浅析公益性项目融资现状、问题及对策

陈义兴 王荷 方丹阳

摘 要：地方政府平台是我国特殊环境下的产物，是我国弥补地方财政缺口，凸显地方政府公益性项目融资功能的重要渠道。自2008年开始，地方政府平台的数量迅速膨胀，与此同时，公益性项目的融资贷款规模也急速增长。地方政府平台的诞生，尽管缓解了地方政府公益性项目投资资金不足的压力，但也引发了诸多问题。鉴于此，中央政府先后颁布了一系列的政策文件加以规范，加上经济下行压力加大，地方政府平台在公益性项目融资中面临着许多的挑战和困境。因此，在当前形势下，探析公益性项目融资的现状、问题和对策具有一定现实意义。

关键词：公益性项目;融资;地方政府平台

中图分类号：F832        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2018）36-0054-02

引言

地方政府平台是地方政府发展公益性项目建设的主要渠道，在推动地方建设、提高城镇化率、促进产业发展、改善投资环境等方面发挥着地方第二财政的关键作用，其在公益性项目的资金投入更是发挥着主导力量，从中小学、大学、职校等教育社会事业，到自来水、污水处理、垃圾处理等城市公用事业，乃至道路、场馆、还房、医院等缩小城乡差距方面的完善，都发挥着十分重要的作用。

2008年以后，随着4万亿投资计划以及扩张性财政政策的出台，涌现出大量的地方政府平台，为地方建设注入了大量的资金支持。然而，2014年预算法的出台，加上中央及地方政府对债务高攀及风险加剧的重视，限制了地方融资项目的发展，加上近两年政府出台的一系列债务监管政策，地方政府平台继续沿用过去的融资模式已变得举步维艰。

一、公益性项目融资的现状

1.债务规模持续扩大，防控风险难度加大。地方政府平台为地方筹集了大量的公益性建设资金，与此同时债务规模也迅速膨胀，特别在新预算法出台前，债务规模呈跳跃式增长。中央政府管控的新规定颁布后，尽管债务总额有所下降，但债务规模仍处于高位水平，风险的加剧导致公益性项目融资走进艰难局面。同时，由于地方政府平台是政府对外融资提高公益性项目发展的主要途径，该债务占地方政府性债务的比例也较高，地方政府成为平台公司偿还责任的主要主体，而地方政府的财政收入预算和年度收入增长率往往是有限度的，一旦资金链出现断裂，有可能引发地方政府债务风险。

2.债务资金效益率低，偿还债务能力有限。基于公益性项目的本质属性，注定了债务资金在使用效益上存在先天不足的问题。公益性项目大多具有初始投资比例大、投入产出率低、建设周期偏长、投资回报不足等特点，中短期内无法收回投资成本的现象普遍。加上公益性项目收益不高，而新的公益性项目则不断启动，地方政府平台需要继续对外筹集资金支持，借新还旧已成为重要的偿债方式，导致地方政府平台的资产负债率越来越高，债务偿还难以保证，对地方政府平台的可持续发展构成一定的威胁。

3.融资结构不尽合理，还款期限形成挑战。随着对地方政府平台监管政策的进一步收紧，地方政府平台为了保证公益性项目的推进，从传统依靠期限长、成本率低的发债融资模式，逐渐转变为以期限短、成本较高的信托基金主导的融资方式。信托基金融资方式比重的上升使地方平台的融资结构进一步恶化，一定程度上加剧了债务规模的膨胀，偿债风险的积累。同时，由于地方政府平台并不完全是市场化主体，其经营与管理与地方政府有着密切的联系，为了确保公益性项目如期进行，忽视地方政府平台的短期偿债能力，形成融资结构不尽合理。

二、公益性项目融资存在的问题

1.限制性政策的出台对项目融资的冲击。自2014年起，随着中央进一步对地方政府平台债务的管控，一系列政策性文件的相继出台，对地方政府平台原有的融资方式造成了严重的冲击。这些政策的影响主要体现为：一是地方政府平台融资需要剥离地方政府，再不允许政府以担保或变相担保的形式与地方政府平台挂钩，打消了金融机构认为政府兜底的依赖。二是防范地方政府平台隐形债务无序扩大，杜绝在合规性灰色边缘上进行打擦边球融資业务的扩张。三是监管政策在规范性条文上朝着更为严谨、更为具体的方向转变，导致金融机构对地方政府平台开展的融资业务在风险控制上变得更为规范和严格。

2.鼓励性政策的出台与地方政府平台融资发展存在一定的矛盾。公共项目股权式融资以及债转股鼓励性政策广泛地走进了地方政府平台的视野。引入公共项目股权式的社会资本合作方式从表面或理论上看可以兼顾风险和融资效率的有机融合，较好地完善引导私人资本进入公益性项目的融资领域。然而，在实际操作上，社会资本方的逐利性质始终是公益性项目融资成功的关键，而从公益性项目的收益性来看，仍然缺乏对社会资本方的吸引力。此外，债转股政策的出台更侧重典型的市场行为，债转股本身是一种收购负债企业不良资产的市场行为，将原来金融机构与企业间的债权债务关系，转变为金融资产管理公司与企业之间的股权产权关系，与过往以行政指导下推行债转股不同的是，此次债转股是纯市场行为，除了极个别负债企业存在优质资产而具备一定的市场吸引力以外，相比持有经营回报能力较差的股权来说，债务人更偏爱于对负债企业持有债权，在推行债转股过程中可操作性明显不强。

3.金融机构经营本质的趋利性导致资金供给偏向于业务收益性较高和现金流较有保障的融资项目。地方政府平台大量的融资项目主要集中在道路、学校、医院、场馆、公建、管网等公益性的城市建设领域，项目盈利能力较为薄弱，利用市场化融资渠道进行项目融资的可取性较差。同时，由于缺乏足够和稳定的现金流，导致抗风险能力不足，除了个别公益性项目具备一定的现金流收入外，鲜有较为稳定的收入来源。在资产经营性不强的情况下，减除质押受限的资产后，真正具备稳定收益的融资项目极为有限，后续融资渠道前景堪忧。加上早前政策限制了政府担保职能，金融机构对地方政府平台开展的各类融资项目，其放贷的警惕性显著提高，前景不容乐观。

三、公益性项目融资的对策

从有效解决融资问题及其对策的角度看，融资的本身就是市场上资金流动的过程。在这一过程中，核心环节是解决好防范地方政府平台隐性债务危机与扩大融资规模促进地方经济发展之间的平衡关系，以及解决好金融市场中资金链条需求与供给两者之间相互促进的平衡关系，这是从中央到地方政府目前关注的首要问题，也是近期一系列政策性文件出台的根本原因。因此，理性回归是改善地方政府平台融资环境，优化融资渠道的重要选择。

理性回归，推本溯源，就是解决好提升资本运作能力的问题，没有良性的资本循环运作机制，公司获得持续融资的机会和各种方式渠道也会受到限制。因此，以标本兼治为核心，通过中短期融资最大化，避免短期资金链断裂，以换取更多的时间，在短期内提高企业社会效应和经营收益，为地方政府平台后续多元化融资营造更大的可操作空间，这才是本源。从近期中央政府接二连三出台的各种政策文件来看，中短期内对地方平台融资的限制仍持续收紧，指望将来政策改变显然并不可取，在大融资环境下全国各地政府平台也将直面融资空间逐渐狭窄的局面，地方政府平台继续沿用传统融资方式开展融资业务将变得更为艰难。“标”者，在现行政策环境下，尽量争取运用现有的优质资产作为融资项目，提高短期偿债能力。“本”者，探索根源，寻找原因，实现经营性项目产生现金流覆盖一定比例的贷款本息，解决经营收入来源的不足，再依托良好和稳定的现金流，提升融资手段，向融资多样化迈进，解决好偿债能力弱的根本性问题。

1.通过境外融资寻找更多的外部资金。随着化解地方债务风险迫切性的逐渐提高，中央政府势必对地方政府平台境外融资做出进一步的政策收紧。目前，地方政府平台债务仍不等同于地方政府债务，在境外融资还存在可操作空间的条件下，应尽量寻找各种境外融资渠道，解决好短期资金需求。

2.以发展准公益性项目为融资插入点。准公益性项目是介乎公益性项目与非公益项目之间，其自身经营略带盈利性质，具有一定的收益效应。比起纯公益性项目，准公益性项目具有一定的外部溢出效应，能够拓展一定的资金筹集渠道。因此，在现存的公益性项目中应尽可能加入更多的具有盈利增长点的元素，化解纯公益性项目自身难以通过现金流偿还融资贷款本息金融信贷的困局。

3.与社会资本方合作，提升现存资产融资效率，使其最大化。利用好目前存量闲置资产与融资渠道狭窄之间的矛盾，通过与社会资本方合作，引导外部社会资本的流入，以融资主体项目建成后所產生的各种收益为融资突破口，创新投融资运营机制，扩大社会资本投资的途径和引入方式，最大程度地解决因资金缺口不足而造成资产闲置浪费，在优化资产使用率、避免资产和资源分散化的同时，又能提高企业长期融资的能力。

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