PPP本质、物有所值理论研究

甄德云+曹富国

摘要：由于个体禀赋的差异，对PPP本质的理解存在异质性，导致PPP实践中鱼目混珠、真假难辨。从社会共同需要的视角解析政府职能演进分类剖析PPP的哪种属性在其众多属性中扮演主导地位和主导作用角色，研究得出PPP的本质是高级、复杂的政府采购；并在此基础上论证PPP的物有所值理论，提出在复杂、综合PPP项目中政府部门追求物有所值终极目标不变，依然是公共服务的绩效交付。

关键词：PPP；物有所值；个体禀赋；社会共同需要；全生命周期；公共服务；政府采购

中图分类号：F812.45 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2018）02-0046-09

一、引言

PPP（Public Private Partnership）的历史最早可追溯到20世纪90年代，为了提升基础设施供给水平、解决公共部门资金不足和公共部门效率低下等问题，英国财政大臣肯尼斯·克拉克率先提出采用PPP合作模式在公共服务领域引入社会资本，随后PPP在世界范围内被广泛运用于基础设施、水的供应与处理、交通运输、环境保护、市政工程等众多领域，在理论和实践上对传统公共服务供给模式提出众多挑战，大有后发而上，超越前者的趨势。然而作为一个全球化的概念，由于历史文化、政治和经济体制、要素约束、发展阶段甚至是个体禀赋的差异，世界各国在合作伙伴、发展动机、采购程序、监管服务等认识方面存在巨大差异。就合作伙伴而言，瑞典完全把国有企业排除在外，把PPP的合作伙伴限定在私人部门。而我国的私人部门的概念则十分广泛，涵盖国有企业、事业单位、外资企业、民营企业等，多样化的差异性导致对PPP本质的理解也各不一致。

在我国，随着经济的迅猛发展，对公共服务需求层次和需求数量的不断提高，PPP版图也在不断的拓展，实践中有两个较为显著的趋势：一是由单个项目向综合项目拓展；二是由提供终极的公共服务产品向提供中间服务产品拓展。实践发展不断对PPP物有所值理论形成挑战，曾经先进的理论，在应对实践的质疑时显得苍白无力。是PPP物有所值落伍了吗？还是时代变了外部环境变了，需要赋予PPP物有所值新的蕴意？这值得理论界和实践界深度考量。

笔者查阅了1990—2015年的众多文献综述，发现一方面是高速发展的PPP实践，另一方面是严重滞后的PPP理论研究。目前在世界范围内尚未对PPP本质达成一致认识，“公说公有理，婆说婆有理”，导致PPP鱼目混珠、真假难辨，严重制约PPP在我国的推广和发展。基于上述考虑，本文以社会共同需要理论为底层架构，通过对不同视角PPP本质的比较研究，联系PPP项目实施的全流程，有效区分PPP的本质属性和派生属性，界定了PPP本质，阐释了PPP物有所值理论，进而提出推进我国PPP可持续发展的可行政策，以期为相关研究和实践推进提供有价值的参考。

二、PPP本质理论综述

本质属性就是决定该类对象之所以成为该类对象并区别于他事物的特有属性。事物本身没有本质和非本质的区别，是人类在实践活动基础上进行思维加工的结晶，是人们根据事物的不同属性在认识中的不同地位和作用而做出的逻辑规定。有了这些逻辑规定，运用这些逻辑范畴，去认识事物，就有助于区别事物、概括事物，认清事物的本质，可见本质属性有质的规定和与他事物的区别性两个重要特征，而派生属性则只有区别性而不具有质的规定，如何研究事物的本质属性？事物的属性是通过和他事物发生联系的过程表现出来的，一个商品的价值通过和他商品交换才展现出来，否则没有交换就无法估价。交换重要性如此之重，能否说交换就是商品的本质属性，显然答案是否定的。可见研究某一属性是否为本质属性，需要联系一定领域的特定对象，如果是本质属性就能成为本事物区别他事物的显著标志。对PPP本质的研究，就是研究PPP之所以为PPP的特有属性，判断PPP的哪种属性在众多属性中扮演主导地位，起到主导作用。这需要联系PPP所在领域，即对PPP的交易过程、交易过程中谁在扮演不可替代的作用等，在此基础上归纳和提炼PPP的本质。

世界范围内对PPP的理解各不相同，对PPP本质的解读也千差万别，大致可以从以下几种视角去解读。

（一）制度供给的视角

英国财政部侧重从制度安排的视角解读PPP的本质，认为PPP是一种以政府和社会资本相互合作为主要特征的制度安排，是介于政府部门独立运作和私人部门独立运作的一种中间状态。贾康（2015）认为PPP表征上是投融资机制创新，本质是制度供给的伟大创新，在我国经济新常态下，PPP制度的正面效应非常值得关注和期待，会形成大批“聪明投资”对冲经济下行压力，为经济增长带来长远后劲，助力供给侧，适应经济的“新常态”。田紫晗（2015）认为PPP的本质是社会治理的变革，对PPP的理解不应局限在投资、融资、债务等问题，而应该基于政府、社会、市场三维一体的视角，治理是不同主体的平等互动，治理以调和为基础而不是支配，PPP不能成为社会治理变革的重要推手，势必淹没在社会变革的历史洪流中。

（二）契约治理视角

世界银行侧重从长期合同视角理解PPP的本质，认为PPP是政府和社会资本就公共产品和公共服务供给签订的一种长期合同，其中，社会资本承担重大风险和管理责任。张羽等（2015）认为PPP公共部门和私人部门基于契约的长期合作，受不确定性、信息不对称、有限理性等外部因素的影响，公私部门的契约是不完全契约，剩余索取权的分配、投资问题、风险分担、利益分配等问题会影响PPP的效率，由于持续时间长，外部环境多变，PPP具有天然的不完全性。

（三）组织结构视角

樊千、邱晖（2015）认为PPP的本质是一种混合组织，是介于私人组织和公共组织的一种中间状态的组织类型，不是单纯的姓“公”或姓“私”的味道，而是兼具两方面的特征。混合型组织在信息共享、管理创新、市场竞争等方面具备天然的优势，参与各方具备独立的剩余索取权和独立产权，依靠契约关系来维护和协调，具备横向一体化的优势。endprint