唐山钢铁行业去产能过程中政府财政的作用

王英杰

[提要] 2016年中央经济工作会议把“去产能”列为五大结构性改革任务之首，并明确“多兼并重组，少破产清算”的思路。本文以唐山市钢铁行业为例，以职工再就业、缩减产能的影响为中心，讨论企业去产能过程中政府与市场的关系以及财政的作用，力图对相关政策提出建议。

关键词：去产能；资源型城市；国有企业；财政

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2017年12月29日

一、去产能过程中存在的突出问题

（一）引致性失业问题。据调查统计，预计到2017年底，化解产能过剩共涉及7，071家企业，其中钢铁企业共有1，888家，企业数量居于最多。河北省产能过剩所致失业人员数量约106万人，其中钢铁企业失业人员约42.6万人，在淘汰落后产能过程中受到间接影响而导致的相关行业失业人员数量保守估计在30万～50万人左右。作为河北省的钢铁重镇，唐山市钢铁产能占全省钢铁产能的50%以上，按照压减产能的规划，唐山市需要压减4，000万吨粗钢产能和2，800万吨炼铁产能，直接影响近10万人员就业，间接影响36万余人就业。这里所提到的“引致性失业”所产生的背景是：国家通过兼并重组、优胜劣汰淘汰一批落后产能。在政策实施过程中，企业裁员压力加大，产生数量庞大的过剩产业失业人员。“引致性失业”不同于“结构性失业”，原因在于结构性失业是由于产业经济结构的自然变化，促使劳动力结构进行的调整。而“引致性失业”带有明显的政策指令性，它是由于政策对于产业的影响所导致的失业。

经济发展的最终目的都是社会和私人部门的福利的保证和提升，所以本文认为失业问题其实是化解过剩产能中最重要的问题。在唐山市钢铁企业中，由唐山钢铁、邯郸钢铁等重组的河北钢铁集团在去产能过重中承担了重要的任务，但在处理职工失业问题中出现了很多的问题，很多措施依然采用类似于20世纪90年代国企转轨的办法，比如给予工人一定补助金后直接买断工龄或转岗等。在实际情况中，很多职工自身只掌握在工厂生产的操作技能，又由于户口、家庭等原因根本无法在异地就业，在家庭上、经济上很难承受失业的压力。

（二）政府财政收入缩减导致城市建设滞后。当前财税体制和官员晋升体制下，地方政府为了经济发展、增加财政收入和解决居民就业而招商引资、鼓励企业扩大产能和产量，造成了企业的过度进入、过度投资和过剩产能。在唐山市的发展过程中，国有企业是地方税纳税的主体，形成了工业企业反哺城市市政建设的模式。一旦经济下行，工业企业难以为继，地方政府的财政收入就受到巨大影响，城市的建设就严重滞后。

（三）关停和被整合企业债务结构复杂，债务违约可能连锁触发系统风险。目前，唐山民营钢铁企业不仅已很难获得银行新增信贷支持，而且现有贷款也受到密切监管，一旦到期即被收回而难以获得延期及进一步信贷支持。在银行信贷之外，钢铁企业运用民间借贷的现象十分普遍，且近年来呈现大量增加之势，由此形成了复杂的债务结构，并涉及多方债权人。钢铁公司债务来源结构中除银行信贷融资外，一般还包括个人及职工融资、企业间的拆借资金以及对上游企业的应付账款和来自下游企业的预付款等多个渠道。如果对钢铁企业采取直接关停，涉及到的债务纠纷势必引起比较尖锐的社会矛盾。

二、唐山市已有的去产能政策措施梳理

（一）强化规划引导和顶层设计，实施严格的指标控制。根据河北省化解钢铁过剩产能的任务安排，2013～2017年底唐山需要净压减炼铁、炼钢产能2，800万吨和4，000万吨，分别占河北压减产能的42%和59.5%。

（二）提高环保标准和实施差别化水电价格，倒逼落后产能退出。通过调整环保标准和要素价格等手段，建立过剩产能倒逼退出机制。为提高环保标准和要求，制定和实施了《唐山市钢铁焦化水泥电力玻璃行业大气污染治理攻坚行动方案》，执行差别化价格政策，对未按照下达标准和规定时限完成治理任务的，环保设施不能正常运行或擅自停用、偷排偷放的企业，实施差别电价、差别水价和惩罚性排污费三项处罚措施。

（三）鼓励企业整合重组和改造升级，引导资源向优势企业集中。2017年，钢铁产业形成“225”产业格局，即以首钢、河钢为主，组建两大钢铁企业集团；在丰南、迁安两个钢铁主产区组建两大钢铁集团；以津西钢铁等企业为主，组建5个区域特色钢铁企业。

（四）出台相关支持政策，稳定职工就业岗位。一是通过扩大失业保险金使用范围，落实转岗培训补助、岗位补助和社会保险补助；二是强化就业服务公共平台作用，为失业职工再就业提供帮助。利用促进就业鼓励创业政策，通过税费减免、小额担保贷款、就业补助等方式，引导和支持职工开展创业活动；三是动态监测就业失业信息，密切关注岗位变化。

三、对于财政在去产能过程中的作用以及政府与市场关系的讨论——以唐山市钢铁企业为例

前文中提到，所谓“去产能”最重要的问题在于人的问题，“去产能”最重要的是去人力，所以在这里讨论的问题中心在于人口就业问题。

（一）在去产能过程中政府并不应该过多关注量的问题。诚然，经济改革要求速度，但是在一味追求压缩量的过程中可能会引发更多的问题。从具体情况来看，在压缩产能之前，唐山市国有钢铁企业已经在连年亏损，已经在压缩非产业结构，说明由于需求的大量减少，企业已经开始压缩成本和产量。而企业面临的市场困难主要来自于两个方面：一是钢铁出口方面，钢材质量差，与其他国家的产品相比只能打出低价牌；二是在国内市场方面，这些企业产品的价格由于边际成本高又不足以与周围的民营小钢厂的产品比拼，而这些小钢厂是在职工劳动保障不规范、污染排放不达标等因素基础上运营的，这本身也是市场不规范的现象。所以，在财政投资上的重点就应该是对于产品质量提高的研发，而非对于减产的补贴。

（二）在国有企业的问题上政府与市场的关系一直划分不清，原因在于政府对于企业的生产过程有着非市场性的控制。现在看来，这种对于生产过程非市场性的控制已经不再适应经济的运行。政府财政应该做的是疏导、激励和保障的作用，为企业转型提供技术支持，并且为这些企业的职工再就业提供稳定的机会。而在市场的压力下，企业产能会自动地达到均衡的状态，而在城市产业转型的过程中，劳动力也会以“蒂布特”模型为基础达到一定的稳定状态。

（三）财政在职工下岗和转岗过程中不能只有兜底的作用。因为从社会人文的角度来看，每一个职工的背后都是一个家庭，他们的收入是家庭的支撑。所以，要有足够稳定的衔接产业，比如港口贸易（曹妃甸港口）、装备制造（唐山高铁组装制造）、工业旅游等。财政应该积极地将资金投入到替代产业中，以替代产业消化劳动力，并且在一定时期中以财政保障劳动力收入。而在政策主张中，全体提倡创业是不够稳妥的。在实际中，这些企业的职工尤其是面临转岗的职工并不属于文化层次较高的人群，一味地以创业来解决这些劳动力的就业问题并不现实。

（四）“去产能”可能会严重影响地方政府财政平衡。应加快政府间税制改革，适度增加地方政府财政收入。在资源依赖型的地区，市场短时间内很难达到有效率水平，去产能必定将大幅减少地方政府税收，而专项转移支付又限制了地方政府因地制宜发展的灵活性，所以财政收入分地区向地方倾斜是有必要的。应该建立以消费税、房地产税为主体的地方收入体系，降低地方政府为扩大税收而过度刺激投资的积极性。明确地方与中央的支出责任，并且改进现有的转移支付方式，对资源依赖型地区增加一般性转移支付款项。

（五）资源型城市是国有企业集中分布的“大本营”，国有企业体制改革滞后严重。要实现国有企业的“预算硬约束”，政府不能微观干预企业的经营活动，企业自负盈亏，避免再次陷入“预算软约束”的发展困境，遏制“道德风险”问题。国有企业改革一直无法取得显著性的成果，重要原因在于领导体制和组织机制问题，无法形成有效的内控管理体制，或者说是无法形成标准意义上的现代企业制度，无法有效地融入市场，因而始终无法达到生产效率水平。资源型国有企业应该引入战略投资者适当降低国有经济比重，尤其是大力引入有长期合作投资意向的国内民营资本，提高经济的整体活力，以市场化的手段倒逼企业进行彻底的市场股份制改革。

主要参考文献：

[1]勾艳辉.产能过剩所致失业人员再就业路径分析[D].东北财经大学，2016.

[2]付保宗，周劲.当前化解產能过剩的困境与对策——以河北省唐山市为例[J].宏观经济管理，2016.3.endprint