完善负面清单制度 提高对外商投资“磁吸力”

沙易

摘要：党的十九大报告提出，中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。围绕对外开放，中国在吸引外资和优化营商环境方面的重要举措无疑是完善负面清单制度，它可以简化对外资进入的审批管理，同时扩大开放;对于增强外资信心，鼓励、吸引外商投资都将起到积极作用。负面清单制度的实施，有利于推动从审批型政府转向服务型政府，其最大的难点在于相关体制的转型，一方面是政府监管体制的转型，另一方面则有待于我国市场化改革的整体推进。

关键词：负面;清单;外商投资

2018年5月，李克强要求，要尽快修订完成外商投资负面清单，进一步放宽市场准入，研究实施更有力有效的吸引外资政策，加强知识产权保护，加快构建依法依规、公平竞争的环境，提高我国对外商投资的“磁吸力”，促进国内相关领域技术和管理水平提高。

2017年6月，国务院正式印发了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2017年版）》。新版负面清单与上一版相比，减少了10个条目、27项措施，负面清单缩减至百项以内。

负面清单不断缩减，符合我们扩大对外开放的大方向，也是落实国务院推动高端制造业、高端服务业开放水平的重要体现。

一、目前现状

我国对外资管理一直采用《外商投资产业指导目录》模式，即正面清单，规定“能做什么”。而负面清单仅限定“不能做什么”，没有列入负面清单的都可以做。

所谓负面清单（Negative List），相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业。学术上的说法是，凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清单方式列明。负面清单是国际上重要的投资准入制度，目前国际上有70多个国家采用“准入前国民待遇和负面清单”管理模式。

2013年，获批设立的中国（上海）自由贸易试验区内，“负面清单”管理作为一项引人注目的制度变革得以针对外商投资“试水”。

负面清单按照《国民经济行业分类及代码》（2011年版）分类编制，按国民经济行业分类，列出18个门类，89个大类，419个中类，1069个小类，190条管理措施。约占试验区内1069个小经济行业分类的17.8%。对于未列入负面清单的外商投资一般项目，最快4天企业可以拿到营业执照、机构代码和税务登记等。对于列入负面清单的外商投资，试验区将按照原有办法进行管理。而对于未列入清单的外商投资一般项目，则将按照内外资一致的原则，把项目的核准制改为备案制，把原来合同章程的审批改为备案管理。

二、优势与劣势

相比较而言，负面清单管理可以简化对外资进入的审批管理，同时扩大开放。对外资来说，在外资准入方面更加透明，对于增强外资信心，鼓励、吸引外商投资都将起到积极作用。

业内通常认为，知道什么是不允许的，比知道哪些是可以做的，更能帮助服务业供应商理解在国外如何开展业务，并且负面清单也适用于未来新出现的服务活动，因为这些新的活动在FTA制定之初可能还没有出现。

只要在负面清单以外的领域，将按照内外资一致的原则，由核准制改为备案制，这就是行政管理体制改革中的一项重大突破。负面清单最大的意义是结束了从2008年到目前为止，一直是由政府积极的财政政策、适度宽松的货币政策以及政府制定的产业政策的“政府在前，市场紧随“的模式，而负面清单是最大化地利用市场的能量，根据市场自己的特长，只要不触及到危机国家安全、金融体系稳定，社会的和谐等重大问题，大家都可以发挥自己的能量来做。负面清单是针对跨国企业、跨国金融机构进入中国开展业务的清单，但不能排除未来这样的一种市场化机制会全面在中国的各地生根发芽。

但是在看到负面清单优越性的同时，也不能否认正面清单的意义。

知道哪些是不允许做的意义取决于开放的程度，但当某个领域的限制清单就像一本电话本一样厚时，知道哪些是可以做的或许更能帮助商业人士来开展业务。一些行业观察人士认为，带有对现有政策约束可能性的正面清单可以给政府提供重要的自由呼吸空间，当政府只有有限的行政能力，来汇总所有有贸易限制政策的领域清单时，这种自由空间的给予尤为重要，包括子领域的开放，或者是一些对外资参与敏感的产业。

对于外商来讲，更重要的是负面清单到底包含了哪些内容，如果依旧是之前《外商投资产业指导目录》中的禁止和限制投资类别，那负面清单的价值就大大缩水。

三、对策与思考：

2015年，10月19日，《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》正式发布。意见明确，我国将从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

这一文件的发布，意味着我国将启动建立全国统一的市场准入负面清单制度。这一改革有哪些主要看点？

1.市场准入制度的重要突破

市场准入负面清单制度是适用于境内外投资者的一致性管理措施。

“境内市场主体的投资经营要遵守市场准入负面清单的要求，境外市场主体的投资经营则既要遵守外商投资负面清单要求，还要按照国民待遇原则，遵守市场准入负面清单要求。”

同时，全面实施市场准入负面清单制度，对企业来说，意味着不分国有与非国有、内资和外资，不论规模大小，“法无禁止皆可为”;对于政府来说，则是“法无授权不可为”。这将大幅降低投资、创业门槛，充分激发各类市场主体的潜力活力。

2.实施过程采用重点先试

实行全国统一的负面清单制度，在现有投资管理体制、市场监管体制和法律体系建设等方面，都需要一个逐步调整、逐步适应和逐步完善的过程。“要推进渐进式改革，通过试点积累经验。”

我国从2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地区试行市场准入负面清单制度，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制，从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

据了解，我国将在四个自由贸易试验区及其所在省行政区先行开展市场准入负面清单制度改革试点。

这些地方有试行外商投资负面清单的基础，同步开展市场准入负面清单制度改革试点，可以构成完整的市场准入管理体系，有利于形成可复制、可推广的制度性经验，完整地复制到国内其他地区。

3.提升政府监管能力的重大机遇

实施负面清单制度，能够降低企业的市场准入门槛。然而，企业进入市场后，能不能顺利开展业务，后续监管能不能跟得上、管得住、管得好，是对政府管理能力的一大考验。

虽然商事制度已经改革，注册资本由“实缴制”转变为“认缴制”，但在补贴申请等手续办理中，仍对注册资本有限定和要求。

“实行市场准入负面清单后，绝大部分前置审批将取消，这意味着政府工作重点将从事前审批转向事中、事后监管，这是对政府能力的重大考验。”陈升说，这要求从监管方式、法律体系、监管能力上全面提升，也需要对基层监管力量进行整合。

总之，负面清单制度的实施，有利于推动从审批型政府转向服务型政府，其最大的難点在于相关体制的转型，一方面是政府监管体制的转型，另一方面则有待于我国市场化改革的整体推进。

参考文献：

[1]“负面清单”管理：中国经济管理模式的一项变革.

[2]政商关系需要负面清单（上）.

[3]三地自贸区总体方案获批 自贸区用统一负面清单.

[4]权力清单、责任清单、负面清单：三张清单看改革.