加快水利供给侧结构性改革的四大着力点

吴 强，刘 汗

(水利部发展研究中心，北京 100038)

推进供给侧结构性改革是以习近平同志为核心的党中央科学认识发展大势、深刻把握发展规律、主动引领经济发展新常态的重大战略部署，对于调整经济结构、转变经济发展方式和促进经济持续健康发展具有重大意义[1-2]。水利是国民经济和社会发展的基础设施，也是政府提供社会公共服务的重要内容。一直以来，党中央、国务院高度重视水利工作，把水利作为支撑“四化同步”发展的基础性工程、直接拉动内需的支柱性工程。水利供给侧结构性改革，要着力加快节水供水重大水利工程建设，补齐补强民生水利短板，积极推进水生态文明建设，构建与全面建成与小康社会相适应的水安全保障体系，满足人民群众日益增长、不断升级的水利需求。

1 水利供给侧建设成效及面临的形势

中华人民共和国成立以来，尤其是改革开放以后，水利基础设施建设不断完善，水利公共服务能力和水平不断提升，为我国经济社会发展和社会主义现代化建设做出了突出贡献。“十二五”期间，党中央、国务院相继做出加快水利改革、保障国家水安全、推进重大水利工程建设等一系列决策部署，全国大江大河防洪减灾体系基本建成，流域和区域水资源配置格局不断优化，农田灌排体系基本建立，水土资源保护能力明显提高，有关成效指标如表1所示。“十二五”期间，全国水利建设完成总投资达到2万亿元，年均投资4 000亿元，是“十一五”时期年均投资的2.9倍，突出表现为投资规模大、工程数量多、综合效益好、群众受益广，为稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险等发挥了重要作用。

表1 “十二五”水利供给侧建设主要成效指标

中华人民共和国成立以来，水利建设取得了巨大成就，为经济社会发展奠定了坚实基础。但必须清醒地看到，人多水少，水资源时空分布不均，与生产力布局不相匹配，是我国的基本国情水情。我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的28%，水资源供需矛盾十分突出。与全面建设小康社会的要求相比，与人民群众的期待相比，存在水利区域发展不协调、公共服务能力不均衡，保障水平仍然偏低等问题，这些已成为经济社会又好又快发展的突出制约因素。

a. 经济社会发展受水资源约束的现象逐步显现。水利作为国民经济发展的重要基础支撑，在肩负防洪安全、供水安全的同时，还具有重要的生态环境建设与保护功能，在社会公众对环境问题持续高度关注的背景下更加突显其生态安全的保障作用。随着经济社会的快速发展，水资源消耗与水环境负荷不断加大，水资源条件和经济社会发展的关系表现出从正向支撑向反向约束转变的趋势。全面考虑水的资源功能、环境功能、生态功能，对水资源进行保护开发、优化配置、全面节约和科学管理，已成为各地经济社会发展面临的普遍性问题，资源性、工程性、水质性缺水在不同地区有进一步加剧的趋势。

b. 水资源短缺的矛盾在一定时期内将长期存在。我国人均水资源占有量约为2 100 m3，为世界人均水资源占有量的1/4，水资源短缺是我国人口增长、城市化和工业化过程中所面临的一个长期的、趋势性的问题。目前，我国的年用水总量已经突破了6 000亿m3，大约占水资源可开发利用量的3/4。很多地方水资源已经超过其承载能力，过度开发的形势十分严峻，如果不采取强有力的刚性措施将难以扭转水资源严重短缺并日益加剧的被动局面。可以预见，在全国用水总量2020年控制目标在6 700亿m3以内的刚性约束下，水资源供需矛盾仍将持续存在，在一些地区会更加突出。

c. 水环境污染排放呈总量增长且种类多元的趋势。随着城镇化的快速推进，水环境承载压力日趋加大，已经成为影响城市环境及市民幸福指数的重要因素。近年来，我国污水排放总量呈持续增长的态势，2000—2015年我国污水排放量由415亿t上升至695亿t。随着工业化的发展，人工合成的有机物越来越多，水环境污染物呈现多来源、多种类的复合污染，城市居民日常生活排放的污水和很多工业废水都含有大量的溶解状有机物质，增加了水污染治理的难度。与城镇水污染形势相比，农村水环境污染防治基础更为薄弱，农业生产废弃物、畜禽养殖等带来的水生态环境问题日益凸显。

2 未来经济社会发展水利需求侧变化分析

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境的控制性要素。随着经济社会的快速发展，经济总量不断增长以及人口布局调整、流动加快，逐步形成了城乡经济社会发展一体化的新格局，使得受防洪保护的区域扩大、人口增加、标准提高，工农业生产用水和人民群众生活用水在量和质上都有新要求，水资源、水环境以及水安全问题将成为社会和人们关注的焦点。

2.1 城镇人口迁移导致水资源需求增加

随着城镇化进程的加速，人口和产业的集聚，用水量日益增加，水资源瓶颈凸显。预计到2020年我国城镇化率将提升至60%，而城镇化率每提高1%将增加城镇人口1 300万左右。据统计，我国城镇人均生活用水量(含公共用水)213 L/d，农村居民人均生活用水量81 L/d，每个城镇人口用水量是农村人口用水量的2.5～3倍。

2.2 居民生活水平提高需要更多生态用水保障

随着经济社会的发展和人民生活水平的不断提高，人们对生态环境重要性的认识不断提高，生态需水/生态用水保障也受到越来越多的关注。未来随着新型城镇化建设的推进和百姓生活水平的提高，构建景观水体是生态居住区建设的重要内容之一。人们对亲水、戏水等生态景观要求越来越高，拓宽城市河道，搭建拦水(橡胶)坝，开挖人工湖等城市水利工程建设需求会越来越大，景观水体建设生态环境用水需求将进一步提升。

2.3 就地河道取水转向水库保障供水的比例增大

当前我国城市自来水取水主要有3种途径：从江河湖泊直接调水，依靠大型水库进行供给，以及开采利用地下水。统计数据显示，全国城镇集中饮用水水源地为4 555个，其中，河道型水源地供水量占近50%，水库型水源、地下水水源的生活供水量各占24%。与水库型水源和地下水水源相比，河道型水源地受城镇周边工业、环境污染以及突发污染事件导致河流水质退化的风险明显更大。为满足人民群众对生活用水水质和保障标准逐步提升的要求，就地河道取水改为水库保障供水的占比将不断加大，水库的城镇供水功能将更加突出。

2.4 污染高发态势要求完善应急备用水源地建设

当前，随着工业经济的快速发展，我国已进入环境污染事故的高发期，日益严重的水污染和极端气候频繁发生的威胁增加了城镇供水的脆弱性，城市单一的水源供给形式降低了城市供水安全性和保证率。据统计，我国328个地级以上城市中，仅248个城市建设了备用水源，占75.6%。一些地级以上城市在用和应急备用水源地均分布在河流沿线，同属一个上下游水系，一旦在用水源地受到污染，应急备用水源地也会受影响。此外，还有水量不足、疏于管理等种种原因，很难起到应急备用水源地的作用。

2.5 城乡基本公共服务均等化要求城乡供水一体化

推进城乡基本公共服务均等化是新时期我国改善民生，全面建设小康社会，实现由二元经济向一元经济转变的重要内容。当前我国正处于调结构、促增长的关键时期，城乡供水一体化是破除城乡二元结构，逐步实现城乡基本公共服务均等化的重要抓手。随着新型城镇化建设的加快推进，居住分散的农村人口逐渐向村中心居民点集中，向集镇集中，向城郊或城市集中，这就为原有的城市供水管网逐步向城郊乡镇延伸、实现城乡供水一体化提供了现实需求和实施基础。

2.6 行业间用水挤占现象突出，亟须加强水资源用途管制

长期以来，受经济发展效率优先主导思想的影响，先城市后农村、先工业后农业的思想主导水资源分配，城市生产及生活用水保障始终摆在优先位置。随着经济发展脚步的加快，水资源匮乏逐渐显现并日趋严重，水资源“农转非”现象越来越普遍，经济发展过程中出现了生活和工业用水挤占农业用水，农业用水挤占生态环境用水的现象，导致河道断流、湖泊湿地萎缩、地下水超采、水生态退化等问题突出。加强水资源用途管制迫在眉睫，统筹协调各行业用水需求，以水资源节约集约利用和可持续利用支撑工业化、城镇化和农业现代化，保障经济社会可持续发展。

3 水利供给侧结构性改革应对措施

面对水资源短缺、水污染严重、水生态恶化等严峻挑战，加快水利供给侧结构性改革迫在眉睫，其指导思想就是要以习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”中央新时期水利工作方针为根本遵循，从人民群众最关心的水利公共服务需求端发力，从人民群众最关切的水资源、水环境等问题入手，扩大有效供给，强化优质供给，统筹做好水资源节约、保护、开发、利用等工作，满足广大人民群众对于水利公共服务供给能力、质量和效率等多元化需求的升级[3-4]。

3.1 坚持节水优先，保障经济社会可持续发展的有效供给

只有把节水放到优先位置，实行最严格的水资源管理制度，才能够压缩和限制现有的水资源荷载，腾出一定的水资源承载能力，满足经济社会可持续发展提出的生产、生活和生态用水需求[5-6]。遵循节水优先的根本方针，把水资源的节约保护置于合理开发利用之前，加强节水技术产学研用结合，以水资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展。在水资源总量有限、用水需求又不断增长的背景下，严守用水总量控制红线，从供给侧加强需水管理，合理确定生活、生态、生产用水规模，严控不合理用水需求。具体到数量上，在水资源开发利用方面，到2030年全国用水总量控制在7 000亿m3以内[7]。

3.2 把握空间均衡，保障区域城乡统筹协调发展的有效供给

针对我国人多水少、水资源时空分布不均的基本国情水情，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，将水资源承载能力作为区域发展、城市规模和产业布局的重要条件。围绕新型城镇化建设和区域协调发展，从水资源供给侧着手，按照“确有需要、生态安全、可以持续”的原则，统筹内部节水挖潜和外部调水补缺，加快重点水源工程和重大引调水工程建设；充分考虑水文过程、河湖水系连通格局、未来用水需求和保证生态环境用水等因素影响，解决好局部地区工程性和资源性缺水问题，为强化空间布局的协调性、产业发展的协同性、基础设施的配套性、公共服务的均衡性提供水资源保障。

3.3 落实系统治理，保障水生态环境保护和治理的有效供给

水生态环境保护和治理是一项复杂的系统工程，涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业。以全面推行河长制为契机，把山水林田湖作为一个生命共同体，以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，突破水污染治理关键技术瓶颈，在规划编制和投资安排使用上坚持城乡统筹，区域合作，上下游、左右岸、干支流综合治理协调推进。正确处理经济社会发展和水资源条件的关系，统筹考虑水的资源功能、环境功能、生态功能，引导各地在发展过程中主动适应水资源和水环境承载力，既满足经济社会发展合理需求，又满足河湖健康基本要求，为人民群众创造良好的生产生活环境，推动全社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路[8]。

3.4 注重两手发力，更多利用市场机制促进水资源高效供给

供给侧结构性改革是为解决政府过度干预或过度宏观调控的问题而提出的改革思路，本质上是要处理好政府与市场的关系。从这个意义上说，水利供给侧结构性改革的着力点是更好发挥政府作用，更多发挥市场作用。政府要在用水总量控制、水量分配、用途管制、水市场培育与监管等方面更好发挥作用。同时充分发挥市场机制作用，推动社会力量参与水利建设、管理和改革；严格水资源有偿使用，依靠经济手段激励用水户节约用水；鼓励通过市场规则、市场价格和市场竞争开展水权交易，促进水权合理流转，提高水资源利用效率和效益。

[1] 国家行政学院经济学教研部.中国供给侧结构性改革[M].北京：人民出版社，2016.

[2] 龚刚.论新常态下的供给侧结构性改革[J].南开社会学报(哲学社会科学版)，2016(2)：13-20.

[3] 张志明，蔡之兵.供给侧结构性改革的理论逻辑及路径选择[J].经济问题探索，2016(8)：1-5.

[4] 孔祥智.农业供给侧结构性改革的基本内涵与政策建议[J].改革，2016(2)：104-115.

[5] 金碚.科学把握供给侧结构性改革的深刻内涵[N].人民日报，2016-03-07(07).

[6] 李洁.关于深化水利投融资体制改革的思考[J].产业观察，2013(5)：160-162.

[7] 中华人民共和国国民经济和社会发展第三个五年规划纲要[M].北京：人民出版社，2016.

[8] 任勇.供给侧结构性改革中的环境保护若干战略问题[J].环境保护，2016(16)：18-24.