“美国优先”战略对多边贸易体制的冲击

徐昕

二战之后，美国一手创立了以关贸总协定、世界银行和国际货币基金组织为三驾马车的国际经济秩序。美国通过其中的关贸总协定，包括后来在此基础上成立的WTO倡导自由贸易和市场经济。长期以来，美国以其占压倒性的经济优势，承担了这一体制的领导者和担保者的角色，为其在全球范围内推行自由贸易保驾护航。

然而，自特朗普总统上台后，美国开始旗帜鲜明地奉行“美国优先”战略。特朗普总统在多种场合下明示或暗示现有的多边贸易体制对美国不公平，甚至认为美国可以考虑退出该机制。种种迹象表明，美国已经修正了其对WTO多边贸易体制的立场。

美国对WTO多边贸易体制调整立场的现实根源

美国之所以发生如上立场的调整，原因是多方面的。但究其本质，根源在于美国在全球范围内经济实力的相对下降。这一本质性原因同时导致两个结果，而这两项结果最终都推动美国调整了对WTO多边贸易体制的立场。

首先，经济实力的相对下降导致美国对自由贸易政策的理解和执行发生了变化。回顾历史，我们可以清晰地看到，美国对自由贸易的理解和执行是与其不同时期的经济全球竞争力紧密相关的。当其经济实力不足以支持“彻底”的自由贸易时，美国就会通过所谓的公平贸易主张来收缩其对自由贸易支持的幅度。例如，从上世纪80年代初开始，鉴于美国经济开始向后工业化社会转变，美国传统制造业的国际竞争力大幅下降，为此，里根总统于1985年正式提出了“自由且公平的贸易”口号。此后，伴随着新兴经济体的进一步强大，特朗普政府在向国会提交的《2017年总统贸易政策议程》中明确提出了“公平贸易”政策。该项政策的核心在于确保美国在开展对外贸易过程中享有充分的公平竞争机会。很显然，当前美国对WTO的立场调整，正是其以上政策调整的延续和反映。

其次，经济实力的相对下降导致美国无法再像过去那样完全控制WTO多边贸易体制。WTO成员方整体出现“南升北降”的局面，以美国为首的发达国家无法再像过去那样主导多边贸易体制的发展。两大阵营在立场上有对立，在实力上僵持不下。按照结构现实主义者的观点，如果大国无法主导多边贸易体制，则势必会选择抛弃这一体系，最终导致体系走向崩塌。在很大程度上，这也是推动美国或选择在体制内不作为，或挑战现有体制，甚而可能最终离开体制的重要因素。

美国对WTO多边贸易体制调整立场的动态发展

首先，美国日益冷淡处理多哈回合谈判，不愿投入更多的领导力以实现尽早结束多哈回合的既定目标。在阿根廷布宜诺斯艾利斯刚刚结束的WTO第十一届部长级会议上，美国充分表达了如上立场。美国将规则谈判重点置于WTO-plus的新议题，包括电子商务、渔业补贴、服务规制等。对于多哈最艰难的焦点议题，则几乎不作发声。事实上，基于“美国优先”战略，美国已在多种场合表示，未来将主要通过双边路径与全球主要市场国家谈判新的且更优的贸易协定。

其次，美国以多种方式挑战WTO多边贸易体制存在的核心。一方面，以特朗普为首的美国政府开始重拾美国历史上反对WTO的言论，包括WTO削减了美国的国家安全以及对不公平贸易采取救济的权力，导致美国这样的高收入国家没有太多的杠杆限制进口或执行贸易报复。在这类言论的指导下，美国更多地依据国内法律采取单边贸易救济行动，包括201条款、301条款以及337条款等。另一方面，美国不满于WTO争端解决机构频频裁决美国贸易救济措施违反WTO规则的现状，批评WTO目前已经演变成专司诉讼的机构，为此，美国通过技术手段拖延上诉机构成员的任命，以此阻挠争端解决机制的正常运转。

再次，在极端的情况下，美国甚至可能退出WTO多边贸易体制。按照美国《乌拉圭回合协定法》第125节，美国自加入WTO后每五年对美国参加WTO的情况进行审议。具体做法是由总统向国会提交参与情况的报告，在这之后的90天内，众议院和参议院的任一议员可以根据其对报告的考量，提交退出WTO的议案供审查并投票决定。历史上，美国分别在2000年和2005年有议员提出过退出WTO的议案，并进入到投票程序，不过最终未能获得通过。按照这一法律规定，美国接下来将在2020年由总统提交参与WTO情况的报告。在此之前，美国很有可能将此作为其在国际层面“要价”的威胁。如果各方不能妥善应对，不排除美国最终退出WTO的可能。

中国应继续坚定支持多边贸易体制

基于全球经济实力格局的变化，美国调整了其继续充当多边贸易体制领导者和担保者的角色，对多边自由贸易体制的支持让步于“美国优先”的战略。但WTO通过维护一个自由、稳定的全球经贸秩序所带来的好处显而易见。因此，总体而言，美国目前仍处于观望和等待的阶段，最终对WTO多边贸易体制采取何种立场是一个多变量综合推动的结果，包含多种可能性。有鉴于此，中国应及早跟踪研究美国的政策调整趋势，做出稳健的战略选择和应对方案。

在此基础上，必须承认，全球经贸治理格局正处于大发展、大变革、大调整时期，WTO多边贸易体制也处于适应和调整的新阶段。但迄今为止，绝大多数成员都认为WTO多边贸易体制是不可替代的，也都支持WTO在全球经济治理中发挥更大作用。

有鉴于此，首先，中国应继续坚定地释放支持多边贸易体制的信号，避免其他成员跟风美国，丧失对多边贸易体制的信心。其次，中国应采取实际行动支持WTO在现有规则基础上继续有效运转。除了落实第十一届部长级会议中已经达成的工作计划外，中国应继续推动贸易政策审议工作和争端解决机制工作的正常开展，确保WTO在全球经贸治理中保持生命力。再次，中国也应继续保持多边贸易和区域贸易“两条腿走路”的模式，增强自由贸易安排的开放性和包容性，构建面向全球的经济合作和自由贸易网络。

编辑|王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.net

作者為上海对外经贸大学贸易谈判学院副教授，上海对外经贸大学国际经贸治理与中国改革开放联合研究中心研究员endprint