基于绿色评价的建设项目管理模式探讨

县永平 周正伟 县炜 谢红军

摘要：从现阶段我国建设项目评价的现状入手，立足新时代绿色發展理念，将绿色发展和行政管理“放管服”改革理念结合起来，提出了把绿色评价作为建设项目策划论证立项审批中“多评合一”的投资项目管理新模式和建设项目绿色评价指标体系框架，旨在提升项目建设的绿色化水平。

关键词：建设项目;绿色评价;多评合一;投资管理

中图分类号：TU74

文献标识码：A

文章编号：1674-9944（2018）10-0274-03

1引言

结合时代发展的要求，整合现行的各种建设项目评价体系，构建全新的基于绿色评价的建设项目评价指标体系和评价方法，依次对建设项目进行综合性的绿色评价，是一种新的建设项目评价方法，采用这种评价方法：一方面，其评价结果能反映出建设项目的绿色化水平，有利于在建设项目中贯彻绿色发展和绿色建设的理念和要求，可以作为政府部门对建设项目后期监督、管理的依据之一;另一方面，对一些确实需要市场准入审查的建设项目，可以将绿色评价的结论作为项目立项审批准入的前置条件。但是在政府大力提倡投资便利化、政府管理工作“放管服”改革的现实条件下，如何将绿色发展、绿色建设的时代要求贯彻到投资建设领域，通过对现阶段建设项目环评、能评等多种评价体系的整合精炼，构建以绿色评价指标统领的“多评合一”模式，引导投资建设领域的绿色化转型，是一个非常有现实意义的研究课题。

2现阶段我国建设项目评价的现状

按照国家发改委2014年6月14日起施行的《政府核准投资项目管理办法》和国务院2017年2月1日起施行的《企业投资项目核准和备案管理条例》的规定，对于使用政府投资建设的项目实行审批制，其他项目无论规模大小，均改为备案制。

建设项目申请核准时，要满足相关的一些前置条件，这些前置条件有些是按照国家法律要求设立的，有些是按照行政法规设立的，有些是按照部门规章设立的。法律明确规定为核准前置条件的有5项。法律作出相应规定但未明确设置为核准前置条件的有11项，见表1。

行政法规明确规定为核准前置条件的有5项，行政法规作出相应规定但未明确设行政法规明确规置为核准前置条件的有7项，见表2。

根据以上的统计，现阶段我国从国家层面的法律要求到部门规章，对建设项目的审批前置条件达30项之多，涉及管理部门众多，具体到地方上，还有许多地方特色的审批前置条件。2016年，国务院决定不再将固定资产投资项目节能评估和审查、水工程建设流域综合规划审查、水工程建设防洪规划审查、河道管理范围内工程建设方案审查、非防洪建设项目洪水影响评价报告书审批、卫生行政部门实施的职业病危害预评价报告审核、建设项目环境影响评价审批、航道通航条件影响评价审核等8项评价作为建设项目行政审批的前置条件，同时强调上述审批仍须在开工前完成。以上的投资项目核准前置条件，并不是在每一个建设项目核准时需要同时满足，在不同地区根据不同专业情况，政府管理部门会有针对性的提出一些前置条件要求，建设单位需要分别与各政府管理部门对接，按照前置条件的要求，提交相关资料，接受各种技术、政策符合性方面的审核，所有前置条件通过相关管理部门的审核后，由项目审批部门综合其它因素，对项目做出是否准入的审查意见。

这种为建设项目审批设置前置条件的措施，一方面是出于对项目的监督管理工作前移，强调“最先一公里”管理的理念，另一方面是出于在项目建设监督管理中强调政府权利和职责的理念，这种管理措施通过多年的施行，发育出了一系列成熟完善的的评价体系，为我国投资建设项目的管理提供了许多有效的手段和途径，但是，其弊端也是显而易见的，突出表现为审批时间长、管理部门多、要求多标准细，有些措施甚至成为地方保护、行业垄断的工具。

3“放管服”理念下的建设项目评价方式改革实践

现阶段在我国多地正在试点的建设项目评价的“多评合一”改革，是基于“放管服”理念的投资管理办法改革的主要措施和途径。

国内有关方面围绕“简政放权”、“放宽和规范市场准入”、“精简和优化行政审批”、“强化和创新市场监管”、“改善营商环境”等方面提出了许多思路和改革路径，有些地方按照新的管理模式施行了一系列的改革措施，特别是全国多地在建设项目报建、审批、备案阶段采取“多评合一”的模式，取得了明显的效果。

案例一：江苏省镇江市人民政府为加快推动企业投资项目行政审批制度改革，提高政务服务水平，优化经济发展环境，根据市委《关于落实全面深化改革的实施意见》（镇发[2014]13号）精神，就进一步优化企业投资项目评估流程、开展“多评合一”提出了实施意见。要求以全面提高行政效能为目标，切实深化行政审批制度改革，结合市产业项目评估委员会综合评估制度，在遵循现有法律法规的基础上，积极创新优化企业固定资产投资项目评估审批流程，将各项评估由串联方式调整为并联方式进行，加强整合优化，探索开展区域评估，实行统一受理、统一评估、统一评审、统一审批的服务新模式，具体有如下做法。

（1）企业投资项目经产业项目评估通过后，即可开展“多评合一”。主要包括项目前期推进阶段所涉及的节能评估、环境影响评价、碳排放影响评估、安全评价、水土保持方案评估、地质灾害危险性评估、地震安全性评价等7项评估（因项目类型不同，部分项目无需开展所有评估）。按规定不需要进行产业评估的企业投资项目，直接进入“多评合一”程序，按有关要求办理手续。

（2）以政务服务办牵头设立的“政务服务审批平台”为依托，在政务服务办设立企业投资项目并联审批窗口，实行由一个窗口统一受理项目建设单位提交的项目基本材料，并交由各相关部门审核，一次性告知须评估事项清单和工作要求。未列入开展评估清单的，相关部门不再组织项目评估。

（3）项目单位根据窗口反馈列出需要开展的评估清单和报告编制级别，同步进行各项评估报告的编制工作，相关报告的公示与报告编制同步开展。对报告编制周期较长的评估事项，在统一受理前，项目单位可先期启动报告编制工作。部分需要以其他评估事项结论作为依据的，在相关评估基本完成时可先期介入，同步开展编制报告。评估报告分两个时间节点并联开展，在规定时间内同步完成。

（4）在各评估报告完成后，由并联审批窗口统一受理，并分別交办各部门组织进行第三方评审或组织专家评审，或进行备案（职业病危害预评价报告以外的安全评价报告不组织评审）。评审完成后，由市政务服务办根据各专业部门审查意见出具统一的评估审查报告（专业部门评审意见为附件），通知相关审批单位受理。

（5）各部门根据受理通知、相关评估报告、统一评审意见及法定要求提交材料，立即同步组织开展相关工作，在统一时间段内出具相关审批或意见文件，法律有明确规定前置条件的，在同一个工作日内按规定先后顺序出具审批文件。

案例二：湖北省出台了《中共湖北省委、湖北省人民政府关于深化投融资体制改革的实施意见》（鄂发[2017]4号，以下简称《实施意见》），支持省内各地探索开展先建后验、多评合一、区域性统一评价等试点，旨在以深化改革理念为先导，以企业信用背书为担保，以转变审批方式为核心，以简化企业投资项目报建审批为突破口，以统一验收为重要节点，依托省投资项目在线审批监管平台，立足解决企业投资项目报建审批阶段耗时长、程序多等方面的突出问题，在黄石市、襄阳市、宜昌市等市先期启动试点示范，其主要做法是：推行先建后验试点、开展多评合一试点、启动区域性统一评价试点。经过近半年的改革实践，简化了审批流程、压缩了审批时限、降低了企业成本。

综合国内其他地区的多评合一实践经验.目前的“多评合一”主要是行政审批体制、机制、程序方面的一些改革措施，强调将分散在各部门的审批事项由分散式审批改为集中并联审批，即“一个服务窗口”、“一次申请”、“一次告知”、“一次考察”、“一次评估”、“一次审批”、“一次登门”。突出的表现为是审批流程、审批窗口的合一，但是作为建设项目审批前置条件的名目众多的专业评价或者行业评价，其评价报告的编制、评审工作依然分散在各个部门，未能做到评价指标体系的合一，为此，企业依然需要按照不同行业、专业、部门要求花费大量的资金和时间。

4建设项目“多评合一”的绿色评价指标体系构建

绿色评价指标统领下的评价指标合一，是指基于绿色发展的理念，在投资建设领域突出强调绿色化的时代要求，对现行体制下建设项目审批的诸多前置条件中进行梳理整合，提炼出这些指标中有共性的、对项目建设水平有决定意义的核心要素，在“生态保护红线”、“环境质量底线”、“资源利用上线”、“绿色文化高线”的框架范围内，围绕绿色规划、绿色资源能源、绿色环境、绿色效益、绿色科技、绿色文化等方面的要求构建“建设项目绿色评价标准”，来代替现行的各种前置审批条件。以此作为判断建设项目“绿色化”水平的依据，对于需要立项审批或者准入的建设项目，可以作为准入评价的依据。这一评价指标体系不仅是评价指标的合一，也是现行多种评估体系的合一，是真正意义上的多评合一。

目前，我国在建设项目评价中，作为审批前置条件的事项约有30种之多，大部分建设项目中主要评估的事项有建设用地规划许可、建设工程规划许可、选址意见书、产业政策符合性、建设项目节能评估、建设项目环境影响评价等，其余评价事项的选择与具体建设项目特征有关，比如有关海洋的事项要求在内陆地区就不需要考虑;水源地审批和水资源论证，许多项目中关联性不大;有关军事安全、宗教影响、自然保护区等事项绝大多数建设项目都不会涉及。所以本文尝试将建设用地规划许可、建设工程规划许可、选址意见书、产业政策符合性、建设项目节能评估、建设项目环境影响评价这些事项整合在一起，构建“建设项目绿色评价标准”。

对于那些在建设项目中覆盖面不够广的评价事项，排除在“建设项目绿色评价标准”之外，建议根据建设项目实际需要选择评价或者不评价，如果确实需要评估的，可以单独组织评价和审查。

“建设项目绿色评价指标”除了要包含建设用地规划许可、建设工程规划许可、选址意见书、产业政策符合性、建设项目节能评估、建设项目环境影响评价等现行审批前置条件以外，还包括有关绿色效益、绿色科技、绿色文化等方面的要求，图1是本文构建的“建设项目绿色评价指标体系框架”。

鉴于“建设项目绿色评价指标”涉及的部门和专业较多，在标准制定和项目评估时，可以由政府机构、建设单位、第三方咨询机构、第三方评审机构区别不同情况组建联合体。

5结语

建设项目绿色评价指标体系框架可以为建设项目绿色化管理提供标准和依据，也符合建设项目领域行政管理“放管服”的改革要求，从投资管理办法改革的角度，是一种新的管理模式，突出绿色评价指标在项目评价中的统领地位，通过对现行建设项目审批前置条件的简化和并联及评价指标的整合，彻底简化项目审批，不再拘泥于评价指标的大而全，而是聚焦绿色发展的红线、底线、上线、高线，形成建设项目领域绿色发展的新格局。这是一种有益的尝试与探讨。

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