供给侧结构性改革视角下的中央水利企业改革与发展

尤庆国

(水利部发展研究中心，北京 100038)

现代宏观经济学的主要流派是凯恩斯主义及在此基础上发展形成的新古典主义综合学派，主张国家采用扩张性的经济政策，通过增加需求促进经济增长，即扩大政府开支，实行财政赤字，刺激经济，维持繁荣。20世纪70年代美国兴起的供给学派则认为需求会自动适应供给的变化，生产的增长取决于劳动力和资本等生产要素的供给和有效利用。

我国改革开放以来，通过不断深化改革，释放了大量的社会生产力，并通过需求侧管理实现了经济的长期高速增长，但2010年以后我国经济增速波动下行，已持续数年，经济运行呈现出不同以往的态势。其中，供给和需求不平衡、不协调的矛盾日益凸显，突出表现为供给侧对需求侧变化的适应性调整明显滞后，这就需要在适度扩大总需求的同时加快推进供给侧结构性改革，矫正供需结构错配和要素配置扭曲，促进要素流动和优化配置，实现更高水平的供需平衡[1]。

2015年我国开始实施以“去产能、去库存、去杠杆、降成本”为重点的供给侧结构性改革，这不仅要求从供给侧的角度加快弥补水利基础设施网络与水生态环境保护短板，更充分地发挥水利对国民经济增长和社会发展的支撑作用，同时也对水利部所属各级事业单位投资企业(以下简称“中央水利企业”)提出了“去产能、去库存、去杠杆、降成本”等与企业改革发展直接相关的要求。

1 中央水利企业发展现状

1.1 概况

1.1.1 基本情况

纳入2016年度企业财务会计决算编报范围的中央水利企业有692户(包含中国水利水电出版社及所属企业)，截至2016年末，中央水利企业从业人员为5.27万人。

近5年中央水利企业资产总额呈稳步上升趋势，从2012年的1 308.94亿元逐渐增加至2016年的1 479.54亿元。近5年企业负债总额也呈上升趋势，从2012年的743.77亿元逐渐增加至2016年的772.63亿元(见图1)。

图1 2012—2016年中央水利企业资产与负债总额

2016年末，中央水利企业国有资本总量为553.96亿元，主要为企业经营收益形成的经营积累；国有资本保值增值率为101.3%(因企业上缴利润等客观因素调增国有资本2.66亿元)，实现了国有资产保值增值。

2016年，中央水利企业实现营业总收入447.16亿元，近5年收入稳中有升，与2012年相比累计涨幅18.5%；营业总成本442.80亿元，近5年成本费用逐年上升，与2012年相比累计涨幅25.1%。利润总额11.12亿元，净利润5.90亿元。近5年企业净利润波动较为明显，2012—2013年和2014—2016年期间均显著减少，近期减少的主要原因是受来水量变化的影响，水力发电企业发电量大幅下降(见图2)。

图2 2012—2016年中央水利企业净利润变化情况

1.1.2 行业分布情况

中央水利企业涉及多个国民经济行业，重点行业企业主要为水力发电企业、水利勘测设计企业和土木工程建筑企业三类。水力发电企业是水利枢纽工程综合利用的典型，在防洪、防凌、灌溉、供水、发电等方面发挥了显著的社会效益和经济效益；水利勘测设计企业与土木工程建筑企业在保障国家水安全、实行最严格水资源管理制度等方面提供了支持和保障。

2016年，水力发电企业、水利勘测设计企业和土木工程建筑企业共177户，水利管理类、城市供水与污水处理等其他行业企业515户，其户数和资产总额占比见图3。

图3 不同类型中央水利企业的户数与资产额占比情况

1.2 发挥的作用与存在的问题

1.2.1 发挥的作用

水利企业对推进事业单位改革与发展、繁荣水利事业发挥了重要作用，主要表现在以下方面。

a. 弥补了事业经费缺口，保证了事业单位的运转。目前，事业单位普遍存在基本支出经费不足、人员经费财政保障水平低的问题，收取企业投资收益是部属事业单位自筹解决经费缺口的主要途径之一。如小浪底水利枢纽管理中心为自收自支的事业单位，其运行经费完全来源于所属企业的投资收益。

b. 提供产品、技术和服务，支撑了水利事业的发展。多年来，水利企业为水利事业的发展提供了大量的产品、技术和服务，如作为淮河水利委员会控股的技术咨询企业，中水淮河设计公司为治淮工作提供了有力的技术支撑。再如水利工程管理体制改革后成立的维修养护企业，对水利工程管理单位发挥了重要的支撑作用。

c. 相对灵活的用人机制，弥补了事业单位人才不足的问题。随着水利事业的深入发展，对相关专业技术人员的数量和质量都提出了更高的要求。为了不影响所承担业务的正常开展，部分从事水利信息化工作的部属事业单位利用水利企业用人机制相对灵活的优势，采取外聘方式补充急需高技术人才。

1.2.2 存在的问题

尽管水利企业的发展成效显著，但还存在抗风险能力弱等一些不容忽视的问题，主要表现在以下方面。

a. 企业规模偏小。受到历史形成、自身利益驱动等因素影响，水利企业数量多、规模小[2]。从单户企业看，2016年资产总额1亿元以上的中央水利企业只有190户，仅占企业总户数的27.5%，其中资产总额100亿元以上的只有1户。

b. 企业市场竞争力较弱[3]。由于中央水利企业规模小，建筑施工、勘察设计、工程监理等专业资质低，不能参与大额投标项目；企业信用等级低，银行授信额度少，且多不具备债券融资条件，往往错失商机。

c. 对外投资效益较差。企业规模小，缺乏市场竞争力，直接影响事业单位对外投资的效益，不利于国有资产的保值增值。近年来，中央水利企业国有资产保值增值率明显低于同期国务院国有资产监督管理委员会监督管理的央企平均资产保值增值率。

2 中央水利企业改革成效与不足

2013年12月水利部印发了《水利部关于加强事业单位投资企业监督管理的意见》(水财务[2013]503号)，大力推动事业单位强化落实投资企业监督管理的主体责任，理顺事企之间的资产纽带关系，在严格监督管理事业单位投资新办企业、企业国有产权转让等日常审核、审批、备案工作的同时，积极推动事业单位深入研究调整投资企业的定位，开展现有企业清理整合和改制等改革性工作。2015年水利部制定并印发了《水利部办公厅关于进一步加强事业单位对所投资企业监督管理的通知》(办财务[2015]190号)，提出了进一步规范企业管理、加强企业党建工作等6项具体监督管理措施。

2.1 企业改革取得的成效

2.1.1 强化对企业监督管理的主体责任意识，完善企业监督管理机制和管理制度

部属事业单位均按照《水利部关于加强事业单位投资企业监督管理的意见》的精神，建立了企业管理机构。黄河水利委员会等单位成立了企业监督管理工作领导小组，单位主要负责人任组长，财务、人事、审计以及经营管理等部门参与；长江水利委员会等单位组建了企业监督管理委员会，作为单位领导班子监督管理企业的桥梁，管理委员会主任由联系各企业的委领导担任，办公室设在财务局，主要职责是审议企业投融资等10类需要报部备案的重大事项。各单位将企业监督管理职责分解落实，形成了企业重要事情单位“一把手”亲自抓的机制。

部属事业单位按要求逐步规范了企业监督管理程序和行为，健全完善了企业党组织并发挥了领导的核心作用，落实了企业重大事项的民主决策和“三重一大”报告制度，建立了企业监督管理机构议事机制，分类处理企业事项权责关系以及监督管理制度。2016年，长江水利委员会对企业17项“三重一大”事项进行了集体决策，并根据水利部对外投资审批授权限额进行审批审核。

2.1.2 加大企业清理整合力度，着力整顿“僵尸企业”

为了加强企业经营定位的顶层设计，做好事业单位所属企业结构性调整，促进企业提高资本经营效益，部属事业单位按水利部的统一部署报送了企业清理整合工作方案。截至2016年底，部属各单位累计清理整合85户企业，完成清理整合方案计划数的43%。

黄河水利委员会及所属各级事业单位累计完成清理注销企业28户，主要是施工企业从县局到市局的整合，将县局企业变为市局企业的分公司，同时将企业资质由二级提升至一级。海河水利委员会针对维修养护公司管理不到位、公司规模小、缺少资质等问题，将德州集团公司所属6家缺少资质的养护公司变为集团分公司，3家具有三级水利工程施工资质的养护公司继续作为集团子公司。综合事业局新华水利控股集团公司针对全资、控股企业风险较大的业务实行重点监控，制定逐步退出和清理方案，所属中国水务投资公司已完成34户公司的退出，正在办理退出企业14户。

2.1.3 促进企业绩效提升，保障国有资本保值增值

2013年开始，水利部将企业经营绩效评价与企业负责人经营业绩考核紧密结合，促进了企业的经营发展，激励了企业负责人的积极性。经过多年努力，企业绩效评价范围进一步扩大，水利部统一布置开展2015年度企业经营绩效评价的企业(集团)已达68户，资产额占企业总资产的90%以上；先期开展经营绩效评价的企业次年多数评价为优良，2015年度规模以上企业经营业绩评价为优良的占68.4%；企业绩效评价结果也进一步得到运用，有部管干部且符合挂钩条件的企业均实行经营业绩考核与企业负责人薪酬挂钩。

截至2016年底，已完成第一个周期(2013—2015年)的中央水利企业绩效评价考核工作，并布置了下一考核期的工作任务，明确55户规模以上企业集团由水利部组织实施，其他企业由所属事业单位自行组织开展绩效评价考核工作，形成了监督管理的良性循环机制。

2.1.4 创新企业监督管理方式，加大监督检查力度

近年来，水利部除了按照有关要求加强“三重一大”事项审核备案管理，还采取多种措施强化事业单位对企业重大经营决策的督导。2015年，水利部成立联合督导检查组，对12个事业单位的企业清理整合进展情况进行督导，对12个重点企业经营绩效考核工作进行检查。2016年，水利部开创性地委托中介机构从“三重一大”事项备案、收益上缴、违规责任追究等方面，对8家事业单位及其所属8户一级投资企业进行了重点检查。

此外，水利部还积极利用国有资本经营预算，逐步解决历史遗留问题。根据国务院印发的《加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案》和财政部的统一部署，从厂办大集体改革、国有企业办公室公共服务机构移交、国有企业退休人员社会化管理等方面请财政部给予中央水利企业支持。2016年财政部下达国有资本经营预算资金 8 698 万元：其中，文化产业发展专项资金6 264万元，解决了文化企业改制启动的经费问题；中央企业棚户区改造配套设施建设补助资金2 434万元，减轻了企业棚户区改造费用负担。

2.2 企业改革中存在的不足及其原因

2.2.1 存在的不足

a. 法人治理结构不健全。部分企业存在以行政管理代替法人治理的情况，已构建法人治理结构的企业也往往不能实现实质意义上的监督与制衡。

b. 内部控制制度不完善[4]。部分企业没有建立健全内部控制制度，有些企业风险管理体系和人员配备不落实，个别企业存在延伸企业投资链条、资产重心下移、规避监督管理等问题。

c. 财务管理制度不完善。一方面，财务机构设置不完备；另一方面，财务内控制度不完善，部分企业不严格执行企业财务会计制度。

d. 激励约束机制不健全。部分企业没有建立经营绩效考核与企业负责人奖惩、任免、薪酬挂钩的机制，还有部分企业绩效考核评价工作流于形式。

2.2.2 产生原因

以上存在的不足与事业单位监督管理体制不健全、监督管理能力不强有很大的关系，其深层次原因主要体现在以下几个方面。

a. 尚未建立以产权为纽带的事企关系。大部分流域机构特别是基层单位，存在事业单位与投资企业人事、财务、资产边界不清的现象。

b. 出资人职责履行不到位。部分事业单位对投资企业存在监督管理不力的现象，如有的企业重大事项不履行事业单位领导班子民主决策程序；个别事业单位对企业监督管理事项不全，如收益上缴、违规责任追究等未纳入监督管理范围。

c. 事业单位财务监督管理缺位。一方面，事业单位未按照有关规定向大中型企业派驻总会计师等财务监督管理人员；另一方面，事业单位组织的外部审计流于形式，不能起到监督管理作用。

3 中央水利企业推进供给侧结构性改革的方向

中央水利企业应按照国家推进供给侧结构性改革和国有企业深化改革的总体要求，在新时期中央水利工作方针的指导下通过“去产能、去库存、去杠杆、降成本”，实现强身健体、提质增效的目标，为水利事业改革发展提供有力保障。

3.1 淘汰落后产能，控制合理库存

产能过剩、库存过大是无效和低端供给的集中表现。过剩产能和积压的库存沉淀了大量的厂房、土地、设备和劳动力等生产要素，使得要素无法从过剩领域流到有市场需求的领域、从低效率领域流到高效率领域，降低了资源配置效率。与此同时，有效和中高端供给不足，导致国内消费外流、消费潜力难以释放。这就必须通过供给侧结构性改革，提高供给的适应性和灵活性，提升有效供给能力。总之，去产能、去库存是减少无效和低端供给、增加有效和中高端供给、提高经济运行效率的根本举措，为资产层面推动供给侧结构性改革的主要手段。

当前我国宏观经济处于紧缩周期，产能过剩矛盾十分突出，部分行业出现周期性过剩和绝对性过剩的相互叠加，产品供给远大于需求，使得工业品价格持续回落，企业利润大幅下降，企业亏损面不断扩大。如汉江集团工业或产品制造行业面临原材料(内部供电瓶颈显现、电力成本上涨)和商品销售价格(如铝锭长期低价)等不利变化，且自身产业规模偏小、行业竞争能力下降，向下游延伸开展深加工也面临激烈的市场竞争。中央水利企业特别是从事房地产开发、工业产品制造等非水利主业的企业，需要按照国家产业结构优化升级的总体部署，通过“去产能”，逐步化解工业领域的过剩产能，促进企业优胜劣汰和工业品价格合理回归，扭转企业整体利润下滑的局面。

从近5年中央水利企业资产规模与营业收入的对比可看出，2012—2014年单位资产创造的收入从0.29下降到0.27，2015—2016年逐渐改善，2016年达到了0.30，说明低效产能得到了一定的控制(见图4)。

图4 2012—2016年中央水利企业资产总额与营业总收入

中央水利企业通过清理整合等多种手段“去产能”，其中一项重要工作是处置“僵尸”企业，加快资产重组，改善资产质量，提高资产收益率。如中国水务投资有限公司为保障企业整体经营和资金安全，按照水利部党组和综合事业局党委的精神，拟订了整体转让所持新疆昌源公司51%股权和债权的风险处置方案，并履行了相关决策和报批程序。2016年9月，根据企业国有资产交易的相关规定，中国水务投资有限公司通过上海联合产权交易所预披露了转让信息。随后经过8家意向受让方多轮竞价，深圳市建信投资发展有限公司以25.20亿元的最高报价成为摘牌方。2016年12月，双方签订了附生效条件的产权交易合同。

另外，通过“去库存”，可以减少资金无效占用，降低债务违约风险，避免对经济运行造成大的波动。这就需要中央水利企业合理控制存货规模，加快应收账款的回收并促进流动资产的变现。通常而言，企业在去库存的同时会带来应收账款的增加，因此要重视资金周转速度较慢行业的应收账款回收问题，以提高资金使用效率。如2016年黄河水利委员会下属土木工程建筑类企业施工项目大幅增多，应收账款较上年增加9.68亿元。一旦回收了应收账款，就会带来现金、银行存款等流动资产的增加。如2016年小浪底中心所属小浪底置业有限公司销售商品房后存货较上年减少11.31亿元，货币资金较上年增加8.42亿元。

3.2 防控债务风险

“去杠杆”为负债层面推动供给侧结构性改革的主要手段。通过去杠杆，可以处置不良债务，改善企业财务状况和偿债能力，降低银行贷款不良率上升的压力，避免潜在风险的积累；引导资金更好地支持实体经济的发展，增强实体企业活力，提高国民经济整体效益。为此，中央水利企业应控制发债规模，降低财务费用并控制融资风险，及时解决企业大额资金借贷、对外担保所累积的债务问题。

一般而言，反映企业债务风险的指标主要有资产负债率、流动比率和速动比率。近5年中央水利企业上述3项指标变化情况见表1。

表1 2012—2016年中央水利企业偿债能力财务指标

2016年中央水利企业资产负债率52.2%，低于全国国有企业综合绩效评价指标的平均值65%，速动比率93.7%，高于全国国有企业综合绩效评价指标的平均值75%。说明总体上中央水利企业财务成本较低，风险较小，偿债能力较强。

当然，不同企业的债务风险各有差别。如综合事业局所属三门峡水工机械厂、郑州水工机械厂和重庆水文仪器厂等企业都是成立于20世纪50年代的老国有企业，近年来因体制机制老化、人员冗余、产品附加价值低、设备厂房陈旧、市场竞争激烈等原因，生产经营状况下滑严重，贷款规模逐年增高，财务负担愈加沉重。长江水利委员会所属汉江集团公司设置了资产负债率等三条红线，确保资产负债率不超过75%。为降低资金成本，调整融资结构，适应现有开发项目周期较长的特点，汉江集团公司利用自身良好的资信水平创新融资方式，2016年向中国银行间市场交易商协会注册发行7亿元中票和8亿元超短融，以接续现有到期融资；2017年注册发行9亿元中票、9亿元短融、16亿元5+N年期永续中票，并向上海证券交易所申请发行20亿元非公开发行公司债，为未来7年已确定水电项目投资提供融资。

3.3 降低运行成本

通过“降成本”，减轻企业负担，促进企业的可持续发展。中央水利企业应加强内部管理，精简机构与压缩管理链条，并减少不必要的管理人员，切实降低管理费用支出。

从近5年中央水利企业的营业收入与成本对比可看出，成本收入占比有所上升，其中2012—2014年成本收入占比从0.94逐步增至近1.00，尽管2015年显著下降至0.97，但2016年又上升至0.99(见图5)。

图5 2012—2016年中央水利企业营业总收入与总成本

以2016年为例，中央水利企业营业总成本构成中，营业成本占82.4%，营业税金及附加占1.7%，销售费用占1.6%，管理费用占11.0%，财务费用占3.3%，资产减值损失占0.1%。不难看出，管理费用占比相对较高，为此，中央水利企业需要分析管理费用的具体构成，挖掘潜力，尽可能降低不必要的支出，如按照有关规定减少负责人应酬等不合理支出。

近5年来，中央水利企业从业人数略有下降(个别年份有所增加)，累计降幅达16.1%；但是人工成本、薪酬水平总体呈增长趋势，其中前者累计增幅达72.5%，后者累计增幅达79.2%。2016年，中央水利企业全年平均人工成本14.78万元，职工人均薪酬12.78万元；负责人人均薪酬28.23万元，是职工人均薪酬的2.21倍。因此，中央水利企业需要适度控制人工成本的刚性增长，使企业负责人薪酬与普通职工薪酬保持合理的差距。

4 相关建议

4.1 加快清理整合，缩短管理链条

根据《关于深化国有企业改革的指导意见》“清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业”的精神，推动企业资源整合、转型升级和国有资本合理流动优化配置，建立健全优胜劣汰市场化推出机制。通过调整投资级次、整合重组、产权转让、解散等多种方式持续推进水利企业清理整合工作。对规模较小但效益较好的企业进行整合，缩短管理链条，降低管理费用并提高管理效率，对效益较差和行业相关度低的企业进行清理。水利部应结合事业单位分类改革，合理把握清理整合工作进度，适当简化清理整合审批手续，并着力开展清理整合的指导督查。

在开展中央水利企业清理整合工作的基础上，按照以管资本为主的思路推进国有资本授权经营体制改革，改组组建国有资本投资、运营公司，探索有效的运营模式[5]；适时启动中央水利企业集中统一监督管理改革，将国有资本纳入经营性国有资本集中统一监督管理体系。

4.2 加强风险防控，确保持续发展

中央水利企业主要存在法人治理结构不完善、对外投资决策不科学、资金财务管理不到位和产权转让过程不规范等风险，为此，水利企业应完善强化董事会功能、加强监事会建设；进行科学、民主决策，并履行审批或报备程序；完善财务会计制度、规范资金使用程序并加强企业内部审计；依法进行产权转让决策、加强资产评估管理并规范进场交易；建立廉洁风险防控体系，形成个人利益挂钩机制[6]。

同时，事业单位应完善事业单位人员委派制度，建立以资本为纽带的监督管理体制；督促企业完善对外投资民主决策和报告制度；加强企业资金集中管理，全面加强财务监督管理并开展第三方审计；严格企业产权转让审批并开展专项审计制度；开展企业监督管理督导检查并建立国有资产管理责任追究制度。

4.3 参与水利行业“补短板”工作

在开展清理整合等“去产能”“去库存”工作的同时，还要落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求，优化国有资本重点投资方向和领域。结合落实新时期中央水利工作方针、实施最严格水资源管理制度等，将有限的资金、资源调整到关键领域，实现中央水利经营性资产结构的优化，促进中央水利企业在支撑水利事业改革发展方面发挥排头兵作用。

如，不同类型的中央水利企业均可参与到重大水利工程建设中，综合企业作为社会资本参与项目的PPP模式探索，勘测设计企业承担项目前期工作，施工企业进行项目EPC总承包，维修养护企业承担工程建成后的运行管理。再如，通过企业运作，发挥市场机制在水资源配置中的重要作用，构建国家水权交易平台，开展水权交易业务，提高水资源利用率和效益；以节水效益分享、节水效果保证、用水费用托管为模式，在公共机构、企业等领域率先推行合同节水管理。

4.4 出台配套政策，解决遗留问题

中央水利企业目前仍有厂办大集体改革、离退休干部社保补差以及医药费等很多亟待解决的历史遗留问题，同时又有大量需要国家政策性补贴的公益性支出。如长江设计院有限公司每年仍需负担5 000多万元离退休人员社保补差费用；汉江集团公司每年承担的防洪、枢纽维护等公益支出高达6 000余万元。

建议在开展中央水利企业供给侧结构性改革时，出台相关配套政策，如针对处置“僵尸”企业过程中的人员安置问题，设立专项资金用于支付内部退养和提前退休职工的社保费用、自谋出路职工的安置费用；“降成本”过程中要着力解决历史遗留问题，如利用国有资本经营预算，加大对企业办理社会职能分离移交的支持力度。另外，应建立公益性支出的财政资金补偿机制，弥补水力发电、维修养护和供水等企业每年因支付防汛、供水、灌溉、通航、水污染防治、水环境保护、工程维修养护等相关费用而发生大量的公益性支出，为中央水利企业参与公平竞争创造条件。

[1] 王一鸣，陈昌盛，李承健.正确理解供给侧结构性改革[N].人民日报，2016-03-29(07).

[2] 赵玉红，穆范椭.中央水利国有企业改革发展思路措施研究[J].水利经济，2007，25(6)：66-68.

[3] 水利部发展研究中心.对外投资管理制度研究：推进事业单位投资企业清理整合工作框架研究[R].北京：水利部发展研究中心，2014.

[4] 黄江涛.国有大中型水利企业内部控制问题研究[J].中国水利，2005(16)：18-21.

[5] 王盛才，杨跃生.水利事业单位投资企业改革发展研究[J].水利经济，2016，34(6)：13-16.

[6] 李晖，尤庆国.关于水利部所属各级事业单位投资企业风险防控的若干思考[J].水利经济，2017，35(6)：80-83.