农村环境基础设施建设现状的农民满意度分析——基于陕西省陕北、关中、陕南三大区域比较视角

李冠杰

(1.咸阳师范学院 经济与管理学院，陕西 咸阳 712000； 2.咸阳师范学院 城市与公共服务研究中心，陕西 咸阳 712000)

农村环境基础设施建设已成为统筹城乡发展和实现城乡基本公共服务均等化的重要内容，成为防治农村面源污染和促进美丽宜居乡村建设的重要突破口。近年来，陕西省经济与社会发展成效显著，生态环境治理能力不断提升，农村人居环境状况日益改善，但农村环境基础设施是否已经基本满足了村民的环境需求？陕西省不同区域农民对现有环境基础设施的满意度评价是否一致？陕西省不同区域农村环境基础设施村民需求项目是否完全相同？本文旨在回答这些问题。

一、文献综述

针对我国较长时期忽视农村环境基础设施建设、运营与管理，影响广大农村地区面源污染防治、人居环境改善及村容村貌建设的状况，部分学者提出从城乡统筹的角度进行农村基础设施建设[1]，或引入生态基础设施、绿色基础设施等概念探讨农村基础设施建设的途径和标准[2-3]；关于农村基础设施运营，学者们提出了政府主导运营[4]、市场化运营下的政府规制[5]、特许经营[6]等；对于农村基础设施投融资创新，多数学者都强调了“BOT”“ROT”“TOT”“PPP”等模式[7-8]的重要性；此外还有针对特殊地域农村基础设施建设与管理所做的分析[9-10]以及技术需求方面的研究[9]。当前农村基础设施能否最大程度地满足农村居民的多种需求？大多数学者通过分析农民满意度来评价农村基础设施建设与运营的实际水平。有学者基于传统的SEM模型、模糊综合评价法来进行实证研究[11-14]，也有学者通过构建农村基础设施公众满意度绩效评价模型及指标体系寻找农民满意度评价的新途径[15]。

国外相关研究大多集中于农村公共产品与公共服务供给方面。亚当·斯密认为公共基础设施建设乃国家之义务，有利于促进社会发展和人民教育，他从新古典理论分析了农村基础设施投资对农村经济增长产生的影响及其作用机制[16]；Timmer同样对此进行了研究，他强调农村公共服务与基础设施建设对农村经济发展的重要作用，并认为国家对农村投资的优先考虑是发展中国家转型并向发达国家迈进的体现与必然，甚至在某种特定时期，这个投资量必须有较大增加[17]；也有人持相反态度，萨瓦特[18]提出政府部门承担所有农村公共服务的提供不仅没有必要也不可能完全做到，破除政府垄断地位、采取农村公共服务民营化能够更好地解决政府资金不足以及供给效率低下等问题。他进一步提出，深入分析农民需求特征，采取以需求为导向的措施，改变传统依靠政府的供给模式，是有效提高农村公共服务供给效率的关键[19]。

综上可知，目前关于农村环境基础设施建设、运营、管理的研究较为成熟，所积累的材料较多，所取得的成果丰富，而针对农民环境需求的研究也有现成的方法和经验可供借鉴，这为本研究的开展提供了便利条件。但是，以往研究要么仅从农村环境基础设施本身出发，要么在评价村民满意度方面过分注重农村环境基础设施的经济效应分析和评价模型的构建，忽视了村民满意度的分析应建立在对环境基础设施现状评价之上，以及村民需求与满意度之间也可能存在一定程度不契合的情形。因此，必须在综合考虑现状、满意度和需求的基础上提出政策建议，如果单纯追求其中的一个方面，所提出的对策势必缺乏实际参考价值。另外，以往部分研究虽采取了实证调查分析，但抽样调查通常是以省为单位随机抽样，并未考虑一省之内不同区域因经济发展水平的差异而造成的农村环境基础设施建设的差异和村民不同程度的环境需求，所提出的建议自然缺乏针对性，且目前尚未有以经济欠发达西部省份为例所进行的相关研究。

本研究将分别对陕西省关中地区、陕北地区和陕南地区三大经济发展水平具有明显差异区域农村环境基础设施的建设状况及村民的环境需求进行调查分析，对比一省之内不同区域因环境基础设施政策差异所带来的设施建设水平与标准的差异，并将研究聚焦在“现状”、“满意度”和“需求”三个方面，旨在依据现状获得陕西农村居民对环境基础设施的满意度评价，通过调研找出村民实际需求缺口，并据此提出政策建议，为改善我国西部地区农村居民的人居环境和提高农村居民的生活质量服务。

二、数据来源与研究方法

陕西省位于中国西北部，地域南北长，东西窄，全省设10个省辖市和杨凌农业高新技术产业示范区，有3个县级市、78个县和26个市辖区，1140个镇，74个乡，206个街道办事处。陕西省由北向南可分为地理、历史、文化、气候、语言、人种截然不同的三大地区：陕北、关中、陕南。陕北、关中、陕南三大区域经济结构与经济发展水平存在较大差异：陕北区域以能源化工产业为主，关中区域以制造业、现代农业、现代服务业、战略性新兴产业为主，陕南区域则以生态旅游、食品医药产业为主。2015年陕西省国内生产总值18 171.86亿元，其中陕北地区为3819.92亿元，关中区域为11 652.35亿元，陕南区域为2459.12亿元。由于环境基础设施投资与经济增长之间存在协整关系，两者具有共同增长的趋势[20]，因此本文选取陕西省经济发展水平不同的区域，通过对当地不同年龄、性别、学历、职业、收入的农民进行抽样调查获取第一手资料，以考查、分析、对比不同区域农村环境基础设施的建设状况及村民的环境需求。本次调查共入户走访农户298户，发放调查问卷861份，收回有效问卷843份，总体有效率为97.91%，具体分布见表1。

表1 调查样本的地理分布

其次，计算农民对现有环境基础设施满意度，分析其环境需求。本研究将农民对设施的满意度分为五个等级，依次为很满意、满意、一般、不满意、很不满意。针对具体设施满意度进行调查并选择，如对本村某类或某项环境基础设施做出很满意或很不满意的单项选择。然后，将满意度选项分别按照5分、4分、3分、2分、1分进行赋值，从而计算某项环境基础设施满意度的平均得分。将各类设施满意度加和平均可以得出整体满意度。最后，按照得分评价满意度，进行满意度等级划分，大于等于4分为很满意，介于3～4分为满意，介于2～3分为不满意，小于等于2分为很不满意。

从需求的角度，本研究将农村环境基础设施定义为：既能够满足居民家庭日常生活内部需求、又能够满足区域生态环境质量改善和区域经济社会发展外部需求的环境卫生基础设施，主要包括供水设施、生活垃圾处理设施以及生活污水处理设施。其中，生活垃圾处理设施包括垃圾收集运输设施和垃圾处理消纳设施，生活污水处理设施包括下水系统及设施和污水处理设施。本研究针对具体设施现状、满意度及村民需求的调查主要围绕此以上方面进行。

三、陕西三大区域农村环境基础设施现状分析

(一)农村环境基础设施现状描述

根据调查结果，三大区域农村环境基础设施现状分别为：供水设施现状一般，垃圾收集运输设施和垃圾处理消纳设施存在缺口，下水系统及设施和污水处理设施尚待完善。同时，调查发现，三大区域农村环境基础设施建设状况存在较大差别(见表2)。下面予以具体分析。

在供水类基础设施中，陕西三大区域农村居民直接采用城市自来水管道供水的比例较低，采用村级以下管道供水的比例次之。镇(乡)集中管道供水则是目前主要的管道供水方式，陕北和关中区域差异不大，相比而言，陕南区域比例不高。值得注意的是，无管道设施而采取自有水井供水或直接取自河水的比例仍然很高，陕南区域尤为突出，这与陕南河流众多、水能资源丰富、自然条件方面具有明显的南方地区特征有关。

下水系统及设施方面，三大区域有与公共下水系统连接的下水系统及设施比例均极低，几乎可以忽略不计。自备下水道与化粪池比例不一，陕南区域最高，接近60%，陕北最低，不足40%。同时，三大区域无完善下水系统及设施的情况异常突出，陕北和关中区域超过一半的被调查村落无完善的下水系统及设施，陕南区域为38.9%。

陕北区域被调查村落既无建成并投入使用的污水处理厂、站，也没有单户或多户共用的净化槽设施，而关中、陕南区域同种设施的比例也较低。村组小型终端处理设施是农村污水处理的另一种有效设施，其建造成本较低、污水处理效率较高。相比其他两个区域，陕南有超过40%的村落建有该种设施。然而总体来看，三大区域仅有少部分农村生活污水通过以上设施得以处理，多数村落根本没有任何污水处理设备，大部分生活污水直接排入环境，陕北区域尤为如此。

表2 陕西三大区域农村环境基础设施现状

农村生活垃圾处理设施包括垃圾收集运输设施和垃圾处理消纳设施。垃圾收集运输设施方面，三大区域均建有一定数量的垃圾中转站、固定垃圾池以及其他垃圾收集设施，但陕南区域的数量明显少于陕北和关中区域。对应地，三大区域定时由中转站向处理场运送的比例和拥有垃圾收运机动车的比例不高，陕南区域则更低。调查发现，相当一部分陕西农村居民仍采用不可降解塑料袋、化肥包装袋、生产农具(比如提篮、竹篓、水桶等)收集生活垃圾，并自行前往房屋周边的空地倾倒、堆积，任由其风刮、日晒、雨淋。这说明陕西农村居民环保意识不强，尚没有形成定点投放垃圾、定时收集垃圾、定向运送垃圾的生活习惯，陕南区域更加突出。

除村民自行利用外，垃圾处理消纳设施包括卫生填埋场、简易掩埋点、集中焚烧场、露天燃烧场、堆肥设施、沼气池设施等。当前，多数陕西农村居民仍保留着家庭式经营并以种植经济性作物(如陕北苹果、关中葡萄、陕南茶叶等)为主要收入来源，施农家肥成了农户降低生产成本、提高耕作效率的重要途径。因此，无论是陕北、陕南还是关中区域，均有半数以上的村民对生活垃圾自行加以利用，关中区域最为突出，这与长期以来所形成的生活习惯和耕种方式有关。除此之外，通过露天燃烧场对垃圾进行焚烧的比例最高，通过其他设施处理的比例较低。总体来看，陕北和关中区域拥有各种垃圾处理消纳设施的比例相差不大，陕南区域比例偏低。不同设施对垃圾处理消纳的效果不同。通过露天燃烧场对垃圾进行焚烧的方式最省钱但对环境所造成的污染也最严重，陕南区域仍以此作为农村生活垃圾的主要处理方式，表明生活垃圾的处理尚未引起相关部门与村民的重视。调查同时发现，陕北和关中区域生活垃圾处理设施的种类正在朝着绿色化、无害化和资源化方向发展并日益完善。

(二)农民对农村环境基础设施的偏好分析

分析农民对农村环境基础设施的偏好，进而获得农民对农村环境基础设施的具体需求，有助于明确农村环境基础设施建设与运营的方向和目标。为此，本研究针对陕西三大区域农民对待农村环境基础设施的态度进行了调查，将农村环境基础设施分为供水设施、生活垃圾处理设施和生活污水处理设施三类，要求被调查村民对这三类环境基础设施项目进行重要性排序，然后按照村民关于项目重要性程度的描述由高到低依次赋值5分、4分、3分、2分、1分，计算后得出表3。

根据调查统计结果可知，目前陕西三大区域农民对农村环境基础设施的偏好明显不同，陕北和关中区域农民对各类项目的偏好顺序依次为供水设施、生活垃圾处理设施、生活污水处理设施；而陕南区域则为供水设施、生活污水处理设施、生活垃圾处理设施。

三大区域农民普遍偏好供水设施，这是因为清洁的水源与村民的生存状况和健康程度直接相关，满足村民最基本最原始的需要，是促进村民其他各方面完善与发展的前提和基础。另外，尽管自2010年起陕西GDP总量已正式跨入中国“万亿省份俱乐部”行列，但作为中西部省份，仍有50个国家级贫困县，解决吃水问题依然是大多数贫困县遥不可期的美好愿望。在这些因素的影响下，三大区域农民无一例外地选择了供水设施作为所有环境基础设施项目中最偏好的一项。

三大区域农民对生活污水处理设施和生活垃圾处理设施的偏好存在明显差异。相比而言，陕北和关中区域农民对生活垃圾处理设施更为偏好，陕南区域则恰恰相反。究其原因，可以从以下两个方面做出解释：其一，生活习惯。陕西农村村民所产生的生活垃圾和生活污水多自行加以利用或直接排入环境，在环境自净能力的作用下，部分废弃物得以分解和消纳。位于黄土高原区的陕北和关中区域属于大陆季风性气候，年降水量偏少，多干旱天气。受地理和气候条件的影响，生活污水的任意倾倒尚不能对环境自净能力构成太大的挑战和威胁，村民知晓并习惯于运用自然界的力量实现污水处理，而不必增加额外的支出和负担。因此，相比生活污水处理设施，陕北和关中区域的村民更加偏好生活垃圾处理设施；陕南区域河流众多、水能资源丰富，且陕南村民多以河水为主要供水来源，农村生活污水若肆意横流，必将对村民赖以生存的水源产生直接影响，进而危及村民的身体健康。村民同样知晓并习惯于依靠下水设施和污水处理设施完成水源保护工作，所以相比生活垃圾处理设施，陕南区域的村民更加偏好生活污水处理设施。其二，政策倾斜。陕北、关中区域新农村建设和新型农村社区建设指导性文件，较多地将生活垃圾处理作为推进“村容整洁”工作的关键，较少涉及生活污水处理的内容。同类文件中，抓好生活污水治理却被看成是陕南地方政府不可推卸的重要责任。政策的倾斜以及由此所导致的环境基础设施项目投资与兴建上的侧重，必然会对村民的认识产生深刻影响，呈现出村民对环境基础设施偏好上的差异。

表3 基于调查问卷的农村环境基础设施项目重要性程度排序

四、陕西三大区域农民对现有环境基础设施满意度的调查及描述性统

计分析 本研究对供水设施、下水系统及设施、污水处理设施、垃圾收集运输设施、垃圾处理消纳设施以及设施运行效率、设施专门化管理、村民参与和政务财务公开的满意度进行了调查，将被调查对象对现有环境基础设施的满意度分别按照5分、4分、3分、2分、1分进行赋值，求得每项设施满意度构成百分比及其平均得分，对照满意度等级划分，分析三大区域农民满意度的具体情况，结果见表4。

根据调查统计，陕北、关中区域农民对垃圾收集运输设施、垃圾处理消纳设施和设施运行效率的满意度评价得分较高，其次是供水设施、下水系统及设施、污水处理设施和设施专门化管理。陕南区域与此略有不同，农民对下水系统及设施和污水处理设施的满意度评价得分较高，而对垃圾收集运输设施和垃圾处理消纳设施的评价得分较低，其他评价项则与陕北和关中相同。此外，三大区域得分最低的均是村民参与和政务财务公开。这说明，陕北和关中区域农民对垃圾收集运输设施和垃圾处理消纳设施满意程度较高(满意级)，而对下水系统及设施和污水处理设施满意程度较低(不满意级)；陕南区域则对下水系统及设施和污水处理设施满意程度较高(满意级)，而对垃圾收集运输设施和垃圾处理消纳设施满意程度较低(不满意级)；三大区域农民均对供水设施和设施专门化管理满意程度较低(不满意级)，对村民参与和政务财务公开很不满意(很不满意级)。

综合来看，三大区域农民对环境基础设施的整体满意度较低。通过将各类设施满意度加和平均得出整体满意度水平：陕北、关中、陕南分别为2.64分、2.72分、2.57分，均处于不满意等级。统计显示，三大区域均有超过半数的村民对环境基础设施不满意，满意和很满意的比例较小，设施满意度等级呈正态排列。

垃圾收集运输设施和垃圾处理消纳设施、下水系统及设施和污水处理设施这两对环境基础设施评价项目在不同区域村民满意度测算方面呈现明显差异。陕北区域垃圾收集运输设施和垃圾处理消纳设施的满意度分别达到82.49%和79.45%，关中区域为84.51%和85.43%，村民普遍认为垃圾中转站、固定垃圾池及相关配套设施较为齐全，能够满足日常生活需要。陕北区域下水系统及设施和污水处理设施的满意度只有43.19%和43.05%，关中区域为46.90%和46.72%，村民认为生活污水排放存在极大不便，无统一的排水设施，旱厕极为普遍，自备下水道费用昂贵，污水处理终端装置与管网建设极不协调，肆意排放情况严重，环境污染现象突出，百姓怨言较多；陕南区域下水系统及设施和污水处理设施的满意度分别达到84.54%和84.45%，村民对室内、室外管道铺设基本满意，配套终端处理设施较为可行，生活污水处理较为有效。而垃圾收集运输设施和垃圾处理消纳设施的满意度只有39.58%和36.49%，调查发现，村民已不断对垃圾中转站、固定投放池、收运机动车、卫生填埋场、集中焚烧点、再利用装置等基本环境设施配置的欠缺表示不满。

三大区域农民对供水设施的满意度分别为43.22%、46.28%和36.53%，对设施专门化管理的满意度分别为40.72%、42.48%和34.58，两类评价项目满意程度均偏低，处于不满意等级。从调研来看，部分村民日常生活用水多以自有水井取水为主或直接取自河水，此类水源水质较差，取水存在诸多不便，实属村民无奈之选。部分村民通过镇(乡)集中管道供水或借助村组机井经由村级以下管道实现供水，这种供水方式受管道铺设质量、覆盖范围、口径大小、供水时间、水流速度等多种因素制约而只能实现部分村民的有限取水，导致村民整体满意度较低，特别是自有房屋与主管道距离较远农户的满意度更低；设施专门化管理方面，三大区域农民均对供水设施、生活垃圾处理设施、生活污水处理设施的运行和维护不满意，普遍认为设施管理主体不明确，管理资金不到位，管理队伍不专业，运营不规范，维护维修技术水平低甚至无人维护维修，垃圾污泥清运不及时，下水与排污管道年久失修，杂草丛生、堵塞严重、功能丧失，大多数已成为摆设。

最后，三大区域农民对村民参与和政务财务公开的满意度得分均小于2.0分。其中，农民对村民参与的满意度分别为9.55%、14.22%和6.54%，对政务财务公开的满意度分别为10.27%、14.6%和7.4%，两类评价项目满意程度均极低，处于很不满意等级。调查结果显示，多数村民认为设施建设工程规划、设计、施工、监理以及设施建成后的运行、维护、管理与自己无关，采取不理睬、不过问、不参与的态度。同时，规划单位、设计单位、施工单位、监理单位以及运行维护单位缺乏与村民之间的协商、沟通，不发布基本信息，不征求村民意见，不反映村民诉求，不维护村民权益。对此，村民抱怨颇深；政务财务公开方面，村民认为相关政务财务制度不健全、不规范，设施建设、运行、维护过程中各项收支不公开、不透明，村民获取财务信息渠道不畅，获取信息量有限，缺乏有效监督的前提和依据。村民还对村民代表大会制度、村民小组制度、“一事一议”制度不满意，由此对村民参与和政务财务公开更加质疑。

表4 基于调查问卷的陕西三大区域农村环境基础设施满意度评价情况

五、结论

本研究基于对陕西省38个行政村298个农户840余份实地调查问卷的归类、整理、加工，分析了陕西省三大区域农村环境基础设施现状、农民对环境基础设施的满意度以及农村环境基础设施村民需求，旨在为加强和改进农村环境基础设施建设，促进农村经济与社会发展提供有益思路。主要研究结论和相关政策建议如下：

(1)从农村环境基础设施现状来看，陕西省三大区域农村环境基础设施建设状况存在较大差别。三大区域供水设施虽然能够在一定程度上满足农民需要，但仍有待进一步提高；陕北和关中区域生活垃圾处理设施现状良好，基本能够满足农民需要，而生活污水处理设施有待改善；陕南区域生活污水处理设施普及率较高，能够满足农民的有限需求，而生活垃圾处理设施供给不足，尚无法满足农民当前需要。通过对陕北、关中、陕南三个典型区域的分析，可以看出陕西农村环境基础设施存在整体结构不合理、供给种类不协调、质量参差不齐、标准不统一、效率低下、缺乏维护、疏于管理等问题。

(2)从农民对现有环境基础设施满意度来看，陕西省三大区域农民对环境基础设施的整体满意度较低，处于不满意等级，但不同区域具体情况不同。陕北和关中区域农民对垃圾收集运输设施和垃圾处理消纳设施满意程度较高，陕南则与此相反；陕南区域农民对下水系统及设施和污水处理设施满意程度较高，陕北和关中区域则与此相反；三大区域农民均对供水设施和设施专门化管理满意程度较低，对村民参与和政务财务公开很不满意。为此，地方政府首先应加大对相关设施的投资与建设力度，结合实际，有所侧重，补足短板，解决民生问题，提高农民满意度；其次应当联合当地相关部门、组织和群众做好设施的运行、维护和管理工作，确保管理专门化、人员专职化、服务专业化，有效提高设施的运行效率；第三应鼓励村民积极参与设施建设与管理的全过程，并及时、完整、准确地公开各类政务财务信息，发挥村委会、居委会、村民个人的监督作用，建立合理的奖惩制度，实现“自上而下”与“自下而上”的充分结合。

(3)从农民对农村环境基础设施的偏好来看，陕西三大区域农民对农村环境基础设施的偏好存在明显差异。三大区域农民均对供水设施最为偏好，农民对待生活垃圾处理设施和生活污水处理设施的态度却恰恰相反，陕北和关中区域的农民更偏好前者，陕南区域则更偏好后者。这些表现一方面反映出农民对供水设施的强烈需求，另一方面表明农民偏好的形成易受生活习惯和政府政策的影响。为此，地方政府一要以农民需求为导向，通过各种途径征集民意、了解民意，坚持“以人为本”的设施规划和建设，确保农民最基本需求的满足；二要加大环保宣传教育，提高农民环保意识，改变不良生活方式，培育良好行为习惯；三要通过政策来促进和协调农村环境基础设施建设，制定和颁布区域性的农村环境基础设施建设标准、规划和文件，区别陕南、关中、陕北地区的不同发展需求，进行有针对性的投入和建设，保证设施的均衡配置和供给。

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