用法治思维和法治方式促进生态文明体制改革

□ 全国政协社会和法制委员会驻会副主任 吕忠梅

关于运用法治手段与法治方式推进生态文明体制改革，习近平总书记有过多次重要讲话。习近平总书记指出：只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及《中共中央 国务院 关于加快推进生态文明建设的意见》中都有“用最严格制度保护生态环境”的要求，体现了习近平生态文明思想。在中国生态文明建设的“五大体系”中，建立“以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系”是不可缺少的重要内容。

实际上，绿色发展理念体现了建设生态文明的本质，目的是为了解决中国发展的可持续问题。将生态文明建设纳入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的全过程，是为了处理好环境保护与经济发展之间的关系。环境保护和经济发展之间的关系错综复杂，只有两者之间达到了协调与平衡，国家才能够实现真正意义上的繁荣和强大，而协调与平衡环境保护与经济发展之间的关系，需要有合理的法律制度的安排，也更需要有运行顺畅的法律机制的保障。

一、如何从法治的角度，深刻理解习近平生态文明思想

习近平新时代生态文明思想博大精深，从法治的意义上理解，可归纳为“最严的生态法治观”。包括了“统筹山水林田湖草系统治理”的生态伦理观，“绿水青山就是金山银山”的协同发展观，“生产发展、生活富裕、生态良好发展”的科学政绩观和“生态环境是最公平的公共产品、最普惠的民生福祉”的公平正义观。这种法治观既表明了中央推进生态文明建设的坚定决心，也抓住了运用法治思维和法治方式的“牛鼻子”，是运用法治思维和法治方法建设生态文明的重要的指引。

习近平总书记强调，要不断深化和推进生态文明体制改革，加强顶层设计。构建生态文明制度体系，需要推进一些重大的体制机制改革。生态文明建设正是通过社会体制的变革，改革和完善社会制度和规范，从而形成有利于生态文明建设的体制机制，为生态文明社会构筑强有力的法治保障。其中，有一些需要通过立法将改革措施以法律的形式加以固定，有一些需要通过法律制度创新加以引领，还有一些需要通过法律制度的实施来加以全面落实。

具体而言，法治对于促进生态文明体制改革的功能表现为三个方面：一是通过立法对体制改革的目标和措施加以引领和固化，保证能够给自然生态以必要的人文关怀和时间空间，使自然生产力逐步得以恢复；二是通过执法和司法将体制改革的措施加以落实和纠偏，真正做到从生态系统整体性出发，统筹考虑生产、生活和资源环境需求，综合运用工程、技术、生态措施，促进生态系统步入良性循环的轨道；三是通过法律的遵守，强化国家意志和全民行动，深化生态文明体制改革，改革生态环境保护管理体制，逐步恢复我国青山绿水、碧海蓝天、江河安澜的自然风貌。

二、如何理解法治思维和法治方式

那么，什么是法治思维？简单的说，法治思维是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考。法治思维包括三个最重要的要素：

规则思维——强调宪法至上和法律权威。它要求我们设计和实施改革制度要遵循法律逻辑规则、法律论证规则和法律解释规则，将法律作为主导性因素，以排除决策的武断和任意。

权利义务思维——强调权利保障和权力制约。它要求我们设计和实施改革制度要统筹考虑各种利益关系，不可偏废。只有政府认真对待人权和公民权利，人民才会认真对待政府、法律和秩序，良性的官民关系与和谐社会才能够建立。

程序思维——强调形式合理、理性和可实践。它要求我们设计和实施改革制度必须高度重视程序正义，对过程的正当性予以充分考虑，明确正当的步骤、合法的方式，以保证将社会活动纳入可控和可预期的场域，尽可能排除恣意因素的干扰。

什么是法治方式？法治方式就是运用法治思维来处理和解决问题的行为方式。法治思维是里，法治方式是表，是法治思维的一种外在的表现。我们常说的“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”，就是对法治方式的通俗表达。法治方式表现为各种规则，包括优先适用规则、协调适用规则、比例原则和程序制约的规则等等。

法治方式包括三层的含义：一是要求根据法律处理具体问题，而不是具体问题具体分析；二是在一般情况下，依据法治方式处理问题不受道德、宗教、政治等因素的影响；三是强调法律方法的运用，即使因为实质原因需要变通法律，也需要运用价值衡量等法律方法，在充分论证的基础上根据社会情势进行权衡。

如果我们运用法治思维和法治方式来观察正在进行的生态文明体制改革，可以发现，实践中诸多问题产生的原因，是因为改革方案的设计缺乏法治思维，改革的推进较少运用法治方式。仅以生态环境损害赔偿制度改革为例加以说明，这一改革目前尚无法律依据，有许多法律理论与实践问题亟待解决，主要有三个方面的问题。一是改革方案比较原则，一些问题没有明确界定，比如生态环境损害赔偿是什么性质的责任？国家自然资源所有权人权力与行政管理权是什么关系？这项制度的法律属性是什么？等等。二是司法实践陷入困境，一些问题需要从理论上厘清，比如，生态损害赔偿诉讼与私益诉讼、公益诉讼的关系是什么？生态损害赔偿诉讼应该适用什么样的程序规则？不同纠纷解决机制之间应如何衔接？等等。三是制度之间相互脱节或掣肘，比如生态环境损害赔偿制度与问责制是什么关系？检察机关如何参与生态环境损害赔偿制度改革？相关改革举措应如何协调？这些问题急需从法学理论上予以回答。

在法律人的思维中，环境损害赔偿是涉及多种不同性质的法律、多种法律手段的综合性制度，并不是提出一个新概念那么简单。简单地说，在立法方面，它既涉及到民法上的物权、合同、侵权责任，也涉及行政法上的许可、强制、处罚、复议，还涉及刑法上的环境资源犯罪，可能还涉及自然资源法上的自然资源管理、环境法上的环境污染和生态破坏控制等等。在执法方面，它涉及到机构改革后的法律重新授权问题，自然资源管理与生态环境监管体制的权力边界问题，行政磋商程序及诉讼的衔接程序问题等等。在司法方面，它涉及私益诉讼、公益诉讼、生态损害赔偿诉讼与现行诉讼法和诉讼的衔接问题，民事责任、行政责任、刑事责任的关系与现行法律责任制度的衔接问题，行政机制与诉讼机制的衔接问题等等。在守法方面，它涉及对公民权利的尊重，环境保护与经济发展关系的平衡，各项改革措施之间的协调性、系统性，改革红利的可获得程度等等。

因此，人们通常会说，环境法从来不是一块纯粹的法律蛋糕，而是一个法律与科技，与不同性质的法律规范汇聚的夹心蛋糕，它需要我们充分考虑生态文明法治建设与传统法律在主体、价值目标、时空关系以及影响因素等方面的差异性，厘清各种关系，才能做出好的顶层设计。

三、运用法治思维和法治方式促进生态文明体制改革

按照习近平总书记的要求，改革必须要做到于法有据。笔者以为，生态文明体制改革的于法有据，需要法律人和改革实施者共同完成。法律人的任务，首先是要从法理上说清楚为什么要对现行法律制度进行变革，其次是把抽象的法理变成具体可操作的法律制度。改革者的任务，第一是要运用法治思维制定改革方案，第二是要运用法治方式推进改革实践。

在完成这个任务的过程中，至关重要的是如何把生态文明建设的政治话语转化成为法律话语，把政治正确变成制度可实施，这需要我们推进生态文明制度建设从事理走向法理，运用法律的价值取向、研究方法、概念体系和规范体系，建立生态文明体制改革的法律逻辑、法律语言、法律思维、法律制度，为改革提供良法善治的基础。

这意味着，建设中国特色生态文明法治道路，需要在立足中国国情、中国的政治发展道路的基础上，切实推进从政治立场到法律态度的转化、从政治逻辑到法律体系的转化，从政治话语到法律制度的转化、从政策语言到法律概念的转化。只有完成这样的转化，用法治思维和法治方式推进生态文明体制改革，才不会变成一句空洞的口号。

中国生态文明体制改革，需要深刻领会和贯彻落实习近平生态文明思想，不断提升改革的系统性、整体性和协同性。运用法治思维和法治方式促进生态文明体制改革。

当前，迫切需要解决如下问题：一是从单向推动转向整体推进，打破部门利益藩篱；二是从强调部门分工转向部门协同，建立权力协调、协同的监管体制；三是实现从对抗式执法转向多元主体参与，完善社会动员机制、公众参与机制。只有在生态文明体制改革中真正体现法治理性，才能推动全社会共建共治共享，建立多元共治的生态环境保护体系，实现建设“美丽中国”“人与自然和谐共生”的社会主义现代化强国目标。