赋权与参与的新探索：美国纽约市参与式预算

文／项 皓

随着参与式预算在全球范围的拓展，人们开始关注其在各地区的探索经验。美国的参与式预算注重提供社会服务及促进民主参与，目前纽约市的参与式预算是北美引入参与式预算项目十年来规模最大的实践。截至2017年，纽约市参与式预算已完成六轮，2017-2018年度的参与式预算也正紧张地进行提案中。作为一项政府创新，参与式预算项目惠及民生，并且为扩大民主参与提供了契机和平台，纽约市参与式预算的做法和经验有诸多特色。

一 赋权与参与的概念

参与式预算作为参与式民主的一种具体表现形式，在各类社会情境中能发展出不同的适应方法，为了将参与式预算和其他形式的公民参与做一区分，学界给其有多种定义，但一般来说，参与式预算指的是一套决策制定的机制，在这一机制下，普通公民能够通过公开的协商来参与决定公共资源的配置问题。[1]与一般一次性的公众活动不同，参与式预算强调协商必须是公开、反复的，同时公民必须被赋予一定的政府公共资金的决策权。因而，参与式预算能够使公民直接参与到政府决策中，赋予公民在分配资源、确定社会政策优先性和监督公共支出方面的机会。[2]

由于社会环境的差异，各国的参与式预算往往是结合一个地区自身特点来开展，没有单一的模式。纽约市参与式预算的核心价值是赋权和参与，在公众提案、讨论、投票公共建设项目的过程中激发民主的动能，而这一做法的直接结果是给那些处于政治经济社会地位边缘的群体——低收入者、移民和青年人等提供一个直接参与政治的渠道，也通过项目资金的投入推动了一些基础设施缺乏的行政区域内的公共建设。

在政治实践中，“赋权”一般有两层含义，一是指赋予权力（Empowerment），另一种是指赋予权利（Entitlement）。这里的“赋权”主要强调的是前者，即纽约市民通过参与式预算分享政府资金的决策权；“参与”指的是大众的政治参与，即包括大多数人的政治性参与，常被认为可以增强社会资本，是民主的基石。有学者通过对社区治理改革模式的考察提出赋权参与的概念，认为当公民参与是被赋权的，赋权参与过程形成的决策决定官员和其部门的行动，能够实质性地影响决策、实质性地参与到地方治理中来。[3]在参与式预算中，通过赋权参与，被授予权力的主体根据本地区特色与需求选择相应项目，社区活力和民众参与的积极性被充分调动，这一过程也保障了公民平等参与公共事务决策的政治权利。参与式预算不仅能促进决策机制的现代化和民主化，纽约市参与式预算还将其增进社会公正的作用挖掘出来，给予传统上被排斥在决策过程外的社会群体以话语权和决策权。

二 纽约市参与式预算的运作流程

（一）从巴西到“大苹果”的实践

参与式预算起源于巴西，美国最先引入参与式预算试验的城市是芝加哥，此前参与式预算已波及到加拿大地区。相对于巴西的社会背景，美国和加拿大作为成熟的民主国家，经济更为发达，也拥有更加正式的公众参与场所和多元的文化背景。尽管美国民主模式被某些人当作是世界民主的一个标杆，但美式民主也遭遇一系列问题，比如最近几年，民众对美国政府的信任暴跌，在一些信任评估指标上民意值甚至低至20%以下。[4]一般来说，当人们对特定政府官员失望时，会通过选举机制实现更换，但若下一任仍未能符合要求，就需要一套民主创新机制来弥补选举机制的不足。2006年美国的一项全国性调查显示，有超过80%的美国投票者表达了他们对参与政治会议协商的热情他们希望借此讨论解决公共事务问题，[5]其中热情最高的是那些青年人、少数族裔和低收入人群。由此，美国各地纷纷产生了各种扩大参与的形式，比如21世纪城镇会议、俄勒冈居民创新评论以及协商民意调查和公民陪审团等。

纽约市共有51个选区，其参与式预算的开展按照选区划分，每个选区选举产生一位市议员，无论在面积大小还是人口数量，各选区划分都较一致。就目前的数字来看，每个选区大约有160710名常住民，他们是纽约市参与式预算的参与者和受益者。纽约市参与式预算资金不需要经议会审批，按照规定，纽约市选举出来的每位市议员都拥有一笔自由支配的资金目前每名议员每人每年拥有500万美元的预算决定权，这500万分为基建资金和劳务类资金议员本人自行决定是否拿出这部分资金，资金是使用去向也由议员自行决定，政府不得干预目前纽约市参与式预算在运作中没有使用政府部门层级的预算，而是由议会的成员拿出个人预算中属于基建资金中的一部分，交给选区内居民决定如何使用。

纽约市参与式预算是由众多社会组织参与并提倡的，其中引领纽约市参与式预算的是两个非营利组织“参与式预算项目”（PBP）和“社区之声”（CVH）。CVH扮演了社区领导者的角色，PBP则提供技术支持。具体来说，PBP的主要工作就是将其在芝加哥设计的参与式预算模式引入纽约市；而CVH作为一个致力于提高低收入人群对政府政策影响力的组织，发挥其在社区层面的组织影响力，将纽约市参与式预算项目迅速在低收入社区扩展开来。纽约市第一轮做法始于2011年，由PBP和CVH联系当时的四位议员（三名民主党人士和一名共和党人士）拿出他们一部分可支配资金（至少100万美元）用于参与式预算的过程。议员的行为选择基于以下考虑：他们每人手中拥有的500万美元预算决定权已经受到公众和政府越来越严格的监督和限制，且这四位议员选区内少数族群和低收入人群所占比例较高，亟待解决公共建设问题。2015-2016年纽约市参与式预算进行的时候，已有28位市议员决定拿出总计至少2800万美元的资金，让公众提案并决定这部分资金使用项目，这些资金可用于学校、公园、图书馆、公租房和其他社区公共空间的建设。

（二）纽约市参与式预算的流程

具体操作中，参与式预算就是社区居民通过一系列公开会议和投票环节来决定年度公共预算支出。参与式预算有一套基本的流程，但在各城市推广过程中会有不同形式，纽约市参与式预算过程主要包括：一是通过各类头脑风暴的形式收集居民意见；二是由预算代表志愿者基于居民的意见形成相应提案，由市政府各部门评估初选方案并反馈修改建议；三是居民讨论提案，修正后交由相关部门再次沟通，政府部门给出预算估价后，居民再来投票；四是政府投资并营建被选出的项目，政府各部门与居民共同监督项目实施。如表1所示，2015-2016年度参与式预算从2015年7月开始至2016年5月结束，全程主要有五大步骤，即选区委员会会议、社区集会、预算代表会议、项目展示与投票、项目执行的监督与评估，其中第五个阶段从项目工程开始持续到工程结束。

纽约市参与式预算重点投入的项目主要是地区的教育基础设施改造、交通和街道维修等，最终得票排名靠前的项目获得预算金额分配，有可能最终获得的项目和预算超过原先的预期安排。比如2015年第38选区共有6000多人参与投票，每人可从12个选项中选择5项，投票后最终确定了6项方案，获得了239万美元的预算资助，是纽约市举办投票的行政区中数额最多的一个。这一年度第38选区的投票项目如表2所示，可以看到，投票项目是按照类型进行排列的，比如辖区内教育类项目会惠及区内各个学校，这种做法可以合并选区内对于同一类诉求的提案，保证公平。

（三）纽约市参与式预算的行动者

在纽约市参与式预算中，起关键作用的行动者包括议员、社会组织、督导委员会、预算代表以及投票的居民，整个流程开放透明，政府与民间通力合作、各司其职，发挥自己的长处，因此也赢得良好的评价。由于纽约市参与式预算使用的资金决策权属于各区议员，因此，议员在其中的作用毋容置疑。现任议长梅丽萨（Melissa Mark-Veverito）是当年第一批进行参与式预算试点项目的四位议员之一，她在推广纽约市参与式预算项目中起了关键性作用。议长办公室如今全面负责纽约市各议员选区参与式预算工作的部署与协调，议长办公室有专职人员负责参与式预算工作，成立“中央办公室”，规划项目的整体流程和规则。尽管议员可以自主决定要不要在本区内进行参与式预算，但一旦实施，就意味要下放部分预算决定权。纽约市议员任期四年，只可以连任一次，为了争取大多数人的选票，议员的政策通常不会过于偏激。但即使到现在，纽约市仍有十几位议员对于参与式预算持观望态度。

为中央办公室提供咨询意见的是督导委员会，其组成人员涵盖了中央办公室、公民社会组织代表、社区代表和一些议员。督导委员会有透明、平等与包容三大原则，确保纽约市参与式预算能保障那些政治选举权受限群体的权益。2012年的数据显示，有40多家社会组织报名要加入督导委员会，具体衡量这些组织在参与式预算实施中的作用较为困难，但这足以显示出民间组织的活力与参与热情。

表1 2015-2016年度纽约市参与式预算进度表

预算代表基本都是社区的活跃分子，他们承担了宣传动员、收集意见及与政府各部门沟通、形成正式提案等重要任务。在实地考察中，笔者看到预算代表多为关心社区发展的工薪阶层，他们也积极投入到其他公共事务活动中，比如有一些是主持学校家长会的居民，他们在社区动员方面经验丰富，因此成为各区议员办公室推行参与式预算的得力助手。投票的民众是参与式预算的受益者也是民主参与的主体，有学者区分民众参与有结果导向型和过程导向型两种：结果导向型的民众可能是看中某一提案对自身利益的好处，因此希望中标；过程导向型的参与者则享受自己在决策中的作用，因此除了投票，也更容易投入到报名预算代表和其他活动中。[6]

三 重塑民主的新形式

纽约市参与式预算的做法佐证了这样一种认知：即通过制度平台赋权给民众一定的决策参与权，公民理性足以支撑其为本地区的公共利益做出更好的选择。与全球遍地开花的参与式预算做法相比，纽约市参与式预算的某些特点值得更多关注。

（一）为少数群体赋权

有学者认为，纽约市推行参与式预算内在有一个清晰的脉络，即为穷人与弱者赋权。[7纽约市参与式预算覆盖面之广，与参与式预算早期选举出社区代表投票的做法有明显的差异纽约市政府目前大力推广“纽约市民卡”的使用据悉，这张卡覆盖对象非常庞杂，无论老幼还是移民群体，只要能够证明在纽约市居住（甚至无家可归的人只要能证明在纽约生活）都能申请办理这张有政府信用的ID卡，凭借这张卡人们可以进出博物馆、动物园、音乐厅、植物园等公共文化娱乐设施。在参与式预算项目中，市民凭此卡就可以选择居住地并投票。纽约是一个国际化大都市，有大量人群因为各种原因不能参与政治选举投票，参与式预算则将这部分民众吸引进来，尽可能多地为边缘群体提供公共实施等服务。在2014-2015年度纽约市第四轮参与式预算的分析报告中，我们看到参与式预算投票中的23%是在政治选举中受限的人群，其中12%是未满18周岁的少年，10%不是美国公民。投票人数中57%是有色人种，44%投票人年收入在5万美元以下，这些都体现出纽约市参与式预算参与者的多元化。[8]正是由于纽约市参与式预算覆盖面广，为弱势群体参与政治打开新的窗口，成为政治选举的一大补充。从推广的结果来看，在为自身吸引选票、积累政治资本等方面，经由政治选举上台的市议员们也有更大动力在自己的选区推行参与式预算。

由于市议员在决定本区内参与式预算具体做法方面有很大的自由裁量权，因此在各选区涌现出很多创新，来解决居住地很多居民切实关心的问题。如纽约第38区布鲁克林市议员齐万家（Carlos Menchaca）的选区，由于该区聚居了很多华裔和西班牙裔，因此参与式预算宣传和投票的手册都印刷了中文和西班牙语版本；为了方便居民投票，该区还特地将投票地点设在华人活动处，如CPC华人策划协会等。而在纽约第34区布鲁克林市议员安东里奥·雷洛索（Antonio Reynos）的选区中，为了提高投票率，在学校、大型超市门口还设立了许多流动投票箱。各个市议员办公室将居民提案项目分为教育类、公园和休闲场所类、交通类、街道类、环境类等，尽管名称各有不同，但都体现出按居民的需求综合意见的宗旨，尽最大可能满足居民生活最关切的问题。

（二）公民社会与成熟的民主治理机制

地方政府创新实验的成功除了与项目制度设计有关，也与公民的参与程度有关。纽约市公民社会组织在参与式预算中扮演的角色十分重要。社区服务类组织和非政府组织利用其在社区联络方面和公益性质的优势为参与式预算提供了技术支持，他们彼此分工明确，互相支持，使得纽约市参与式预算的参与规模和覆盖范围逐步扩大开来。在督导委员会中，有几百家社会组织签署参与了参与式预算，他们承担的任务职责不尽相同，这里主要介绍其中四家社会组织以及他们在其中起到的作用。

前文提到的“参与式预算项目”可以看作是纽约市参与式预算的总规划师，该组织成立的宗旨就是帮助民众参与决定社会公共资金的流动走向。迄今为止，该组织已在北美十多个城市动员了440多个社区项目来决定总计约9800万美元的资金使用。他们工作重心主要集中在三个方面：为政府及相应的组织机构设计参与式预算的流程；建立参与式预算工作坊，培训相关人员，并就过程中的具体做法不断结合实际情况进行创新；发挥纽带作用，让更多社会力量加入到该项目中。“社区之声”是纽约州本地的一个社区领导者组织，致力于保障妇女、有色人种和低收入人群的社会和经济平等地位，该组织通过沟通政府和社区的方式在创造就业、提供公租房方面取得了很多积极成果。“社区之声”介入参与式预算的目的之一是解决收入不平等问题，希望借助预算项目促进低收入社区的公共建设和社区服务。“公共日程”（Public Agenda）是一家侧重于研究类的非政府组织机构，其定位是通过提供分析报告、技术支持来帮助社区领导者和居民解决实际问题。该组织目前在参与式预算中主要扮演评估者角色，他们直接与纽约市城市公正中心建立联系，利用历年收集的数据和资料对纽约市参与式预算的过程及结果做即时的统计和评估，给出相应的政策建议并发布报告内容。该组织同时也跟踪调查芝加哥、坎布里奇、瓦列霍和洛杉矶长滩等地的参与式预算做法，熟悉北美各地参与式预算的进展。“民主2.1”是通过为政府创新提供科技支撑的社会组织，其在信息化网络化时代发挥了至关重要的作用。“民主2.1”是由剑桥大学和布鲁金斯学会的一群数学家和政治科学家在2014年成立的一个以提高社区选民话语权为目的的社会组织，发起人最初是通过创制D21投票法（即结合“plusvotes”and“minus-votes”的混合选择投票制）来帮助社区和选民更快速、准确达成一致选择结果。在纽约市参与式预算中，他们通过设计电子投票App等形式帮助市民参与到注册、提案和投票过程中来。

（三）公民参与有助于更好的民主

关于公众参与，学界一般持两种观点：一是泛公众参与，是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动；二是狭义的公众参与，即制度化的公众参与应当是指公共权力在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众或利益相关者获取信息、听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。在纽约市参与式预算中，无论是预算代表还是普通公民都具有较强的服务意识，社区充满活力。这主要是因为参与式预算本身带着预算资金而来，以公共财政为保证，有针对性地采取有力的措施引导公众有序参与，实现政府和社会的双赢。纽约市参与式预算已经进行了七年，民众的参与热情有增无减，可归功于其做法的三点特色：一是参与式预算以小区为依托，强化了社区的自组织功能，政府在其中仅以咨询者角色出现，公众可以自由表达意见、平等协商、发挥群智；二是纽约市参与式预算与当地的社会组织建立了伙伴型关系。纽约市政府在参与制度设计中充分考虑了社会组织的需求，引导社会组织发扬志愿精神，积极参与到设计、评估、支持参与式预算的全过程中；三是纽约市参与式预算充分确保了政府回应的及时有效。政府掌握了大量的公共资源和渠道，在工程预算方面既是专家，也肩负动员的巨大优势。纽约市政府以议员办公室为依托，建立了政府对公众信息的责任反馈机制，确保政府及时、合理和有效地回应民众需求。

从普特南到桑德尔，都把公民结社等社会参与看成是公民美德和社会资本的重要组成部分。参与式预算从地方层面将人们一个个连接起来，用投票选择预算项目的方式培育社会资本，促进公众参与。实际上这鼓励公民跳出既有的政治规则，直接和经由选举上台的议员商讨公共事务，有助于激发公民创造力。而公民创新和公民美德与民主之间的关联十分紧密，如有研究曾列出清单，包括公民美德可以激发公民对正义和共同利益的关心；更愿意宽容异见人士；更能信任政府决策；能够鼓励公民积极参与、协商和倾听；引导公民更自觉地遵纪守法和尊重他人的权利。[9]参与式预算的参与层次也是多元的：有人仅仅参与投票，有人加入公民社会组织参与程序设计，也有人志愿作为预算代表；投票环节是面向大众的，而预算代表又是专业性较强的工作，这事实上将协商的两个面向——有效性和包容性结合在了一起，因而纽约市参与式预算的成效明显，既解决了短期服务工程类问题，也深化了民主参与的过程。

四 美国参与式预算的前景

参与式预算作为参与式民主的具体运用通过扩展公民参与的规模和深度来扩大民主利益相关者全程跟踪预算决策过程，确保公共预算更加审慎、参与和透明。从纽约市参与式预算案例可以看出，尽管这只是一个决定预算方向程序上的创新，但其实质性政治目标是通过将公共支出的优先次序从城市的富裕地区转向附近的贫困社区来“反转”公共支出的优先次序，而这已经取得显著的实质性成果。[10]参与式预算不仅和社区产权者发生关联，还囊括了政府和公民社会的组成部分，将参与式预算制度化可以保证其在预算决策层面的重要地位美国参与式预算的做法也获得最高层的认可2013年12月，白宫在全国行动计划中评价参与式预算是一项很好的实践，“美国将通过社区导向的参与式预算来给予人民在确定、讨论和选择地方公共支出项目的权利，公民作为纳税人，在如何使用社区的每一分钱上有充分的发言权”。[11]

对于美国参与式预算而言，实际工作中还有几个层面可以进行深入和突破：一是资金问题，纽约市参与式预算直接动用的是市议员预算可支配资金，将其转移至公民公开参与的框架下，能提供更多平等的机会。除此之外，随着参与式预算规模的扩大，还需要有足够的资金支持整个流程运作。此外，市政府直接掌握的资金以后是否也可以有一部分加入到参与式预算上，以及参与式预算能否作为一项治理制度在城市所有选区统一实践等都是其制度化的关键。在纽约市案例中，政府通过将服务外包给社会组织来扶持其成长和发展，对于培育社会资本有积极作用，但是否适用于其他地方有待观察。二是透明和公开性，包括预算投票结果的公正和参与式预算过程的透明，纽约市参与式预算建立了一个开放、自由和数据共享的网络平台，基于此，公民可以随时了解政府的信息以及项目进展情况。这一类公开数据库不单是为了参与式预算建立，还囊括了市议员所有可支配资金的去向，有助于消除顾虑、建立信任。三是扩大政治参与，纽约市参与式预算在年龄和公民身份限制上的宽松态度值得借鉴。尽管为期较长，但整个过程清晰，各阶段目标明确，尽可能保障更多民众更有效地参与到这项公民创新中来。最后是关于信息技术的运用，白宫的科技政策办公室就曾特别关注参与式预算中的技术性创新，希望能促使整个流程更加简洁与高效，纽约市参与式预算项目和“民主2.1”的合作也体现了现代科技在整个宣传、动员和操作中的巨大辅助效应。

长期以来的民主理论认为，公民是民主的先锋军，有效发挥民众的智慧、责任、权威甚至正直品行等，能够解决代议制代表和官僚机构在合法性公正及有效性方面的缺陷。参与式预算的实际参与模式避开了以往那些有利于社会优势群体参与的模式。在实践中可以看到：那些收入偏低、没有政治选举权的人们更愿意参与，因为参与式预算有助于解决贫困群体和少数族裔更加关心的公共问题，如公共卫生、城市基础设施、住房等。同时，借助一个良好的公民社会，参与式预算能促成参与式治理的长效前景。美国参与式预算的直接决策既吸引了公众，也让政府变得更加开放；既支持了现行的政治制度，同时也扩大和深化了民主的范围。

参与式预算作为众多政治参与机制中最典型的模式之一，被认为“对于公民社会组织、政治‘平民’赋权以及社会治理质量的提升方面具有巨大的潜力”。[12]近年来，以重塑国家—社会关系为核心，中国的地方政府也在积极推进以地方治理变迁为主要内容的创新实践。纽约市参与式预算的做法有其特殊的社会背景和政治目的，但其对于公民平等权利的尊重以及广泛调动公民积极参与的特色值得我们借鉴与参考。

注释：

[1]Russon Gilman， Hollie，“Transformative Deliberations： Participatory Budgeting in the United States”，Journal of Public Deliberation， vol.8，Issue. 2，(2012)，Article 11.

[2]陈家刚：《参与式预算的国际经验》，《中国改革》2007年第9期。

[3]Archon Fung & Erik Olin Wright， “Deepening Democracy： Innovations in Empowered Participatory Governance”，Politics & Society， vol.29，（March 2001），pp.5-41.

[4]Pew Research Center， “Distrust， Discontent，Anger and Partisan Rancor”，Washington， DC： Pew Research Center， April 18， 2010， http：people-press.org/report/606/trust-in-government.

[5]Michael A. Neblo et al.， “Who Wants to Deliberate——And Why？”，American Political Science Review，vol.104， no.3(2010)，pp.566-583.

[6]Hollie Russon Gilman，“Transformative Deliberations： Participatory Budgeting in the United States”，Journal of Public Deliberation， vol.8，Issue.2， (2012)，Article 11.

[7]徐斯俭、吴建忠：《为穷人赋权：带着台湾问题意识，直击纽约市“参与式预算”》，2016年4月21日，https：//theinitium.com/article/20160421-taiwan-participatory-budgeting/，2017年10月3日。

[8]数据详见：A Research and Evaluation Report on Participatory Budgeting in New York City(Cycle 4)， Community Development Project at the Urban Justice Center.

[9]Mark E.Warren，Democracy and Association，Princeton University Press， 2001， p.73.

[10]冯雅康：《复杂治理中的多样化参与》，《国外理论动态》2015年第8期。

[11]参见http：//www.whitehouse.gov/blog/2013/12/06/united-states-releases-itssecond-open-government-national-action-plan.

[12]刘东舒：《让居民参与预算制定：中国政治参与改革的新路径？》，2014年9月2日，http：//cnpolitics.org/2014/09/participatory-policymaking/，2017年10月3日。