行政违法行为检察监督的边界

2018-03-03 02:16郑冉
科学与财富 2018年1期
关键词:检察监督

郑冉

摘要:当前,我国检察机关对司法行为的监督已经有了明确的规范和程序,也取得了一定的成效。但是我国行政检察监督制度尚不健全、立法尚不完善,行政违法行为检察监督权力边界并不明确,有必要在明确边界识别要素的同时,通过实体和程序的规制来规范行政违法行为检察监督权运行。文章从各方面探讨了行政违法行为检察监督的边界,希望为相关人员提供参考。

关键词:行政违法行为;检察监督;权力边界

引言

我国宪法将检察机关定位为专门法律监督机关,而实践中人民检察院的监督方向主要集中在刑事侦查和司法审判活动中,对于违法行政行为的监督缺位。人民检察院作为我国的法律监督机关依法享有检察监督权,而行政权的性质不可避免地导致日常生活中行政违法行为数量增多,将行政违法行为纳入检察机关的监督范围内是检察权的应有之义。

1行政违法行为检察监督概述

要建设社会主义法治国家就必须对行政违法行为实施检察监督,法治要求公共权力受宪法和法律所限制,政府行使一切权力都要受宪法和法律的约束,行政权力的运作必须依照宪法、法律设立的程序进行,在行政权运作的关键环节形成有效的制约和监督,做到防患于未然或者在出现行政违法时,有一套严密有效的法律监督加以矫正。我国检察权指,在人民代表大会制度之下确立的,和行政权、审判权都不相同的,一种由专门机关实施的法律监督权力。目的在于预防和纠正有关国家机关的违法行为,尤其是行政违法行为。但行政系统内部存在自己的监督机制,他们的运作和程序有自己的逻辑,实际生活中出现的行政违法行为,利害关系人一般要先依法申请行政复议,给行政机关一个内部自己纠错机会,也可提起行政诉讼,因此人民检察院在对行政违法行为实施监督的过程中,要明确职责,划清边界,尽可能与其他国家机关协调配合。这个从“检察”的字面意义可以看出,“检察”意味着人民检察院无随意否定行政行为效力的权力,只有在检察中“发现”违法的行政行为才会将违法问题交给有关国家机关处理的权力。因此,检察监督一切活动均应由法律加以规定,没有法律授权不得向行政机关作出“责令停止违法行为通知书”、禁止令等检察监督决定。

2检察权的性质

根据《宪法》第62条和第67条,全国人大及其常委会都行使监督《宪法》实施的职权,全国人大常委会行使撤销违法的行政法规和地方性法规的职权,但并无监督法律实施的职权。《宪法》第89条也未赋予国务院监督法律实施的职权,只赋予改变或撤销下级行政机关的不适当的决定、命令等权力。《宪法》仅在第99条规定地方各级人民代表大会行使“保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”的职权。在《宪法》文本中,“监督”一词在多个场合使用,如第109条规定“地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权”,但“法律监督”一词仅限于第129条。“法律监督”是不同于其它监督的概念,应是指检察院作为专门机关为保障《宪法》和法律的统一实施,在全国人大及其常委会无力保障众多法律在全国范围内有效实施的情况下,行使检察权的活动。这种检察权的行使,不得取代《宪法》关于特定国家机关撤销或者改变行政机关不适当的决定、命令等的职权的行使。因此,“检察”的字面意义,对明确检察权的性质及与其它国家权力的关系,就显得非常关键。

人民检察院可以通过打击职务犯罪、支持行政公益诉讼的方式进行事后监督,也可以通过检察建议或检察意见等方式进行事前监督,防患于未然,也可以对侵犯公共利益的行政违法行为提起公益诉讼。相比于审判监督,检察监督更具有积极主动性,具有提醒、纠偏和预防作用,检察机关可以依职权督促行政机关依法行政,纠正行政违法行为,而相比于行政系统内部的监督,又更具有独立性和权威性。由于检察人员相对固定,法律知识水平相对较高,且具备职务犯罪调查的经验,因此检察监督在理解法律、调查核实证据方面相比于人大监督和行政内部监督都具有优势。

3检察监督权力边界的识别要素

3.1时效性因素

行政行為以行政公权力为依托,行为本身具有单向性、强制性等特点,且具有执法普遍性和权力行使过程的自由裁量性,这就决定了行政行为必然会影响相对人的人身权、财产权,而且这种影响有时是即时的、不可逆的,比如不当适用行政强制措施对当事人人身自由的侵害,即使是行政许可、行政审批、行政确认这些相对“柔和”的行政行为,有时也会对相对人产生难以弥补的不利影响。如果一味以行政违法行为的最终结果来判定是否启动检察监督权,无疑难以保护行政相对人合法权益。所以,在行政行为做出后一定期限内,相对人认为侵犯其合法权益可以提起申诉控告,检察机关即可启动检察监督权,而不必等到最终的损害结果出现之后。然而,这并非是提倡检察监督权提早适用、干预行政行为实施,更不是否定谦抑性监督,而是在“穷尽行政救济”前提下强化监督效率的应然之举。

3.2谦抑性因素

从权力启动机制角度讲,检察监督权作为一项程序性司法权,应体现一般司法权启动的被动性,所以,行政违法检察监督程序的启动应坚持“被动申请为主、主动介入为辅”的原则。行政行为浩瀚繁多,检察监督不可能“面面俱到”,应以当事人举报、控告、申诉为原则开展监督,与此同时,在生态环境污染、自然资源浪费、国有资产保护以及涉及公众生命财产安全领域的行政作为或不作为,检察机关应当积极介入,维护公共利益,促进社会公正。

3.3可操作性因素

可操作性是指相关决策部署或者法律规定能够付诸实施,具有贯彻落实的切实可行性,是与“原则性”“抽象性”相对应的概念。反映在行政违法行为检察监督权边界的设定上,可操作性就是这一权力边界的设定在司法实践中能够切实有效落实。具体而言就是通过完善检察监督权力边界的相关制度设置,促进检察监督权的落实,在有效规制行政违法检察监督权的同时保证其有效行使,使得检察机关有权可用,检察监督方式多样,监督范围明确,程序正当,刚性有效。因此,必然要将可操作性作为行政违法检察监督权边界设定的一个重要标准。

4检察机关对行政违法行为进行监督的权力边界

4.1不代替行政机关行使权力

国家机关职能有区分,作为检察机关行使的是检察监督权,作为行政机关行使的是行政权。赋予检察机关监督权只是监督,当检察机关发现违法行政行为时,只能以建议或者提请复议等形式提出,依然有行政机关行使行政权,检察机关并不能越权去代替行政机关行使权力。在违法行为得不到纠正时,检察机关还可以提起公益诉讼,依法履行自己的职责,但任何情况下,检察机关都不应代替行政机关作出任何行政行为。

4.2不干预行政机关行使权力

行政机关作为行政权力的行使机关,依法作出行政行为,发挥其对社会进行组织管理的作用,行政行为涉及面广,要靠检察机关作出全面监督是不可能的,目前也主要是以申请为主、主动介入为辅的形式存在,检察机关对行政行为的监督要有所为有所不为,只有行政行为出现违法的情形时才行使监督。作为一种权力,并不必然凌驾于其他权力,检察监督权要始终坚持谦抑的原则,严格遵守法律规定,不干预行政机关依法作出的行政行为。

4.3以协同和补充监督为原则

目前我国对行政行为监督已有国家权力机关监督、行政复议监督、行政诉讼监督、行政监察监督等多方监督制约机制,虽然还不够完善,但是已经有了一定分工。检察监督还是应该以协同和补充监督为原则,在职责中发现的违法行政行为已经有其他主体进行监督的,检察机关不应重复介入。但是如果在发现违法行政行为时,没有其他主体的介入,检察机关就应当介入,积极制止违法行政行为并提出纠正意见,以维护国家、社会公共利益或者其他当事人的合法权益。

5完善行政违法行为检察监督的方式

关于完善检察机关对行政违法行为监督的方式,可以从一个重点,全方位辐射界定:即以检察建议为重点实行的行政违法行为检察监督方式,以启动旨在维护公益的诉讼全方位辐射展开进行行政违法行为检察监督。

首先,以检察建议为主,指对于未进入复议或诉讼程序、对国家和社会公益不利的违法行政决定,检察机关可以使用检察建议的方式对公民、组织的举报进行调查,一旦查证属实可以建议行政机关予以纠正。但是对于有损个体合法权益的,也未进入诉讼程序的决定、复议等,经相对人向检察机关申请监督,检察机关应提议其按照相关要求和程序申请复议或提起诉讼,如果相对人错过复议或提起诉讼期限的,检察机关可以提出检察建议,其原决定改变与否由行政机关自行决定。其次,检察机关对行政违法行为可以直接提起行政诉讼,是直接针对侵犯公益的违法行政行为进行的监督;也可督促行政机关依法提起旨在维护公益的民事诉讼,其一些地方也有试点展开,是督促行政机关及其他公共部门通过提起民事诉讼维护公共利益的有效途径。

6完善行政违法行为检察监督范围

横向:第一,检察机关的性質是“国家法律监督机关”,检察机关监督的范围理应包括行政机关在所有行政管理领域(包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各方面)的所有违法作为和不作为;第二,检察机关对行政违法行为监督与其他机关监督的关系是相互配合、相互补充。在维护国家利益、社会公共利益或公民、法人、其他组织的合法权益时候,为了更加全面具体的保证公平公正,检察机关应当在其他主体不进行监督时,迅速及时进入监督程序。

纵向:检察机关的时间范围上要明确,首先要鞭策行政机关依法履行法定职责,从立案审查、调查核实到督促改正,直到行政机关拒绝纠正,在启动其他监督程序的全过程都需要检察机关行使检察监督。

结束语

总而言之,检察机关对行政违法行为进行监督要遵循法律监督权的基本规律,严格遵守法律规定,在不干预、不代替、重程序的权力行使的边界内依法行使检察监督权。

参考文献:

[1]邵焕.四个方面把握行政违法行为检察监督范围[J].中国检察官,2017,(07):63-66.

[2]吴卫东.行政违法行为检察监督:制度背景、职能界定及机制构建[J].成都行政学院学报,2017,(02):17-20.

[3]赵红,吴双双.积极探索行政违法行为检察监督制度的构建[J].中国检察官,2017,(17):34-37.

猜你喜欢
检察监督
刑事拘留及公安派出所刑事侦查活动检察监督之探究
检察机关服务非公有制经济发展问题探析
民事调解检察监督的完善路径探析
食品与药品安全犯罪的检察监督问题
刑罚变更执行中计分考核环节检察监督实证研究
论社区矫正检察监督
“以审判为中心”视野下的侦诉关系研究
对司法确认程序实施检察监督之实践分析
基层民事检察监督工作的困境与出路
浅谈调查核实权在虚假诉讼检察监督中的运用