总体国家安全观视野下的情报安全问题研究

陈 明，王乔保

(1.中国人民解放军国防科技大学 国际关系学院，江苏 南京 210039；2.中国人民武装警察部队警官学院 部队管理系，四川 成都 610213)

总体国家安全观是当前及今后相当长的一个时期内我国安全工作的总指引，其理论意义和现实意义不容忽视。国家安全与情报互依互存，难以割裂。无论在哪个国家，情报总是为一定的政治集团和一定的政治路线服务的。国家安全的内容决定着情报的内容，国家安全内容的综合性必然带来情报保障内容的综合性。毫无疑问，情报已经作为保障国家安全的一项独立要素而存在。但是，在传统安全威胁与非传统安全威胁相交织的今天，情报自身也存在着诸如敌对势力窃密方式增多、不法分子倒卖情报、情报内部机制相互制约因素增多等安全问题，即“情报安全”。情报安全不同于情报对于安全的保障，是安全问题在情报中的内化，对于情报的影响是根本性和内生性的。但是，经查阅资料发现，学界目前对于这一问题并没有专门论述，更多的是从信息安全的角度来审视情报安全。因此，全面考察“情报安全”这一问题具有较强的现实和理论意义。

总体国家安全观创设了这样一个“安全之境”：安全是一种跨越边界的状态，因而既要重视外部安全，又要重视内部安全；安全是一种相互关联的结构，因而既要重视国土安全，又要重视国民安全；安全是一种整合关系的场域，因而既要重视传统安全，又要重视非传统安全；安全是一种不可或缺的条件，因而既要重视发展问题，又要重视安全问题；安全更是一种普世共享的价值，因而既要重视自身安全，又要重视共同安全[1]。总体国家安全观视野就是要将情报安全放在这一“安全之境”中综合看待，不能顾此失彼。因此，本文将从情报安全的内涵入手，探究总体国家安全观视野下情报安全的特点与内容等基本问题，以期为相应的学术研究和实践探索提供一定的借鉴。

一、“情报安全”的定义及内涵

情报根源于人们对安全威胁的思考。人们对于情报的理解也从军事情报开始，在相当长的一段时期内，社会各界普遍将“情报”等同于“军事情报”，这一现象持续到了近代。随着工业革命的爆发，情报作为“知识、信息”的内涵虽未发生变化，但是其外延已经广泛存在于科技、经济、政治、文化等诸多领域，并且出现了科技情报、经济情报、政治情报等类别，很明显，这些领域的情报并不直接服务于军事领域，情报并不完全等同于军事情报，情报安全并不单指军事情报安全。如果用诸如1915年出版的《辞海》所认为的“情报是军中集种种之报告，并预见之征兆，定敌情如何，而报于上官者”等解释来涵盖“情报”的含义明显不妥。再进一步查找资料发现，2004年版的《现代汉语规范词典》中对于“情报”的解释则为“情报是信息的旧称。” 2005年版《现代汉语词典》中对于“情报”词条的解释是：“关于某种情况的消息和报告，多带机密性质。”后者对于“情报”内涵的解释相较于前者更为广泛和抽象。抽象表达之优长，在于有比具象表达更强的对具象变化的包容能力和适应能力[2]。但是，情报与信息有着本质的不同，如果简单地将情报等同于信息，则无疑会造成概念使用的混乱。笔者认为，情报应是为满足特定的需要，依托于一定的组织或手段对信息进行序化后的结果，是对信息更高层次的使用。

“情报安全”从根本上来讲是一个安全问题。对于“安全”的理解，《现代汉语词典》中指出“安全是没有危险，不受威胁，不出事故。”因此，对“情报安全”我们可下这样的定义：所谓情报安全，是指“情报在客观上保持没有危险，不受威胁的状态，以及能够持续维持这一安全状态的能力。”情报安全的主体是情报，所涉及的是情报这一主体的安全要素，并不包含保障这一安全状态所涉及的法规、体制等内容。情报安全先于国家安全而存在，与国家安全相伴随，是国家安全的派生要素。情报安全在国家安全中的派生性主要体现在：情报安全贯穿于国家安全的各类各级要素，是每一个要素都要考虑的因素之一，始终处于从属地位；情报安全是国家安全中的一个特殊安全领域，与各领域虽有交叉与从属，但不完全独立从属于某一个领域；保证情报安全必须依托于所在领域的具体职能部门，只有当其所受的威胁已经严重影响国家安全或其战略意义能够对国家安全产生重大影响时才能上升到国家安全层面予以考虑。

二、总体国家安全观视野下情报安全的主要特点

总体国家安全观视野下的情报安全是政治、经济、军事、科技等各领域情报安全的综合体现。这种综合性体现在：一方面它受制于社会各个领域的情报安全；另一方面它不是社会各个领域情报安全的叠加，而是通过相应的机制非线性组合的结果。在复杂的作用机理下，情报安全便表现出了其独有特征。

第一，影响因素将更加复杂难控。由于情报广泛服务于国家安全的各类要素之中，脱离了特定的服务对象的情报是不存在的，也是没有意义的。不同于政治安全、经济安全、军事安全等具有鲜明特征的安全问题，情报安全伴随于情报服务国家安全各要素的整个过程，因此，只要某一个安全领域的情报安全受到了威胁，不可避免地会对整个国家的情报安全产生一定程度的影响，例如情报高度依赖的信息通信设施一旦遭到破坏或窃听，其影响范围会跨越情报领域。换而言之，情报安全的影响要素是综合的和全面的。此外，习近平主席也曾指出“各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。”[3]因此，目前构成国家安全的十二个要素并不是固定不变的，而是动态的，对于情报安全而言也是动态的。即，不同的情报服务对象情报安全面临的威胁是不同的，而且在同一个情报服务对象不同的时空条件下情报安全的威胁也是不同的。值得注意的是，情报安全本属于非传统安全范畴，但是如果对其控制不当，会迅速与其相密切联系的政治安全、军事安全等传统安全问题相联系，使国家安全处于极为不利的局面。因此，面对复杂难控的各类影响因素，对于情报安全的考量必须站在国家安全的全局来看待，而不能为了某一领域的情报安全而忽视了其他领域的情报安全。

第二，依赖于严密的体制机制。社会分工日益精细的今天，各个领域无论从功能上还是从时空上都紧密的联系在了一起，已经进入缺谁都不行的时代。情报安全也不例外。它在以自身的特色独立发展的同时，也与其它各领域的密切联系。笔者认为，之所以情报安全能够独立存在，能够保证情报始终发挥其应有价值，在于依赖于其所具有的严密的体制机制。所谓严密的体制机制是指能够保证情报始终处于安全状态，并能为维持这一状态提供必要的制度规范、力量等要素支撑的组织架构和运行机制，对于情报安全的影响和作用是根本性的。严密的体制机制对于情报安全的重要作用表现在两方面：一方面，情报安全需要利用严密的体制机制与其他各领域的情报安全紧密相联，保证与所属子要素的良性互动，形成网络化的内在作用机制，在确保情报安全上发挥体系的作用；另一方面，情报安全也需要相应的制度、资源、力量等要素的保障，而这些保障要素之间的联系日益紧密，必须要改变现有的部门分割、各自为战、自成体系的情报安全保障模式，依赖于国家战略层面衔接紧密、运转高效的组织架构。

第三，内外安全威胁联动效应明显。2014年4月25日，习主席在中共中央政治局第十四次集体学习会上集中谈到国家安全，指出“新形势下我国国家安全和社会安定面临的威胁和挑战增多，特别是各种威胁和挑战联动效应明显。”[4]这一指示指明了我国当前面临安全问题的复杂性。情报安全从根本上来说是一种非传统安全问题，但由于与经济全球化伴随而来的某一领域的安全问题会同时影响与其相关的其他领域，已经超越了国家与行业之间的界限，因此，对于广泛存在于传统安全与非传统安全领域的情报安全威胁因素也会跨越领域的限制，比如网络情报安全威胁会很容易扩散至军事情报安全、科技情报安全等领域，稍有不慎还会影响他国的情报安全。更严重的是，情报安全问题会与其他的安全问题交织后产生第三种安全威胁，例如“斯诺登事件”中，个体的信息披露行动，瞬间升级为国家间的信息较量与世界组织关于人权的抗争[5]。

第四，总体建设呈持续性。情报安全的持续性首先是由总体国家安全观对国家安全的总体设计所决定的。在总体国家安全观视野下，国家谋求安全，不是权宜之计，而是为了长治久安[6]。历史证明，国家安全不是固定在某一个历史时期，而是与其存在相生相随的。情报安全作为国家安全的重要保障，其存在和发展必然要与其紧密联系。其次是由其内在的特性所决定的。总体国家安全观视野下，情报也是呈体系化、组织化发展，其外延已经得到了极大的拓展。因此，在自我完善的过程中也面临力量变化、制度规范调整、新威胁不断显现等诸多不确定性因素，这些不确定性因素随着时间或环境的变化不仅在数量上会发生改变，而且在对情报安全的影响上也会发生要素之间的内核性变化。最后是安全状态的保持并不一定符合国家安全战略的需要。情报安全的根本目标是要保证国家、国民、政权安全的需要，但是情报安全受制于一国的政治体制、社会运行模式、民族文化等多种硬性的客观条件，当一国的政治体制不适应国家安全的根本宗旨时，其所领导和管理下的情报安全也脱离了这一宗旨，即使采取相应的措施可以保证这一领域的绝对安全，但是与国家安全、人类社会发展的根本宗旨是逆向而行的，最终还是要被进步的力量打破或被迫重新构建符合这一宗旨的安全状态。

三、总体国家安全观视野下情报安全的内容

安全观事实上是人们对安全认知和思考后形成的安全思维上升至理性层面，用于应对安全问题特别是现实安全问题的安全理念[7]。情报不是简单的信息，而是既要传递相应的知识，又要发挥“耳目、尖兵、参谋”的作用[8],智能化是其核心要件。这一功能的实现必须依赖于相应的组织与活动，二者之间是难以割裂的，也正如美国情报专家谢尔曼特所认为的“情报是知识，情报是活动，情报是组织。”[9]因此，情报安全至少要涉及到知识、组织和活动三个方面的安全问题。

首先，情报作为知识存在时的安全。“知识”在《现代汉语词典》中的解释为“人们在社会实践中所获得的认识和经验的总和。”知识性是情报的第一本质属性，没有知识性的情报不是真正意义上的情报。情报作为知识而存在时，体现的是一种状态，但这种状态与一定的时空条件密切联系，不是单独存在的，对于情报组织和活动具有基础性和指导性作用。按存在时间的先后顺序，可将情报安全划分为基本类情报的安全，动态类情报的安全与预测类情报的安全。

一是基本类情报的安全。基本类情报是一个对国家、部门或领域人口、山川、机构设置、民族文化等情报知识长期的积淀，具有很强的稳定性，但也有相应的动态性。稳定性就体现在知识的积累，进而延伸出情报的概念、原则、基本构成等问题；动态性就体现在情报活动或生产力的发展等因素对情报知识的丰富，促使其对原有的概念、内涵、原则等基本问题不断做出修正，以适应实践的需要。否则，将会出现基本理论无法指导或干扰现实实践的困境，例如1992年9月国家科委全国科技情报工作会议上决定将“科技情报”改称为“科技信息”以适应时代的发展[10]，但并没有取得预期的效果，反而干扰了科技工作的发展。基本类情报经长期积累后会形成情报文化。情报文化对于情报具有内核性的凝聚力，其塑造需要经历较长的历史时期，但一旦出现断层，对情报的影响是根本性的。因此，基本类情报的安全不仅体现在对情报保存或管理的安全状态维护上，也体现在对情报文化的保护上，使情报文化免受外界不良文化的侵袭，始终保持旺盛的生命力。

二是动态类情报的安全。动态类情报是对于当前或近期威胁国家安全的各类信息高度总结、分析后形成的结果，具有很强的的时效性和针对性，并且随着安全形势的变化有不同的侧重点。动态类情报安全体现着国家或情报部门对某一重大问题的看法，具有很强的战略意义，是敌对双方争相获取的对象。因此，对于动态类情报安全不仅要在情报的存储、传递、使用各个环节比基本类情报安全采取更严密的安全措施，还要瞄准于人民安全这一根本性的宗旨，处理好新情报与已有情报、认知偏见、部门利益等诸多要素的关系，不能因为某一方面的顾虑而使情报产生自失败问题，更不能因为新情报而完全否定已有的情报安全机制。

三是预测类情报的安全。预测类情报是立足于基本类国家情报与动态类国家情报而产生的，是情报价值最有力的体现，其产生需要经历复杂的过程。因此，预测类的情报安全还必须把握以下几方面：一是由于预测类情报对于人的判断力、决断力等具有较强的依赖性，因此，要克服国内不同政见者或不同情报组织由于认知或判断角度不同所导致的干扰与阻力；二是斗争对方或存在利益争夺的一方会动用全方位的手段来获取与破坏另一方预测类的情报，对此，还需采取相应的拒止措施来应对这一挑战；三是预测类情报由于需要面对较多的不确定性因素，因而，出现失误在所难免，这需要战略决策者以超凡勇气与智慧来消除不确定性因素，防止发生价值不足的问题。

其次，情报组织的安全。情报组织的特殊性就在于国家或相关部门对其赋予了较高的期望，从而使其所具有的严密性、精干性、高效性等方面不是其他组织能够相比拟的，组织的管理水平、运转效能、所使用的科技都处于较前沿的地位。情报组织的安全是指除自然或其他非抗拒性人力因素外，其开展相应活动所依托的组织免受各类不稳定的因素的威胁，始终处于良好的运行状态，主要分为组织内部安全和组织外部安全。

一是情报组织内部安全。情报组织具有一般组织的基本特征，即由人、制度、组织框架等基本要素构成，其中关键要素的缺失或受到严重威胁时会影响整个组织的安全。情报组织内部的安全就是要在人员素质上不仅要具有精湛的专业技能，更要有坚定的政治信仰，始终坚持国家、民族利益的第一性；机制建设上，既能充分激发组织内人员的积极性，又能塑造良好的工作“软”环境，避免组织内外的同质化恶性竞争；组织框架上，既要与国家的政治体制、情报的任务性质相适应，又要与所面临的任务环境相协调，既要坚持固有的稳定性，又要体现相应的时代特色；手段运用上，要在总的任务方针指引下，既积极引入新兴高技术手段，发挥其千里眼、顺风耳的作用，又注重不同类型手段之间的功能互补。

二是情报组织外部安全。情报的对抗性来源于一方对另一方的价值判断和特定需求之间不可调和的矛盾，其剧烈程度随着所面临矛盾的大小而变化。无论在和平时期还是战争时期，对抗双方都不会放弃对情报的获取。情报组织的外部安全威胁可分为国家内部不稳定因素的威胁和国家外部不稳定因素的威胁。国家内部对于情报组织的安全威胁主要表现在：由利益驱使下的地方组织或人员非法破坏情报设施、相关部门人员泄漏或非法倒卖情报、新闻媒体等渠道非法报道重要信息、不良文化对情报人员的侵袭等；国家外部对于情报组织的安全威胁主要表现在敌对势力的破坏、异质文化的侵袭、敌对势力对核心要害部门人员的拉拢腐蚀等几个方面。综合来看，敌对势力的破坏显而易见，而且在和平时期难以实施；异质文化的侵袭不易觉察，一旦发挥作用将会对组织产生颠覆性危害；由利益驱使下的地方组织或人员的干扰主要表现为一些地方公司或企业非法侵占情报机构或设施用地，干扰正常工作秩序，甚至以高报酬的方式与情报组织争夺人才资源。上述三种威胁往往纵横交织，难以区分。

三是情报组织外部安全与内部安全的辩证关系。情报组织内部安全与外部安全的统一是确保情报组织安全的关键。情报组织内部安全是情报组织安全的内生性因素，也是决定性因素；情报组织外部安全是内部安全的重要保障，对于内部安全的影响是间接性的。情报组织内部安全与外部安全虽各有侧重点，但必须坚持共同的战略目标，否则将加大内耗。在共同的战略目标下，既便出现内部安全战略与外部安全战略不相一致的地方，也能通过组织的自适性化解所面临的矛盾，并不会影响整个组织功能的发挥。否则，即便内外安全战略在一定时期内一致，也会由于内外终极战略的差异而导致组织溃散。

最后，情报活动的安全。情报活动是指个人或组织为生产或完善情报而开展的一系列活动。情报活动安全是指个人或组织为生产或完善情报而采取一系列活动时不受威胁，始终处于安全的状态。根据所处的地理空间，可以将其分为国内情报活动安全、国外情报活动安全与公共区域情报活动安全。

一是国内情报活动安全。国内情报活动安全是指在国内开展的情报活动所处的安全状态。国内情报活动的主要对象是暴力恐怖组织，敌对国家渗入境内的间谍组织，民族、宗教极端势力以及其他颠覆现有政权、分裂国家、窃取国家各类机密的活动。国内情报活动虽具有良好的社会环境，但由于始终处于敌暗我明的斗争状态，时刻面临来自上述组织的拉拢、阻扰、破坏、暗杀等方面的安全威胁。

二是国外情报活动安全。国外情报活动安全主要是指在国外开展的情报活动所处的安全状态。国外情报活动的主要对象是威胁本国安全的恐怖势力在国外的活动情况，敌对国家政治、经济、科技、军事等情报与相应的对外遏制、渗透、颠覆等策略，还有必要的关乎国计民生的社会经济类情报。相比于国内情报活动安全，国外情报活动安全受到更多的安全威胁，比如异质文化、所在国家反情报措施、疾病等。上述安全威胁仅靠一己之力难以克服，必须发挥组织的力量。

三是公共区域情报活动安全。当前，南北两极、太空、公海、网络空间等公共区域也成为国家间综合国力的博弈场。公共区域开展情报活动一方面可以为国家生存与发展争夺更多的资源，拓展其战略空间；另一方面部分国家还依托先进的科技手段在公共区域展开针对其他国家的情报活动，例如美国就利用其先进的网络技术针对世界主要国家领导人的电话、通信内容进行全方位监听。公共区域情报活动安全除要保证相应的设施、机构、工具、技术等硬件的安全外，还必须针对其他国家的情报活动而采取相应的拒止措施。

四、总体国家安全观视野下的情报安全应重点把握的几类关系

由于总体国家安全观视野下情报安全涉及诸多要素，系统的复杂性使其会与其他安全问题相冲突，面对这一复杂的局面必须做出相应的取舍。其中，对于情报安全在总体国家安全观中的价值定位的准确认知尤为重要。笔者认为，总体国家安全观对内将人民安全作为宗旨，对外将共同安全作为基本价值标准，情报安全必须紧紧围绕“人民安全”与“共同安全”两大内核性安全问题展开相应的价值定位。

首先，情报安全与国家生存与发展的关系。保证国家生存与发展是国家安全的根本宗旨。情报安全也必须以此为核心，不能以牺牲国家生存与发展为代价换取自身的安全。以此为基点，就可以明确地认识到国家情报安全与国家生存与发展是次要矛盾与主要矛盾的关系，而国家生存与发展的核心是人民安全。因此，确保情报安全首先要面临的也是如何处理好与人民安全的关系。情报安全由于其特殊性在必要的时期必须有一定的非常规措施，但是非常规措施大多是以人民安全为代价的，比如为挖掘恐怖主义在网络空间的活动信息，势必要对海量的信息进行处理，难免会涉及公众隐私，一旦出现隐私泄露等问题，不仅会损害人民安全，而且间接地会影响政治安全[11]。笔者认为，越是面对此类情形，越是要有严格的法规制度对相应的安全措施进规范，从而在制度上保证国家情报安全不能以损害人民安全为代价，更不能为了自身安全而不顾其他安全。

其次，本国情报安全与他国情报安全的关系。本国情报安全与他国情报安全从本质上来讲是一个政治博弈的过程。良好的政治环境可以降低本国情报安全与他国情报安全之间的博弈烈度，塑造良好的共生机制。反之，则是本国情报安全的存在是以牺牲别国情报安全为代价的。但是，复杂的国际体系之下国家关系始终处于敌、友之间的变换之中，在和平与发展依然是时代主题的今天，处理好本国情报安全与他国情报安全之间的关系便成为我们必须要思考的问题。笔者认为，国家情报安全的建设必须在共同安全的基点上，紧跟国家政治立场、政治局势以及主要领导人的治国理念，从复杂的国际形势中判断出国家之间的主要矛盾及争夺点，以此来判断与他国情报安全之间的关系。

再次，情报绝对安全与相对安全的关系。情报绝对安全是情报安全保障体系着力实现的目标，相对安全虽是情报安全的主要状态，但是大多数国家并没有停止将相对安全提升至绝对安全的步伐。笔者认为，情报相对安全并不意味着国家不安全，甚至可以利用其安全的相对性在情报内部开展改良运动，使其更好地服务于国家安全。同理，绝对安全很可能会使情报安全处于停滞不前状态，严重时会背离国家安全的发展主线。情报绝对安全与相对安全是事物发展的不同阶段，没有孰好孰劣之分，选取何种模式应以国家所面临的安全威胁或能否最大限度保障国民、国土、政治等国家根本性问题的安全为基本标准，不应刻意追求绝对安全而否定相对安全。