贵州金融扶贫创新模式

芦榕

2015年以来，贵州省推出了“特惠贷”精准扶贫农户小额信用贷款产品，一定程度上解决了广大贫困户和农村企业担保难、贷款难、融资成本高的问题，在助力建档立卡贫困户脱贫增收和贫困地区产业发展方面发挥了非常重要的作用。随着“特惠贷”总量的扩大，该扶贫模式也面临一定的困境及风险。

贵州省金融扶贫现状

贵州是全国贫困人口数量最多的省份。受区域整体贫困与民族地區发展滞后并存、经济建设落后与生态环境脆弱并存、人口文化水平偏低与公共服务滞后并存“三重矛盾”的制约，一直以来都是全国扶贫开发任务最重、难度最大的省份。近年来，贵州省积极探索金融扶贫有效模式，围绕“精准扶贫、精准脱贫”的基本方略，实施金融精准扶贫惠农工程，大力创新包括“特惠贷”在内的扶贫信贷产品，有力地发挥了金融在助推脱贫攻坚中的重要作用，金融扶贫取得良好成效。截至2016年末，全省金融精准扶贫贷款余额2620亿元。其中，个人精准扶贫贷款余额303.3亿元，直接支持贫困人口59.4万人；产业精准扶贫贷款余额151.9亿元， 带动和服务贫困人口12.9万人；项目精准扶贫贷款余额2164.8亿元，较年初新增1130.9亿元。

“特惠贷”扶贫模式的特点及风险

“特惠贷”是指运用中国人民银行支农再贷款等资金在贫困地区实行优惠利率，引导金融机构降低贫困农户融资成本的政策优势，采取扶贫贴息补助、建立贷款风险补偿机制等措施，专门为建档立卡贫困户提供“5万元以下、3年期以内、免除抵押担保、扶贫贴息支持、县级风险补偿”的低利率、低成本贷款。主要形式有“信贷资金（央行扶贫再贷款+金融机构自有资金）+建档立卡贫困户+财政贴息”“信贷资金+建档立卡贫困户+（入股）龙头企业（及其他农村经济组织）”等模式，尤其是贷款入股模式已经成为“特惠贷”精准扶贫的主打模式。截至2016 年末，全省已累计向55万户建档立卡贫困户发放“特惠贷”贷款214.7亿元，余额184亿元，其中通过贷款入股余额139.56 亿元，占比为65%，实现了良好的社会效益。

随着“特惠贷”总量的扩大，该扶贫模式也面临较大困境，主要表现为地方财政压力大、企业成本负担重、面临法律制约及存在信贷风险等问题。

地方财政压力大。贵州各地为加大对“特惠贷”的贴息风险补助，均建立了“以县为主的贴息和风险补偿制度”。一方面县财政设立专项贴息资金，按季对金融机构发放的“特惠贷”按基准利率进行贴息；另一方面，设立风险补偿制度，各县将每年预算本级一般公共预算收入增量的10%作为扶贫专项资金，并将其中的50%注入风险补偿基金，按规定为建档立卡贫困户提供贷款风险补偿，滚动使用， 发生贷款损失时，由风险补偿基金和贷款发放银行按比例承担。其中仅以贴息资金为例，以现有“特惠贷”余额计算每个季度地方财政将承担2亿元的贴息支出，地方财政压力大。比如某国家级贫困县， 2016年财政收入仅4.5亿元，有“特惠贷”余额5.24亿元，一年至少承担2280万元的贴息支出，本来就捉襟见肘的县乡财政，财政压力更为明显。

企业成本负担重。各地“贷款入股” 的普遍做法是贫困户从金融机构（农村信用社或农商行）申请“特惠贷”资金，入股到农村龙头企业、农民专业合作社及其他新型农业经济组织成为股金，企业每年按贷款金额的8%给贫困户固定分红，地方财政按基准利率给予金融机构贴息。以最高贷款额度5万元计，贫困户在不承担任何经营风险的前提下，每户每年可获得入股分红4000元。企业无论当年是否盈利， 均要按入股金额的8%承担分红支出，8% 的固定费率超过一年期贷款基准利率的83.9%，也超过全县金融机构加权平均利率近2个百分点。

存在信贷风险。目前金融机构发放的“特惠贷”都是执行的1年期央行基准利率，其中虽然有近一半的信贷资金来自央行，但还有一半是金融机构自有资金， 综合各项成本来看，发放“特惠贷”基本是保本甚至倒贴；“特惠贷”无担保、无抵押，全部是信用贷款，信贷风险控制与低效益高风险不匹配，而各地建立的风险补偿基金远不能与贷款规模相匹配。以A 县为例，2016年该县风险补偿基金余额仅500万元，“特惠贷”余额是其100多倍。同时，“特惠贷”贷后资金流向缺乏控制，贷款人对入股企业的贷款资金的使用和监督有限，不少资金流向政府融资平台，短贷长用现象明显，一些金融机构已经开始出现信用风险。

面临法律制约。在我国，不管是合伙企业，还是有限责任公司、股份有限公司，对分红都有相应的规定。从目前看， 一是约定贫困户只出资金，享受固定分红，并且不承担风险在法律上是没有根据的；二是虽然贫困户不承担贷款本息，但是从法律上讲其仍然是承贷主体，一旦企业出现风险，同样有承担债务清偿的责任。从目前的情况看，资金到期后股金权属问题难理清，“户借企用”容易产生法律纠纷。

优化“特惠贷”扶贫模式的方案设计

优化“特惠贷”扶贫模式，建议重点从“防风险、解决长期扶贫和贫困户持续增收以及融资与融智相结合”等方面着手。

“ 特惠贷+ 产业租赁+ 信贷服务平台”扶贫模式设计

贫困户向银行申请优惠利率贷款即“特惠贷”，单独或集中向指定企业购买经营资产，然后将所购资产出租给企业统一经营，企业按产业租赁合作协议定期支付贫困户租金。在这个链条当中，资产的所有权归银行，经营权归企业，收益权归贫困户。

一是可由人民银行牵头设立金融扶贫服务平台。由平台承担发布扶贫政策，代为办理批量贷款申请，开展金融知识宣传和金融素质教育等。

二是实行“固定租金+效益分红” 模式。经营主体每年根据约定按贷款资金（也可按固定资产的市场价值）的一定比例，向贫困户实行固定分红，同时将所贷资金产生收益的一定比例如30%向贫困户实行效益分红。

三是风险平均分摊。经营主体按期归还借款本息并完成向贫困户分红任务后， 地方财政按国家同期基准利率给予贴息， 县扶贫办与合作银行按照“风险共担、损失共补”的原则，各按50%的份额共同承担贷款本息风险及弥补贷款呆账损失。endprint

四是建立信贷风险补偿基金。地方财政出资设立信贷风险补偿金专户，银行按照风险补偿金的10倍向贫困户组建农民专业合作社或帮扶贫困户的经营主体发放无抵押无担保的扶贫信用贷款。

五是实行特惠贷“5+3”“3+2”政策模式。贷款额度由5万元增加到8万元； 期限由3年增加到5年，同时在利率上给金融机构一定的浮动空间，财政依然按基准利率贴息，上浮部分由企业承担。

“特惠贷+创业担保贷款+政府增信机制”扶贫模式设计

一是引入创业担保贷款政策。目前“特惠贷”每个贫困户最多可贷5万元， 创业担保贷款可贷10万元，合计可贷15万元，可规定企业每帮扶一个贫困户，包括带动就业和支持入股分红，可得到不超过15万元的贷款，中央与地方各自承担相应的贴息，实行分离管理、分账核算。

二是建立健全政府增信机制。统筹整合各级财政扶贫专项资金，建立担保补偿基金，发挥财政资金的杠杆和风险保障作用。担保基金的管理应坚持“政府监管、委托担保、风險分担”原则，财政部门和人力资源社会保障部门与政府设立的担保机构及金融机构签订创业担保贷款担保协议，金融机构按协议规定发放贷款，一般不超过担保基金的5倍，一旦发生贷款损失，约定分别由担保基金、金融机构和担保机构按规定比例代偿。

结论和建议

综合各方面因素分析，一项金融扶贫政策是否有效关键要看几方面：一看是否有利于民生，即是否能给广大贫困户和贫困地区企业带来实实在在的好处；二看是否能提高扶贫效率，即金融服务水平和质量较之前是否有明显提升；三看是否有利于防控风险，即不要或尽可能的少留“后遗证”；四看是否还能给金融机构带来效益，即既要引导金融机构履行社会责任， 也要考虑其应有的商业利益；五看是否能与财政、扶贫等政策形成有效合力，而不是金融机构“单打独斗”。

针对上述问题，建议：一是在目前“特惠贷”制度安排的基础上，建立和扩充风险补偿基金；二是各金融机构应借鉴“特惠贷”模式和扩展模式，利用自身业务优势，积极对接国家、省、市（州）有关扶贫政策，加大金融对扶贫开发的支持力度；三是围绕贵州省“三变模式”（资源变股权、资金变股金、农民变股民），积极支持农村土地承包经营权、农村宅基地使用权等抵押贷款试点，支持农村土地改革工作的顺利推进。

（作者单位：中国人民银行遵义市中心支行）endprint