侦查监督新模式的路径探索

李学东

最高人民检察院《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》提出，要“探索实行重大监督事项案件化办理模式”。广州市检察机关积极作为，结合广州实际进行了有益的尝试。经过一年多的探索和实践，目前广州市两级检察机关已启动重大监督事项案件化办理模式办理案件281件，办结262件。经审查共发出《检察建议书》72份，《纠正违法通知书》57份，《应逮捕犯罪嫌疑人建议书》26份；监督公安机关立案28件，撤案31件；筛查涉嫌职务犯罪线索4条，启动民事公益诉讼1件，试点经验得到上级检察机关和专家学者的一致肯定。下面我对广州市检察机关的试点情况进行简要介绍。

一、问题的提出：重大监督事项案件化改革的必要性

人民检察院依法对刑事诉讼活动进行法律监督是宪法赋予检察机关的职能。如何做强、做实、做优法律监督主业是检察机关开创新时代检察工作新局面临的重大课题。不断发展壮大检察事业，就必须坚持检察机关的宪法定位，坚定中国特色社会主义检察道路自信、理论自信、制度自信和文化自信，做好法律监督这篇大文章。习近平总书记多次对检察机关强化法律监督作出重要指示，张军检察长也提出，法律监督要抓业务，就是要抓办案。要在办案中监督、在监督中办案。不能就案办案，要有政治智慧、法律智慧。张军检察长提出的一系列新理念、新观点、新要求，为我们开展新时代检察工作提供了强有力的理论指引。

聚焦检察机关监督主业，必须厘清发展着力点。长期以来，侦查监督工作存在线索发现难、调查核实难、监督处理难三大难题，严重阻碍着侦查监督职能的发挥。广州市检察机关侦查监督部门开展法律监督工作也遇到这些难题，具体表现为：一是法律监督工作依附性强。监督沦为“副业”和“软任务”。监督线索单纯依靠审查逮捕案件办理过程发现，线索发现渠道较为单一。在监督工作完成后，很多时候只有一份体现最终监督决定的法律文书，并且是作为审查逮捕案件的子文书保存于内卷中，没有一整套监督卷宗材料。二是法律监督工作程序性弱。监督工作缺乏流程意識，不足以完整体现监督案件立案、调查、审查、决定以及跟踪反馈、复议复核的过程。三是法律监督线索调查核实难。监督的过程比较简单、随意，办案属性不强，缺乏对违法事实的调查、证据收集判断方面的规范和标准，调查核实手段有限。而且受制于审查逮捕期限，对于有些监督事项，在有限的期限内调查核实清楚存在现实的困难。

在以审判为中心的刑事诉讼制度改革、深化司法体制改革、完善检察监督体系改革的大背景下，重大监督事项案件化办理成为破解侦查监督工作难题，扫除法律监督工作发展障碍的有益探索，有助于侦查监督部门将办案和监督有机结合，通过案件化办理模式提升监督工作规范化水平，实现司法正义与司法效率的统一。

二、实践探索：以三个注重为抓手，提升监督效能

广州市检察机关开展重大监督事项案件化办理的特点是突显监督主业地位，以优化资源配置、明确问题导向、探索机制创新为抓手，通过内涵的丰富完善和程序的流程再造，为侦查监督工作带来重大的变革。

（一）注重优化资源配置，夯实试点基础

一是强化办案力量，确保施行一致。全市11个基层院根据均成立领导小组，拟定工作思路，积极推进试点工作的开展，确保试点工作步调一致。为更好地落实重大监督事项案件化办理试点工作，各试点院抽调办案经验丰富的优秀检察官组建办案组，从组织上夯实试点工作的基础。

二是明确组织架构，确保模式一致。探索设置与工作实际相符的办案组织架构及明晰权力清单，目前广州市检察机关设置的办案组织形式主要有三种：以白云区人民检察院为代表的由侦监部门检察官履行重大事项监督职能；以花都区人民检察院为代表的“大监督”模式，即侦监部门牵头，多个业务部门参与，共同展开监督工作；以黄埔区人民检察院为代表的依托内设机构改革，由刑事诉讼监督部统一行使重大事项监督职能。在组织架构的选择上，由各基层院结合实际在以上给定的三种办案组织形式中自行选择其一，再根据试点情况，优化最佳模式予以全市推广。

三是制定考评机制，确保量化一致。定期对重大监督事项案件化办理的质量进行评查，将案件化办理的质量作为入额检察官考评的重要依据，对案件化办理的案件同审查逮捕案件一起进行量化考核；对该项试点工作做出重大贡献的，在评先评优时优先考虑。

（二）注重问题导向，保障试点推进

一是明确重大监督事项范围，厘清收案的“界”。结合区域实际，明确重大监督事项外延，厘清“重大监督事项”和一般监督事项的边界。从监督事项的违法严重程度、参与社会治理重要性程度等维度出发，将“重大监督事项”的范围限定为公安机关应当立案侦查而不立案侦查、不应当立案而立案的等方面内容。

二是规范流程管理，突出办理的“序”。出台试点工作方案、重大监督事项案件化办理实施细则或办理规定等文件，建立从监督线索受理、立案、调查核实、实施监督、跟踪反馈、复核复议到结案归档完整流程，并明确办案期限。办理信息在统一业务系统上同步标注，实现办理全程留痕。

（三）注重制度创新，提升监督质效

一是丰富监督手段，增强监督刚性。花都区人民检察院综合运用检察建议书、纠正违法通知书、建议更换承办人、提起抗诉、提起公益诉讼等多种方式，履行监督职能。经查证没有违法事实的，报检察长批准后结案；证据确凿，违法事实清楚的，依法提出相应监督意见；存在职务犯罪线索的，依法移交相关部门处理。为了使监督文书达到标本兼治的监督效果，黄埔区人民检察院综合考虑违法情形的性质，采用制发相对柔性的《检察建议书》和相对刚性的《纠正违法通知书》并用的监督手段，建立层进式监督机制。

二是构建全程监督机制，消除监督空白。将监督触角延伸至审查逮捕后、审查起诉前，实现诉讼阶段全程监督。黄埔区人民检察院针对存疑不捕案件建立“一案一跟进”机制。对存疑不捕案件补充侦查事项进行实体审查后，向侦查机关制发《侦查活动监督函》，根据补充侦查结果，建议侦查机关将案件移送审查起诉、继续补充侦查、撤案或者终止侦查。

三是积极开发案件平台，提升办案智能化水平。花都区人民检察院院自主研发设计了“重大监督事项案件化办理综合平台”，该平台将与全国检察机关统一业务应用系统对接，依托统一业务应用系统，对所有监督事项统一登记及案号管理，细化办案节点，形成线索受理、分流、立案、审查、监督、结案、归档的流程在线管理，实现监督案件的全程、动态、实时流转与监控。

三、成效和思考：重大监督事项案件化办理效果之考量

（一）取得的成效

经过一年多的探索和实践，广州市检察机关已启动重大监督事项案件化办理模式办理了广州某摩托车公司涉嫌生产、销售伪劣产品案、闫某某等人组织卖淫罪等一批有影响的案件，监督工作朝着良性化、规范化、高效化的方向发展。

一是转变了司法监督理念，建立了良性共赢关系。张军检察长最近在政法领导干部专题研讨班上提出，要树立、养成共同的执法司法理念，建立监督与被监督的良性关系，实现监督者与被监督者双赢、多赢、共赢。通过开展重大监督事项案件化办理，以法定的手段和标准展开调查，以严格的监督标准认定事实、以正式的决定形式宣告，实现规范办案的全过程，更容易让侦查机关对检察机关决定产生尊重和认同。例如，通过与广州市公安局法制部门的协作，将广州市检察机关的书面纠正违法意见纳入公安机关内部执法考核、督查的考量指标。在案件会商等制度的制定和修改的过程中，认真聽取公安法制部门的意见，将有益的建议加入规定，体现侦查机关意志，使得监督以更为容易接受的方式落实。同时建立了重大侦查违法情况季度通报制度，促使公安机关制定《关于规范办理侦查活动工作有关事项的通知》，明确规定办案人员存在检察院指出执法问题的追责，提高了公安机关领导和同志对侦查监督工作的重视，减少了重大违法事项的发生，实现了监督和被监督方的共赢。

二是监督朝着规范化方向发展。重大监督事项案件化办理通过设定严格的受案标准、启动方式、调查方法、办案时间等一系列规则，确定办案节点和工作文书，将监督事项从“办事模式”转变为“办案模式”，提高了监督工作的规范化水平。如白云区人民检察院针对不同情形的证据标准，对非法证据、刑讯逼供、不当变更羁押措施这三类在实践中较为突出的重大监督事项，制定《重大监督事项案件化分类办理指引（试行）》，统一案件化办理的证据要求，提升了监督的精细化、准确性水平。

三是监督朝着高效化发展。最显著的特征是监督案件数量和检察建议、《纠正违法通知书》数量的显著上升。今年以来，全市检察机关共发出《检察建议书》72份，《纠正违法通知书》57份，比去年同期上升2.6倍。

（二）存在的问题

一是重大监督事项的范围仍需探索。目前，重大监督事项案件化办理仍处在试点阶段，各地对重大监督事项的范围没有明确的界定。就广州市的试点工作来看，对重大监督事项的范围主要有两种设定方式：一种是立足外部评价对何为“重大”予以解释，主要限定在社会影响大、舆论关注度高、存在信访、维稳风险等案件或事件；另一种是立足侦监部门的监督职能对“重大”进行限定，从侦监部门的立案监督、侦查活动监督、两法衔接等职能中，按照监督事项违法严重程度、参与社会治理重要性程度等划分出重大监督事项。“重大监督事项”范围如何科学设定，仍需要在试点过程中不断明晰。

二是内设办案机构的模式还需探讨。在办案机构的组建上，广州市检察机关有三种不同的模式，各有利弊，究竟哪一种模式更加能发挥监督质效仍需要进一步探索实践。传统的监督模式，由不同业务部门分别设置办案组，各自履行监督职责，虽有一定优势，但也存在缺点，如可能出现重复监督、办案力量分散导致难以形成合力等，这些缺点可以由“大监督”模式弥补。将监督职能统一收归至刑事诉讼监督部的监督模式兼具上述两种模式的优点，但内设机构改革工作目前仍在试点阶段，而且将监督职能完全从办案业务中剥离出来是否科学仍需进一步实践论证。

三是监督手段有一定局限性。检察机关要想履行好监督职能，享有有力的调查核实权非常重要。目前对重大监督事项调查核实的手段主要有两种，一是询问有关办案人员、行政执法人员、当事人等，二是要求有关单位提供相关材料。现行监督方式多属于程序性监督，不具有强制性。纠正处理需要被监督机关的配合，执行力不强、权威性不高。