针对上述调研中发现的突出问题，需要以厘清PPP模式本意为前提，选择合适的模式，进一步完善规章制度体系，加大政府监督管理力度，确保这一模式有效运行，服务于推进教育现代化的现实需求。

3.1 选择合适模式

尽管PPP模式已被广泛应用于学校、公共交通、住房、医院等领域，但基于不同公共领域自身差别，PPP模式存在差异。其前提是明了PPP模式基本内涵，即它是政府与私人或社会资本签订较长期的协议文本，由政府授权私营组织替代传统上政府的部分职能，为社会提供专业的公供服务，从而充分发挥私人资本资金与技术优势，不仅缓解政府的资金压力，而且通过专业服务提供更为优质的服务产品，政府则站在监督与管理者的地位，加强标准制定与督查功能。这样，政府与私人各取所长，互利共赢。正是不同公共领域的差别，政府在选择PPP模式时出现了BOT、TOT、BOO等不同模式类型[9]。从当前的政策走向来看，政府多是选择履行制订准入制度与过程监管职能，因而对于幼儿教育的外部资本进入方式，可以采用在政府政策调控下私人投入建设、运营与维护模式。等到政府资本较为富余，把学前教育内入义务教育范畴阶段，再加入相应的移交环节，克服纯私人资本的先天逐利本性。

3.2 完善规章制度

根据PPP模式的本意，完善学前教育领域私人资本准入与运行规章制度，形成为长期的服务协议，严格按照PPP模式规则运行，协调好政府与私人之间的关系，使社会资本进入幼儿教育之初以及运行过程中有着良好的心理预期，增强规则透明度，充分释放社会资本活力。如前述问题所示，私立幼儿园办学过程中对政府的政策有着较强的依赖性，当政策变化或人事变动时，私人资本可能要付出较大的机会成本，担心一届政府一个政策，不能切实履行先前的协议，甚至背弃协议，另外加码。除了完善幼儿园的办学标准外，更要在协议执行过程中，根据运行过程中出现的突出问题，如食品安全、金融风险、健康卫生以及教学质量等方面，形成幼儿园运行过程的质量监控体系，使幼儿自入园开始，家长、办园者以及主管部门都有着稳定的心理预期。特别是对于突发事件危机处理，尤其需要完善各个层面的工作方案，当出现不同环节的重大事件时，能够及时使家长、主管部门及社会广泛知情，及时化解社会矛盾。

3.3 加强政府监管

PPP模式的有效运行，政府一方监管职能不能缺位，不能只重审批、重协议、重结果，而轻过程、轻约束与轻监控。前述出现的许多问题既同制度缺失有关，更同政府监控缺位有关。一是制订发展规划，根据国家到2020年学前教育发展目标，地方政府切实履行政府公共领域管理职能，提供公平且有质量的教育机会，明确公立与私立幼儿园功能与定位，分区规划，分步实施，防止无序竞争。二是要根据协议，定期加强巡查工作，时刻关注家长与社会最为关心的重大问题，如幼儿园安全风险，要借助信息化手段，从源头开始，通过对儿童玩具柜、娱乐设施等规格以及食品、物品、材料等采购渠道严格监控。三是提供政策扶持，鼓励社会资本进入幼儿教育领域，当出现市场需求和金融风险时，主动作为，提供相应的金融支持，帮助幼儿园渡过难关，提供稳定的准公共服务，服务于未来幼儿教育普及化需求。四是加大惩戒力度，利用网络平台、幼儿家长以及多种媒体手段与途径，发挥全方位的监督作用，对于失信者纳入黑名单，使其失去同政府合作的机会。

参考文献：

[1]李丽等.全生命周期视角下的PPP项目风险识别[J].工程管理学报，2016，29(1)：54-59.

[2]吴瑾.基础设施PPP项目融资模式风险分担研究[D].大连：东北财经大学(硕士学位论文)，2013.

[3]何涛，赵国杰.基于随机合作博弈模型的PPP项目风险分担[J].系统工程，2011(4)：88-92.

[4]袁秀梅.泰国私立幼儿园的运营模式研究[D].开封：河南大学(硕士学位论文)，2014.

[5]朱煜.公私立幼儿园定价和补贴额的确定[J].经济师，2012(8)：34-35.

[6]燕学敏.国中小学教师编制存在的问题与优化路径——基于北京市X区中小学教师资源配置的现状调查分析[J].内蒙古师范大学学报(教育科学版)，2017，30(11)：48-51.

[7]北京市统计局.北京市2017年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http://www.bjstats.gov.cn/zxfb/201802/t20180225_393332.html，2018-02-26.

[8]魏星，沙莉.未来十年北京市幼儿园学位需求分析及对策建议[J].幼儿教育，2017(18)：35-39.

[9]董再平.中国PPP模式的内涵、实践和问题分析[J].理论月刊，2017(2)：133-134.