新时期社会组织党建引领的结构性分析——以S市为例

文／程坤鹏 徐家良

一 社会组织党建的理论分析

近年来，政党和社会组织关系的研究受到持续关注，但现有研究主要集中在“关系—功能—策略—技术”的“连续性光谱”上。本文从“合法性”“功能性”“技术性”三个层面对社会组织与党的关系进行梳理。“合法性”指党建作为嵌入社会组织的一种制度是否合乎规范；“功能性”指以党建的形式吸纳社会组织的意义，社会组织对政治生态的潜在影响；“技术性”指社会组织党建如何实现覆盖和发挥影响力。

首先，“合法性” 层面，“建立现代社会组织体制”和“加强社会组织党建”，两者蕴含的“依法自治”和“党建引领”可能存在潜在冲突，原因在于目前有关社会组织的法律法规中并没有党建的明确规定，党建“合法性来源于党章的有关规定，即有三名以上正式党员的社会组织需要成立党组织，而对没有党员的社会组织是否也应当成立党组织并无明确规定。但社会组织在注册、备案、年检或参加等级评估时被要求提供党建信息，即使没有党员或暂不符合建立党组织的社会组织也需要有非正式党建联络员。

其次，“功能性”层面，党建作为国家与社会组织关系的重要连接在政策宣传、政治文化传播、扩大政治认同、维护社会稳定、拓宽民意表达、强化底层利益输入等方面发挥着重要作用。社会组织党建关涉党与社会组织互动，可以基本演绎为三类关系：[1]一是党对社会组织的影响，如使用“政治控制”“政治社会化”“意识形态输出”“党组织整合”“双重管理”“政党权威重塑”等概念进行解释。[2]二是社会组织对党的影响，如使用“公民社会” “社团革命”“政治挑战”“社会竞争对手”“双刃剑效应”“政治替代”等概念。[3]三是党和社会组织的相互影响，如使用“良性互动”“互为利用”“政治民主化”等概念进行解释。[4]

再次，“技术性”层面，党建管理体制比较复杂，不仅各地差异性很大，而且在一个地区内部存在条块分割、主体责任混乱、基层党建无序等情况。地区主抓党建的部门主要涉及组织、民政、社工党委、业务主管单位和基层党建等部门，容易产生推卸问题和“党建业建”两张皮的问题。[5]党建的实际落地最终要依靠基层党组织和枢纽型的群团组织等制度性中介的持续传递，但由于缺乏经费和专业队伍，基层党建的“磁场效应”很难发挥实效。

总体而言，现有关于社会组织党建的研究较为丰富，既有对社会组织党建的脉络梳理，也有对地区党建经验的归纳和比较，更有采用“政治社会化”等分析框架进行的总体性分析。但相关探索性议题涉猎广泛但问题聚焦不足，经验研究较为细致但理论解释归纳不足，分析框架相对合理但研究视角较为单一。本研究以行业协会商会脱钩后党建为例，并先后对S市社会工作党委进行了三次访谈，获取了截至2016年行业协会商会党建的总体数据，并对S市社会组织管理体制中存在的问题进行了多次研讨。

二 S市行业协会商会党建的基本情况

我国行业协会商会基本形成了覆盖国民经济各个门类、各个层次的体系，但行业协会商会多数从政府部门内产生，政府行政机构和行业协会商会边界模糊。一方面，过度“行政化”背离行业协会商会市场化、民间化本质属性，影响其独立地位，不利于其功能发挥，部分行业协会商会尚未建立起现代社会组织制度。另一方面，“行政化”导致行业协会商会依附于政府部门，引发摊派会费、乱评比、乱表彰等乱象，甚至存在利益关联，引发寻租等违规行为。2015年《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》要求推进政社分开，厘清行政机关与行业协会商会的职能边界，加强综合监管和党建工作。行业协会商会与行政机关脱钩目的是为了消除“二政府”和“红顶中介”，切断行业协会商会与行政机关之间的利益关联。

2016年，S市纳入脱钩的市级行业协会商会共有440家，其中252家建立党组织。建立党组织的252家中，独立建立党组织的有160家，联合党组织覆盖62家，活动型党组织30家，其中独立组建的160家有党委10家、党总支5家、党支部145家。188家未建党组织的行业协会商会中有75家党员分散在不同的党组织，有31家有明确的党建联络员，有4家有党建指导员，有36家统一参加挂靠单位的党组织活动，有42家无党员。建立党组织的252家共有党员1590名，252家中的11家隶属区县、街镇党组织，241家隶属条口党组织，其中108家隶属党政机关，涉及38个党政部门，7家异地商会隶属各地驻沪办党组织，14家隶属事业单位党组织，73家隶属市工经联党委，19家隶属市商联会党委，20家隶属企业党组织。440家市级行业协会商会党建隶属关系十分复杂，其中大部分行业协会商会的党建隶属大口党委管理范围内。这就涉及S市社工党委与大口党委（如机关党委、建交党委、金融党委、经信党委、科技党委、教卫党委等）、隶属区县、街镇党组织、枢纽型社会组织党委等的结构性关系问题。

三 S市社会组织党建体制的结构性分析

社会组织党建包涵党建责任主体、协同主体、传送中介、社会组织等相互关系，这就需要完整地研究社会组织党建体制的结构性关系，研究领导体制和发包、协同、传送和保障等若干机制。

（一）管理体制：多头领导导致的责任模糊

S市社会工作委员会成立于2003年，是S市委派出机构，负责对全市社会团体、社会中介组织、非公经济组织、民办非企业单位党的工作以及相关社区党建工作的指导、协调、研究和督查，是S市社会组织，包括脱钩行业协会商会党建唯一指导单位和责任主体。S市的大口工作党委体制建立于1983年。大口党委将全市的政府部门和机构按照产业或行业划分为若干大口进行归口管理。S市委在党的领导方式上，长期采取设置大口工作部门的方式，对市直属各个系统实施归口领导。总体来看，S市社会组织党建存在两种负责制：一种是以社工党委为责任主体的宏观指导责任制；一种是以归口管理的大口党委负责制。

协调社工党委和大口党委之间的关系是社会组织党建面临的重要问题。一是信息沟通问题。主要体现在大口党委负责制的党建格局下，大口党委与社会组织的党建是相互分离的状态，大口党委由于人力、精力等原因难以有效掌握社会组织党建的基本信息，甚至对下属党组织基本情况缺乏了解。二是部门合作问题。社工党委虽承担面上指导职责，但没有实际党建管理抓手，社工党委无法直接对社会组织进行党建指导，因为社会组织党建基本隶属大口党委负责，社工党委和大口党委之间缺少良性的部门合作机制。三是统一协调问题。由于社工党委和大口党委均作为市委派出机构，级别相同，导致作为市级面上党建指导的社工党委与同级别的大口党委之间尚未建立有效的统一协调平台。社工党委无法直接越过大口党委，大口党委也没有动力配合社工党委党建工作，社工党委和大口党委基本是相互分割独立的。

（二）发包机制：大口党委负责制下的三级“转包”

明确的党建责任主体是开展党建脱钩的前提，是指导社会组织党建工作的组织基础。党建责任主体不仅要实现脱钩党建的无缝衔接，还要统筹推进全市社会组织党建工作。双重管理体制下的社会组织遵循“谁主管、谁负责”的原则，开展党建工作；直接登记的社会组织和脱钩行业协会商会，缺乏明确的党建责任主体。S市社会组织管理体制实行的是多主体联动协同机制，涉及党委组织部门、社会工作党委、社团局、行业归口党组织、社会组织党建枢纽社会组织党组织。社会组织党建形成多种运行机制交叉并存的局面：一是业务主管单位或业务指导单位领导的社会组织党建工作；二是社会组织所在地党组织领导的党建工作；三是多个单位和部门共同领导的党建工作；四是行政主管部门领导的社会组织党建工作；五是社工党委指导协调和研究的党建工作。实际情况是大口党委承担至少60%的市级社会组织党建工作。

在大口党委负责制下，存在三级“转包现象，即大口党委先将社会组织党建发包给对应的政府部门组织处，组织处根据各业务处室的对口管理情况，再次将党建转包给业务处室而业务处室直接或间接管理社会组织党建工作（参看图1）。这种“转包”现象实际上造成了较为严重的党建脱节和空心化问题。大口党委和社会组织间存在多层级转包、发包关系，导致大口党委无法掌握社会组织党建真实情况而业务处室既不重视党建工作，也不具备开展党建的专业工作能力。这就一定程度上解释了为什么各地社会组织党建的基本情况难以掌握部分社会组织党组织日益涣散、党建凝聚力逐渐下降等问题。总的来说，无论基于数据还是经验观察，由于党建的层层转包、脱节和监管缺位，社会组织党建趋于空心化。

图1 大口党委负责体制下党建层级“转包”

（三）协同机制：垂直与横向整合失灵

现阶段社会组织党建协同机制趋于形式化对党建资源的垂直整合和横向整合难以发挥实效。S市在市级层面虽建立了社会组织联席会议，但基本流于形式，缺乏正式的党建部门协调机构或专项制度，也没有在社工党委内部成立联系各部门的党建联络机构，更没有超越层级的党建机构，这给部门协同、信息共享和综合监管带来很大困难。社会组织党建涉及市区县、街镇三级联动协同问题，S市各区县虽建立了党建工作机构，但在机构名称、职能定位、人员配置、工作方式等方面缺乏规范，这给市区街镇上下对应、区与区之间的协同带来很大问题，不利于党建工作的深入开展。党建工作的开展，不仅要求市级层面有健全的领导机制，更需要执行力强的上下科层结构。其它地区在垂直整合方面，如北京市编制管理委员会专门下发《关于区县组建社会组织建设工作机构的通知》，明确要求区县机构与市级机构在名称、机构设置、职能等一一对应。全市16个区县均成立了区委社会工委、区社会办，各街道乡镇建立区域社会工作党委。在横向整合方面，广东省实行市级委员制，市县对应的机构设置。广东省的44个政府工作部门和群众团体，各派出一名副厅级以上领导作为委员，极大地强化了社工委的决策能力。同时，在市县建立相应社会组织党建机构，确保社会组织党建决策有效执行。目前S市行业协会商会脱钩单位大部分是市级所属，但有一部分隶属区县和街镇党组织。考虑到以后社会组织党建的整体推进，有必要重新梳理并规范三级党建机构设置，并在市级层面健全沟通协调机制。

（四）输送机制：枢纽型社会组织的“泵”功能

枢纽型社会组织是指同类别、同性质、同领域的社会组织，在政治上发挥桥梁纽带作用，在行业中处于领头位置、在管理上承担行业规范和服务职能的联合性社会组织。枢纽型社会组织，自上可以承接党建部分工作职能，对下可以输送意识形态、扩大党建覆盖，以枢纽式组织结构发挥“泵”的输送作用。以枢纽型社会组织作为社会组织党建载体，是发端于S市并被其他地方学习借鉴的成熟的党建工作机制。如北京市委社会工委、社会办认定市总工会、团市委、市妇联、科协、残联、文联、侨联、红十字会、社科联等27个市级枢纽型社会组织和9家准枢纽型社会组织，覆盖全市约85%以上的社会组织，对社会组织党建工作进行指导。

S市枢纽型社会组织的建设虽起步早，但发展慢，目前还不成体系。S市整合了市工经联、市商联会和部分行业协会等社会组织，但尚未正式吸收工青妇为代表的人民团体和群众团体，在数量上尚未形成规模，在形式上处于初级形态。目前虽探索了如联合会党建、联席会议党建、社会组织服务中心党建、孵化园党建等工作模式，但由于缺乏强有力的激励措施，枢纽型社会组织党建仍参差不齐，缺乏影响力。另外，社工党委和枢纽型社会组织之间的整体框架搭建、管理办法、工作联络机制都尚未建立，这进一步限制了枢纽型社会组织开展党建业建和以社管社的作用。脱钩的行业协会商会中有73家隶属市工经联党委，19家隶属市商联会党委，这就需要健全社工党委和枢纽型社会组织的联络机制，发挥枢纽型社会组织先天优势，试点直管+代管模式，委托枢纽型社会组织党组织管理脱钩行业协会商会党建工作。

（五）动员机制：资源赋予与利用

S市党建保障机制非常薄弱，突出表现在党建专项资金、人才队伍建设、政府购买服务和其他配套政策等方面。首先，由于资金等因素影响，党建激励方式比较单一。一是借助“双达标”活动推进党建；二是通过分类定级，评定社会组织党组织晋位升级推荐党建工作；三是开展五星级社会组织党组织推进党建工作。其次，关于社会组织党建人财物方面的倾斜政策基本没有，党建经费捉襟见肘，一定程度上影响了党建工作纵深拓展。一方面，对枢纽型社会组织的评估认定和扩大试点等难有进展，在购买枢纽型社会组织管理脱钩行业协会商会党建服务方面面临经费不足。另一方面，没有制定专门党建指导员管理办法，无法调动基层党组织和党务工作者的积极性，也无法有效吸引规模较小、分散型社会组织主动建立党组织和规范党建工作。再次，行业协会商会脱钩以后，社工党委如何有效管理几百家行业协会商会党建工作，这是非常大的挑战。无论是调整机构设置，实行归口管理，还是选择购买枢纽型社会组织党建服务，都要面临资金、人员配备、管理等问题。由于社会组织自身能力原因，自觉将党建工作支出纳入管理费用很困难，这就需要建立常态化的专项资金保障机制。最后，社会组织法律法规体系和其它配套政策有待完善。现实中面临一个首要的问题就是社团局党建前置工作流程中建立党组织的要求和依章程自治的关系问题。上位法规并未明确规定党建在社会组织登记注册的要件中，但综合监管的则要求成立党组织是有三名以上党员的社会组织登记注册的必备要件。此外，有关行业协会商会负责人任职、社会组织党员信息化管理等配套政策体系尚未同步确立。

四 社会组织党建体制结构性关系的重塑

通过对社会组织党建体制结构性关系的分析，需要思考如何塑造符合现代社会组织体制和强化基层党建需要的“结构理性”。这种理性作为广泛存在的党建体制结构的一种抽象，并非一成不变，而是随着社会改革和社会空间的拓展不断变化。

（一）完善管理体制，强化统一领导

要建立社工党委具体指导、大口党委协同、社团局党建审检的党建管理基本格局。社工党委作为全市社会组织的综合协调管理机构，要对全市社会组织的建设与发展、社会组织党建进行规划、指导、综合协调。

一是领导机制。建议通过一定方式提升社工党委层级，授权社工党委统筹推进社会领域党建工作，以指导大口党委党建工作。如依托组织部门设立办事机构，挂靠在社工党委或建立市社会组织党建工作领导小组，领导小组办公室设在社工党委，领导小组办公室加强对全市社会组织党建工作的协调。

二是工作机制。建议在社工党委下面建立符合各类行业协会商会归口的党建机构或成立专门的党建外事局，整合内部人员、编制等资源进行管理。建议建立以人民团体为骨干的枢纽型社会组织党组织为抓手，采取直管代管相结合模式推进党建工作。“枢纽型”社会组织的党建工作，由社工党委统筹协调。在市民政部门登记注册的其他社会组织的党组织，分别由承担业务主管单位职能的“枢纽型”社会组织党组织或仍保留业务主管职责的行政部门的党组织管理；在区（县）民政部门登记注册的社会组织的党组织，由各区（县）社会工委及街道党工委（乡镇党委）或社区党组织管理。这种方式最大的优点是可以实现统一责任主体的集中管理，便于发挥社工党委党建工作的专业性，有利于解决多年来“碎片化”党建格局带来的一系列顽疾。其最大的缺点在于党建业建一定程度上的分离，这对创新党建工作形式发挥党组织政治核心作用有较高的要求。

（二）健全工作机制，促进协同合作

第一，建立部门间协同机制。建立社会组织党建联席会议制度，由社工党委牵头，民政局财政、人保等各相关部门主要领导参与，每年召开若干次会议，集中研讨社会组织党建中的新问题，加强体制内横向整合。如加强与民政局大口党委等的联络，将党建嵌入社会组织登记年检和评估的过程中，首次变更登记及年检时同步党员信息，将党建纳入评估指标中。建立与大口党委的信息联络制度。

第二，强化社会组织枢纽型党建机制。一是加快评估认定符合条件的枢纽型社会组织尽快吸收工青妇等人民团体和群众团体，对符合条件的枢纽型社会组织予以认定，对有意向发展为枢纽型社会组织的予以支持，作为准枢纽型社会组织发展培育，争取最大程度覆盖脱钩行业协会商会。二是制定购买枢纽型社会组织党建服务的方案。尽快完善社会组织党建工作资源支撑体系，建议加快制定购买枢纽型社会组织党建服务的具体方案，通过合理论证拨付枢纽型社会组织一定比例的党建经费，切实做好脱钩行业协会商会的党建工作。三是建立枢纽型社会组织党建联络会议。鼓励枢纽型社会组织探索科学有效的党建工作模式，鼓励其积极扩大党的两个覆盖。通过建立社工党委枢纽型社会组织常态党建联席会议，每月或每季度召开一次，就社会组织党建工作中的难题进行研究、部署。加大党建培训力度。可通过党校、大学等教育平台，加大枢纽型社会组织党务工作者尤其是党务骨干的培训，搭建沟通交流的平台，提升管理水平。

第三，强化第三方评估机制。建立除党建责任主体、社会组织之外的第三方评估机制社会组织党建工作要有独立的第三方进行评估制定合理的绩效评估指标。第三方评估既是对党建工作的监督，也可以真正发现亟需改进的问题。

（三）理顺党社关系，凸显政治引领

一是“党”直接管“社”。党组织直接管理或服务社会组织，这体现在微观或中观层面，主要是区县、街道社区层面党组织与社会组织之间的互动关系。一种是按照地缘（如相邻位置）、业缘（如商圈楼宇）、社缘（如社会网络）等标准，分类组建的区域化联合“大党委”，通过联合集聚的方式实现党的组织覆盖和工作覆盖。另一种是精细划分的党的基层组织网格。以小区、楼幢、巷弄为基础，适当划分小街巷楼栋党支部规模，细化设置党小组等方式，通过科学划分基层组织管理网格，实现党建、社区管理和居民自治的融合。

二是“党”借助“政”服务“社”。党组织通过政府的行政依托，以一定的方式服务社会组织，这体现在宏观层面，主要关注的是党建责任主体、大口党委、下属委办局、业务处室和社会组织之间的互动关系。这种类型受双重管理体制下行业归口管理的影响。

三是“党”依托“社”团结凝聚公众。党组织通过枢纽型社会组织，主要是由人民团体发起的和规模较大的行业性、公益性的社会组织来整合力量、凝聚公众。如政治性人民团体、行业性协会商会或联合会和综合性社会组织等。

（四）构建支持体系，夯实基础保障

第一，强化党务工作者队伍建设。在人才队伍建设方面，建立相关配套政策和基本生活保障政策，保障基本工资、工作津贴、社会保险，优先推选优秀人才担任各级党代会代表、人大代表、政协委员人选。

第二，加大公共财政投入。中央要求建立多渠道筹措、多元化投入的党建工作经费保障机制，规定社会组织应将党建工作经费纳入管理费用列支，可以按照有关规定据实在企业所得税前扣除；社会组织党员上缴的党费全额下拨；党委组织部门可用留存党费给予支持；有条件的地方可采取多种方式给予必要的经费支持。但社会组织保障的相关政策仅为原则性指导，具体项目经费、活动经费的经费来源无法得到保障。由于没有行政拨款，部分党组织的运转基本依靠微薄的党费维持，导致党建工作陷入十分被动的局面。加强党建需要可依托的政治资源、物质资源、行政资源和社会资源等。建议各地市委、市政府建立专项社会建设资金，统筹核算基层党建经费、党组织活动经费、购买服务经费、党建评估经费等。

第三，保障党组织活动场所。按照因地制宜、分类管理的原则，社会组织较集聚的区域，可统一建设区域性、开放性、综合性的党群活动中心，建立规范的管理制度；街道社区等可根据实际条件，统筹协调公共资源，建立共享性活动场所。

（五）培育法制环境，加强制度支撑

第一，在“三大条例”中增加党建工作的有关内容。目前，关于社会组织监督管理方面的法律法规数量偏少，没有形成完整完善的社会组织法律体系。与社会组织直接相关的立法主要依据是国务院颁布的行政法规《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》，法规层级不高。在实际运作中，真正起作用的主要是民政部颁布的部门规章或相关政策性文件，同样面临法律层次不高、权威性不强的问题。这三个条例关于党建的内容基本没有涉及。因此，在之后的修订中应考虑增加党建相关内容。

第二，在社会组织章程示范文本中明确党建的方式方法。目前社会组织章程有《社会团体章程示范文本》《民办非企业单位章程示范文本》《基金会章程示范文本》，这三个章程示范文本都没有涉及党建工作的相关内容和活动方式，由于社会组织章程是社会组织依法自治的依据和标志，应在章程示范文本中增加党建的相关内容，以解决章程和党组织建设的矛盾问题。

第三，出台完善党的建设工作的专项意见。在S市，只有2014年中共S市市委办公厅、S市人民政府办公厅转发《市民政局关于完善社会组织综合监管体系，促进社会组织健康发展的指导意见》中提到要发挥党建引领作用，但对如何推进、如何监督、如何保证等问题均未涉及。建议各地出台《关于加强社会组织党建工作实施意见的若干规定》，以进一步明确中央的各项要求，对发挥党建引领作用，及如何推进、如何监督、如何保证等问题进一步明确，有针对性地解决社会组织党建管理体制机制和其他方面存在的各项问题。

注释：

[1]高奇琦：《新中国政党与公民社会关系变迁研究——政党类型学和功能主义路径的分析》，《上海行政学院学报》2010年第6期。

[2]林尚立：《两种社会建构：中国共产党与非政府组织》，《中国非营利评论》2007年第1期；刘华安：《民间组织的崛起与执政党的政治整合》，《云南行政学院学报》2004年第2期；俞可平：《公民社会的兴起与政府善治》，《中国改革》2001年第6期；罗峰：《社会组织的发展与执政党的组织嵌入：政党权威重塑的社会视角》，《中共浙江省委党校学报》2009年第4期。

[3]李景鹏：《后全能主义时代的公民社会》，《中国改革》2005年第11期；尹德慈：《中国民间组织发展与党的执政方式研究》，《探求2004年第3期。

[4]康晓强：《政党与民间组织的内在逻辑》《天府新论》2008年第4期；周浩集：《近年来中国共产党与社会组织的关系研究述评》，《中共云南省委党校学报》2010年第3期；张文成《关于我国执政党与民间组织关系的思考》，《当代世界与社会主义》2006年第6期；尹德慈：《中国民间组织发展与党的执政方式研究》，《探求2004年第3期。

[5]张燕、许晨龙：《北京市社会组织党建管理体制的问题和建议》，《中国社会组织2015第23期；李德：《当前我国社会组织快速发展产生的党建新问题和新要求》，《毛泽东邓小平理论研究》2016年第7期。