公证人视域下的渔政管理初探——以增殖放流为视点

文/王增宝

近年来，长江流域生态环境不断恶化，水生生物资源持续衰退，物种濒危程度加剧，渔业资源水域生态养护与渔民生活生产需要的矛盾日益突出。为此，相关部门也采取了诸如设立禁渔期、加强增殖放流、严格渔政执法等措施，那么究竟是什么原因导致了长江流域生态环境的现状？长江流域渔政管理中增殖放流公证的缺失是原因之一。江苏省沿海三市增殖放流实践表明，公证在这一过程中能够发挥积极作用，本文通过总结其特点及具体实施机制和成效，以新视角分析渔业资源增殖放流过程中的问题和出路，重点论述公证介入渔政管理的可能性、可行性、必要性，并试图寻找公证价值与渔政管理的结合点，从而对改善长江流域生态环境、水生生物资源等现状提出自身的建议。

古人云：“授人以鱼，不如授人以渔，授人以鱼只救一时之急，授人以渔则可解一生之需。”以前，我们大多将此奉之圭臬，然而时过境迁，随着科学技术和经济的迅猛发展，造船业和捕鱼技术的发展已经让“授人以渔”变的微不足道，渔业捕捞能力的提升甚至让一些渔场的渔业资源一度近乎枯竭，渔业资源水域生态养护与渔民民生的矛盾日益突出，反而是“授人以鱼”让渔业重获希望，渔民喜获丰收。当然，这里的“授人以鱼”不同于狭义上的“授人以鱼”。它是指用人工方法向天然水域投放鱼、虾、蟹、贝等水生生物的幼体（或者成体或卵等）。此类“授人以鱼”被统称为“增殖放流”。党的十八大以来，党中央持续加大生态文明建设的部署，特别把长江生态环境的修复摆在了非常重要的位置，这也从更高的层面上提出了对长江流域渔政监督管理的新要求，以往渔政管理工作中亟需解决的问题也提前提上日程。而渔业资源增殖放流作为国家加强生态文明建设、实现渔业资源可持续发展、促进渔区和谐稳定的重要手段，在渔政管理过程中发挥着越来越明显的作用，成为渔政管理提升的重要助推力量。

一、渔业资源增殖放流的主要特点

本文对于渔业资源增殖放流的讨论仅限于长江流域，尤其以江苏省沿海三市（连云港、南通和盐城）的情况为主，以笔者的亲身参与、经历为限度，并且考虑到社会变迁，仅选取近一年来的增殖放流活动作为考察对象。

自2005年始，江苏省海洋渔业指挥部即负责组织、实施江苏省沿海三市近海渔业资源增殖放流活动。为进一步公示增殖放流活动及项目经费使用情况，自2014年9月始，江苏省海洋渔业指挥部向我处申请对其组织、实施的增殖放流活动进行公证，实施依法监督。接获公证申请后，南通市公证处即组织公证人员重点研习《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国野生动物保护法》《水生生物增殖放流管理规定》《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律法规，并认真研究江苏省海洋渔业指挥部在其历年组织、实施的增殖放流活动中的项目规划、资金来源、组织体系、放流品种、苗种采购、验收投放等放流环节和流程，明确公证监督的可行性，确定公证监督的切入点，找准公证监督的疑难点，预判公证监督的风险点，预设公证监督实施方案，预拟公证监督公示结果（公证书）。

与一般公证业务不同的是，江苏省近海渔业资源增殖放流具有以下特点：一是项目多，包括江苏省近海渔业资源增殖放流项目、农业部渔业资源保护专项海洋经济物种增殖放流项目和江苏省蒋家沙竹根沙增殖放流项目；二是资金大，项目资金来源既有历年渔业资源及生态保护中央财政补助资金600万元，又有江苏省省级海洋与渔业专项财政补助资金500万元，还有占相关资源增殖保护费30%的列入农业部年度财政预算资金，各项目总资金多达1000余万元；三是品种广，多达十五六种，覆盖鱼类、虾类、水母类、蟹类、贝类，各苗种生长特性、洄游规律、适应环境、培育情况均不一样；四是数量多，中央财政项目涉及连云港海州湾中国对虾8000万只、盐城射阳河口外海蜇6000万只、吕四渔场三疣梭子蟹800万只、黑鲷200万尾、半滑舌鳎7.5万尾、大黄鱼288万尾、曼氏无针乌贼50万只、大竹蛏4000万粒、蒋家沙竹根沙泥螺文蛤国家级水产种质资源保护区文蛤稚贝1600万粒，江苏省省级财政项目涉及连云港海州湾中国对虾8000万只、盐城射阳河口外海蜇8000万只、吕四渔场三疣梭子蟹1000万只、黑鲷80万尾、半滑舌鳎12.5万尾、大黄鱼50万尾、蒋家沙竹根沙泥螺文蛤国家级水产种质资源保护区大竹蛏4000万粒，还有经济效益好放流价值大的牙鲆，每年放流苗种总数多达6～8亿尾（只、粒等）；五是海域广，北起连云港海州湾海域，中有盐城射阳河口外海域，南至南通长江口外吕四渔场海域；六是时间长，放流季自4月下旬始，长至10月止，人员在途时间长，经常是长途跋涉，苗种起装、陆运、验收、海运、投放时间长；七是次数多，整个放流季，放流次数多达20余次，一次放流长达多天，多项目、多个供苗单位；八是人员众，每次放流涉及领导小组、监督小组、技术小组、实施人员、供苗企业、渔民代表等六方参与，共计四五十余人。

二、公证在渔业资源增殖放流中的实施

中国渔政管理发展可谓历史悠久，新中国成立后，在新制订的渔业法规中，对渔政管理作了规定，建立了各级渔政管理机构，配备了相应的人员和设施。1979年颁发的《渔政管理工作暂行条例》是我国目前渔政管理现行法律依据，目前由中华人民共和国农业部渔业渔政管理局进行渔政管理。而总结我国的渔政管理经验，其中心任务主要体现为以下四点：①保证国家渔业法规的贯彻执行；②合理利用和保护、增殖水产资源；③对内维护渔业生产的正常秩序；④对外代表国家保护中国的渔业权益。并且我国现行渔政工作的具体职责主要分为：①监督、检查渔业法规的贯彻执行；②对渔业资源状况和与资源相关的有关事项，向本级或上级水产行政领导部门提出建议；③负责渔业许可证的审核和发放；④监督和检查国际渔业协定的执行，协助有关部门处理渔政管理方面的涉外事宜；⑤维护渔业生产秩序，协助有关部门处理渔业生产纠纷；⑥协助有关部门维护渔业水域生态环境，保护珍稀贵有水生物。农业部对于加强渔政管理的高要求对中心任务中的“合理利用和保护、增殖水产资源”及渔政工作具体职责中的“协助有关部门维护渔业水域生态环境，保护珍贵稀有水生动植物”提出了新的要求，迎来了新机遇，长江流域各地渔业资源增殖放流的活动日益增多，并逐渐呈现与江苏省沿海三市的渔业资源增殖放流活动态势接近的趋势，尤其是项目、资金、品种、数量，以及人力、物力的投入方面更是呈现一致性的趋势特征，为增殖放流的具体实施提供了基础保障。

根据实践经验，增殖放流公证监督的实施可归纳为四个环节：公证申请、现场监督公证、资料提交及补全、公证书出具。具体而言，一是公证申请。针对江苏省海洋渔业指挥部申请的渔业资源增殖放流活动的特殊性，江苏省南通市南通公证处为区别该公证与传统公证业务的不同，采取了统一申请、分次实施的办法，申请资料主要包括项目下达文件、项目实施方案、招投标材料、苗种采购合同、放流企业资料等，每次验收投放提前3天～5天，通知公证机构派员参加；二是现场监督公证。验收及投放时，公证机构派不少于两名公证员现场监督，指挥部派专人按照公证机构的要求全程摄像，放流苗种投放完成后，公证人员在验收表上签字确认；三是资料提交。验收投放结束后的七日内，向公证处补充提交资料，主要包括：验收表、摄像光盘、验收人员身份证复印件、投放船舶及人员确认表等，其中验收表和摄像光盘是证据保全的主要材料；四是公证书出具。为切实保障公证效率的最大化，同时具体适应增殖放流的特殊性，公证处在同一项目中同一品种只出具一份公证书，公证书如实记录了殖放流验收投放的实施过程，以验收表和摄像光盘作为附件，对投放的品种、数量及规格等进行公证。公证书一式三份，一份公证处留档，一份项目留档，一份承办处室留档。

江苏省海洋渔业指挥部在海洋渔业资源增殖放流活动中主动引入公证法律监督，得到了江苏省海洋渔业局和国家农业部的充分肯定。增殖放流公证的现场监督，有效促进渔业资源及生态保护中央补助资金及江苏省省级海洋与渔业专项资金的足额有效投入、确保中央和江苏省省级渔业资源保护项目的顺利实施，取得了促进海洋渔民增收、渔业增产、渔区增效的实际效果，归纳起来，主要体现在三个方面：一是以国家作证和干预的形式，通过法律文书对合法的行为给予确认和证明，对不合法的给予否认和揭露，促使供苗企业和项目实施单位正确履行供苗、验收、投放行为。供苗企业真实把握好苗种的质量、数量、规格、约束和投放行为，促使其符合项目要求；项目单位抽样、检测、计数、程序等方面更加符合预先设定的规范或规则。二是公证不仅是体现作证，作为非诉讼预防性的法律机制，还可以充分发挥自身预防纠纷，化解矛盾的价值功能，在纠纷发生前，公证介入审查该行为的真实性、合法性，给予确认或否认，将整个增殖放流活动纳入依法管理轨道，使之健康运行，将纠纷消除在萌芽阶段。三是现场监督公证在保全证据等活动中有力保护国家、集体、公民的合法利益，在预防纠纷、减少诉讼中发挥作用。

公证机构的参与，为增殖放流的验收结果提供了法律上的证据效力，有力保障了实施单位和企业双方的合法权益，企业保质保量完成供苗任务，督促实施单位进一步规范程序、完善制度，提升增殖放流工作的整体水平。指挥部在引入现场公证监督机制后，增殖放流工作从未因现场验收投放而发生任何纠纷，没有一起诉讼事件发生。同时，在增殖放流的重点海域，海蜇大丰收，鱼虾满载而归的现象也逐渐增多，渔民们从大自然的恩赐中获得不再只是天然的、野生的鱼虾等海产品，更大比例的人工放流的水生生物被捕获。透过每一年度的《江苏省近海重要渔业水域水生生物增殖放流效果评估》，我们不难发现增殖放流的效果显著：增殖渔业品种所占总资源的比例呈现明显的上升趋势，增殖放流的大黄鱼、中国对虾等回捕率保持较高水平，有些鱼类的投入产出比例甚至超出预期，总体上都取得了较好的产值和效益。

三、渔业资源增殖放流过程中的问题及出路

长江流域生态环境不断恶化，水生生物资源持续衰退，物种濒危程度加剧，渔业资源水域生态养护与渔民生活生产需要的矛盾日益突出，使得我们对传统的渔政管理不得不深入的反省，而传统渔政管理的创新性不足、公证现场监督的相对缺失、普通民众对渔业管理的“缺席”及渔业资源保护意识的匮乏是众多造成问题产生的重要原因。

（一）传统渔政管理的创新性不足

渔政管理是遵照渔业法规对本国管辖范围内的渔业、渔业水域和水产资源进行的行政监督和管理。渔政管理属国家行政管理的范畴，是国家对渔业实施监督和管理的重要行政管理行为，也是我国各级人民政府渔业行政主管部门的一项重要任务。但对渔政管理的概念至今尚未有一个统一的、完整的解释。一般认为，渔政管理是国家对渔业实施行政监督管理的简称，即渔业行政管理。根据目前我国对渔业实施监督管理的现状，对渔政管理的概念有广义和狭义的两种理解。广义上的渔政管理是国家领导和管理渔业的法律制度和行政管理活动的总称，指国家通过立法和执法手段，对渔业活动实施计划、组织、指挥、协调和监督等一系列的管理活动。狭义上的渔政管理指经法律授权的专门国家机关及有关机构，即各级人民政府渔业行政主管部门及其所属渔业管理机构，按照法定的权限、程序和方式，根据渔业法规，对渔业活动实施的一系列的监督和管理活动。

然而，国家行政管理的行政性质决定了渔政管理制度的刚性十足，弹性不足，对渔业活动实施计划、组织、指挥、协调和监督等一系列的管理活动的内容从来都不是固定不变的，其需要通过多样化的管理实践活动予以充实和发展，需要针对具体问题量体裁衣。渔政管理事项本身是复杂的，是需要融合渔政执法人员的智识和赋予其适度的适法裁决权来解决渔政管理对象的问题并实现其目的。但是，管理者与管理对象的地位不平等，造成二者之间缺乏沟通和交流的制度基础。渔政管理过程中处罚职能强，主动服务意识差，不能从真正意义上实现管理者与管理对象之间的和谐互动关系。因此，创新渔政管理，淡化管理职能，增强服务内容，使渔政管理在内容上既包括事先管理，也包括事中服务，还包括事后监督。事先管理的内容主要是渔业政策、法规及渔业管理措施的制定、渔业许可、渔业资源保护措施、对渔业生产经营活动的监督检查等；事中的服务内容，是使渔政管理主体本着以人为本、为民服务的原则，充分发挥自身的能动性，促使渔业政策、法律法规得到有效的落实，渔民对渔政管理有充分的参与权限，渔区始终保持可持续发展状态；事后监督主要是指对渔业违法行为的惩处，也称事后补救，充分做到执法必严，违法必究，处罚与教育相结合。

（二）公证等法律助益工具的运用缺失

《中华人民共和国公证法》第二条：“公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和书的真实性、合法性予以证明的活动。”对公证的概念及功能作出了有效的说明，同时，我们不难发现，公证的“启动”首先需要依据自然人、法人或者其他组织的申请，而对于渔政管理的实施主体，或者说事实存在的适格的公证申请人并不能完全选择公证。与公证业务发达的一些国家相比，我国公证事业起步晚，底子薄，更多的依赖于国家从上而下的公权力的强制性，而不是自下而上的自发选择，因此，公证在渔政管理过程中常常属于“缺位状态”，随着近年来社会经济的发展，人民群众公证意识的增强，公证业务取得了飞速的发展，但是公证在长江流域渔政管理的过程中所起到的作用还远远不够。或许正如大多数渔政管理人员所想，渔政管理的工作人员也很懂法，为何还需要公证的介入呢？其实，一个重要的原因就是当下处于社会转型中的中国，很多政府机关及事业单位等部门、职业共同体正在遭受“塔西佗陷阱”带来的痛苦。如此而来，渔政管理的主体，为保持自身的公信力，必须自身切实以身作则，率先垂范，同时必须借助公证的公信力，以更好的补强自身可能缺失的公信力。

法学家伯尔曼教授有一句名言，“法律必须被信仰，否则它将相同虚设”。而当下的中国恰恰最为短缺的东西是对法律的信仰，这就导致政府工作部门常常被陷入循环证明的怪圈：假如纪委说自己可以监督海洋渔业指挥部的增殖放流活动，马上就有人振振有词地质疑，谁来监督纪委的工作人员？当下民众普遍缺乏对公职人员的信任，而且这个问题的解决真的是“路漫漫其修远兮”，需要社会上的仁人志士不断的“求索”。因此，渔政管理人员也将在很长的时间内无法摆脱陷入循环证明的窘境。于是，当渔政管理人员面临陷入循环证明的窘境时，让公证员介入确实是一条颇为有效的策略。因此，渔政管理与公证的融合成为提高渔政管理能力的迫切要求，甚至是必然选择。

（三）普通民众对渔业管理的“缺席”及渔业资源保护意识的匮乏

当前社会，许多在渔政管理圈子里讨论激烈的问题，圈子外的人甚至毫不知情。由于，渔政管理知识的普及有限，人民群众对于渔政管理工作还有很多的不理解，这也是“三无”渔船有增不减，暴力抗法现象增多的重要原因之一。对此，渔政管理应该更多的利用新型传播媒介，比如新兴的微博、微信网络媒体，充分利用其时效性强、受众面广、传播速度快、人民群众喜闻乐见的特点，创新渔政管理知识的宣传方式和思维。具体而言，第一、加V认证或者建立独立的微信公众号，利用名人效应，宣传社会正能量；第二，善用网络语言，无限拉近与群众的距离。比如今年奥运会期间的流行的“洪荒之力”，运用到与网友的互动中，既能改变传统意义上“呆板、生硬”、“官腔十足”的印象，也能最短时间内拉近渔政管理圈子内外人员的距离；第三，选好主题，紧扣时效，突出典型案例。必须将群众广泛关注的问题在第一时间进行公开发布，既能让群众保持新鲜感，又能达到印象深刻的效果。

四、结语

2013年，《国务院关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》，要求“加大渔业资源增殖放流力度”。2015年，国务院通过《关于加快推进生态文明建设的意见》，要求通过多措并举、多管齐下建设美丽中国。对此，《农业部办公厅关于做好2015年增殖放流工作的通知》中提出了“四项要求”，作为公证人，其中的“监管好增殖放流”， 我们责无旁贷。我不敢说自己对渔政管理和增殖放流了然于胸，无所不知，也断不敢在一无所知的情况下对其说三道四，只是想通过笔者在多次参与增殖放流活动后，结合自身的感悟，表达自己对渔政管理事业改善的期盼和支持。即使是在深知“隔行如隔山”的情况下，还是凭借着对长江母亲河的深深热爱，努力让自己站在渔政管理的“门槛上”。我们相信海洋渔民增收、渔业增产、渔区增效现象的出现是多部门、多群体共同努力的结果，有尽职尽责的海洋渔业指挥部、渔政管理人的参与，有普通渔民的艰辛劳动，有纪委的有效监督，更有公证人的执着与无私的奉献。我们常说公证工作是一项积善行德的事业，而这种“善”与“德”的根源，既有普通人所拥有的善良和美德，也有公证人员的客观、中立和公正。既有每一位公证人员对海洋渔业生命的敬畏，也有公证人对自身工作情怀的热爱。我们真诚的期待渔政管理的明天“乘风破浪会有时，直挂云帆济沧海。”