大学教师评议机构权力配置模式研究①——基于国际比较的视角

毛金德

（北京师范大学，北京 100875）

一、教师评议机构在现代大学治理中的作用

教师评议机构是教师参与大学内部治理的重要组织机构。教师评议机构，顾名思义，就是以从事教学科研为主要工作的教师为主体组成的评议机构。教师评议机构在不同的大学有不同的叫法，在中国大学中，主要叫做教职工代表大会、学术委员会或教授会等。欧美大学中，也存在类似的组织机构，名称不一，主要有以下几种：academic senate（学术评议会）、faculty assembly（教职工大会）、university senate（大学评议会）faculty council（教授会）等，其成员构成主要以专门从事教学和科研的教师为主。本文将这类机构统一叫做“教师评议机构”。这类机构一般是通过民主选举或推举形成的委员会，尽管其成员构成也存在差异，名称也各不相同，但这类评议机构在现代大学治理中发挥着至关重要的作用。这类机构主要有以下五个基本特征：第一，成员主要来自大学内部；第二，成员主要以从事教学科研的教师为主，第三，成员来源广泛，基本涵盖了大学内部各主要利益群体；第四，成员产生方式一般是通过民主选举的方式；第五，主要行使评议职能，在校内最高权力机构授权下，对部分事务，尤其是学术事务享有不同程度的决策权。

教师评议机构是教师参与大学治理的重要渠道。欧美高校教师参与大学治理的制度化渠道主要是通过教师评议机构或其常设机构及其下属的各类专门委员会。大学是学术共同体，教师参与大学治理对于大学发展至关重要。在欧美高校，教师评议机构被认为是大学教师在学校层面参与大学治理的主要或标准机构。这些高校具有较为完备的教师评议机构章程和议事规则。学校决策层高度重视教师评议机构的意见和建议。

教师评议机构可以给教师营造一种主人翁的感觉。教师通过教师评议机构参与大学治理，让教师真实感觉到自己是学校的主人，自己的意见能够被学校决策层所倾听、反馈和吸收。这种参与感使得教师更加关注学校发展，提高教师工作满意度和对大学的归属感。通过教师评议机构这样一种机制，教师代表们共同讨论学校长期发展规划和重大事务决策，可以凝聚共识，形成合力，促进大学健康发展。大学不同于政府部门，强制命令并不能让教师全身心投入大学教育事业中。只有让教师真正认同大学的发展方针政策和制度规则，才能全身心投入到学校教学科研工作中去。这种参与感和主人意识是教师从事学术事业的重要激励因素。

教师评议机构是学术人员和行政人员的主要沟通渠道。多元巨型大学时代的来临，增加了大学内部不同成员之间的矛盾。其中行政人员与学术人员的冲突尤为普遍。大学治理过程中，学术文化和行政文化的冲突制约着大学的有效治理。大学中学术文化和行政文化间的基本张力在于教师和行政人员虽共处于一个组织中，但却有着不同的目标追求。教师评议机构通过定期将学术人员和行政人员聚合在一起，对关于大学福祉和长远发展的事项进行讨论，增进了解，是沟通“两种文化”的桥梁。

二、教师评议机构权力配置的美国模式：辅助模式

教师评议机构是美国大学教师参与大学治理的标准机构。2002年美国南加州大学高等教育政策研究中心对全美4年制高校教师评议机构进行了调查。结果显示，93%具有博士授予权的院校、90%具有硕士授予权的院校和82%具有学士授予权的院校设有该机构，只有13%的被调查高校不存在此类机构［1］。尽管美国绝大多数4年制高等院校都设置了教师评议机构，但是不同高校的教师评议机构对大学行政权力的影响力差异较大。

一般而言，在美国高校中，教师评议机构在学校决策权力配置中，属于辅助模式。在规模日益庞大和结构越来越复杂的大学里，以校长为首的行政系统难以对大学的全部事务做出全面了解，也缺乏足够的信息参与全部事务的全部决策过程。对于学术政策而言，其政策出台过程基本是由教师评议会或其下属的各个专门委员会至下而上提出的。校长和董事会基本会尊重教师评议会通过的提议。校长要通过与学术相关的决策，一般要征得教师评议机构的同意。当然也有强势的校长直接绕开教师评议机构直接行动，但大多数情况不会这么做。从大多数高校关于教师评议机构的制度文本来看，美国高校教师评议机构并没有决策权力。根据美国高校的章程，大学内部的最高决策权力机构是董事会，董事会对大学内部的全部决策具有无可争议的最终决策权力。美国高校的权力链条是从董事会—校长—院长层层授权。美国高校教师评议机构在大学内部权力配置中并不具备决策权力。然而，这并不意味着教师评议机构对大学内部决策没有影响力。

长期以来，经过高校教师的不懈努力和争取，教师评议机构对学校决策层具有非常重要的影响。在一些知名院校，校长没有取得教师评议机构的支持，通常难以出台新的政策。无论是董事会章程还是教师评议机构规程等，都没有明确规定教师评议机构具有决策权力。但这并不能说明，美国高校，尤其是知名高校的教师评议机构没有影响力。相反，美国名校的教师评议机构影响力很大，学校行政系统和董事会通常不会否决教师评议机构的提议。在教师评议机构运行良好的学校，董事会和校长通常非常重视教师评议机构的作用，经常主动征求教师评议机构的意见。教师评议机构和学校行政系统关系良好。相反，在有些高校中，尤其是学术水平相对较低的学校教师评议机构，其在大学治理中的影响就较小。美国高校教师评议机构权力大小与其所在高校的学术声望和历史传统息息相关。所以，笼统地谈美国大学教师评议机构的权力是不符合实际的。

尽管美国高校教师评议机构在大学内部权力配置状况因校而异，但一个共同的特点是，教师评议机构基本上是作为一个“论坛”而存在。而这个“论坛”影响力的大小则要取决于学校董事会和以校长为首的行政系统对教师评议机构的重视程度以及教师评议机构代表本身的影响力。美国大学的最高权力机构一般是董事会。董事会通常又会将大部权力授权给校长。以校长为首的学校行政系统负责全校所有事务，并对董事会负责。学校教师评议机构的职能是辅助校长和董事会更好做出决策。教师评议机构做出的决策并非最终决策，要想产生实际效力还需要校长或董事会的批准。一般情况下，校长和董事会都会批准或者采纳教师评议机构的提议。与其说教师评议机构的权力，其实更多的是权利，教职工代表通过行使自己的咨询、审议、建议等权利，最终对学校决策层产生影响力。

美国高校的教师评议机构虽然没有最终决策权力，但其对学校决策层的影响力却不容小觑。这种影响力的大小因不同的学校而不同。一般来说，学术水平越高的学校，教师评议机构的影响力就越大。美国大学教师评议机构会议的频率通常在每学年5到8次之间。大部分高校的教师评议机构会议都有固定的时间和固定的地点。通常是在开学期间（一般不包括夏季学期）每月召开一次会议。会议的形式通常是学校领导和教师评议机构下设的常务委员会主席做工作报告，然后是大家互相讨论。

美国大学教师评议机构权力配置模式的特点是：教师评议机构并不具有真正意义上的决策权力。教师评议机构的影响力更多体现在教师评议机构作为论坛的功能。教师评议机构作为探讨涉及学校层面事务的论坛，代表们通过各抒己见，促进成员对问题的认识，最终形成共识和舆论氛围，向学校决策权力机构提出建议和意见。大多数高校已经形成这样了这样的传统：校长和董事会通常不会轻易否决教师评议机构的提议。

三、大学教师评议机构权力配置的英国模式：制衡模式

英国大学内部管理体制比较复杂，从大学内部治理机构来看，主要有三种类型：牛津大学和剑桥大学；伦敦大学和威尔士联合大学；其余的大学，包括城市大学，红砖大学20世纪早期建立的大学［2］。不同大学类型内部治理结构差异较大。牛津大学和剑桥大学实行学院制，属于“联邦制大学”，各个学院独立自主，高度自治。受到牛津大学和剑桥大学自治传统的影响，后来建立的伦敦大学和城市大学等也具有浓厚的教授治校传统。尽管这些新大学的组织形式与传统大学有所不同，但教师评议机构在大学内部权力配置中依然有很大的权威。

一般而言，英国大学在校级层面，主要有四大不同权力主体。校务委员会是形式上的最高权力机构，其成员主要是大学内外各市政官员、地方知名人士、教师等组成。真正掌握实际权力的是以校外人士为主的理事会（council），理事会享有拥有筹划经费、制定计划、维修设备以及任命教师的权力。由全体教授、非教授系主任以及其他选举出来的代表组成评议会（senate），也是本文所指的教师评议机构。评议会拥有制定大学全部学术政策的权力。后一个是负责学校行政和学术事务的副校长（vice-chancellor），同时也是评议会主席。［3］

英国高校评议会规模从不到50人到超过200人不等，一般实行代议制，且有比较固定的成员类型，其中大部分是学术人员代表，另外还有依照职位担任管理人员的少量非学术人员的代表。管理人员一般依照职位担任，其他代表通过选举产生，任期明确。例如，华威大学的评议会共有46名成员由选举产生的成员，其成员包括教师代表、行政管理人员和学生会主席等。评议会每年举行大约5次会议。评议会享有最高学术权力。［4］

英国高校教师评议机构在大学内部权力配置的特点是：第一，教师评议机构的权力与行政权力互相制衡。不同权力主体之间的权力均衡是英国大学内部治理的主要特点之一［5］。大学章程或教师评议机构相关制度文本中，明确规定了教师评议机构享有实质性权力。例如，布里斯托大学规定，在没有取得评议会同意的情况下，不能出台任何新的学术政策。第二，英国大学教师评议机构权力普遍比美国教师评议机构权力大。美国高校教师评议机构影响力在不同高校中，差异很大。而英国高校则不同，英国高校教师评议机构在大学内部权力配置中占有较大比重，并明确写入制度文本中。英国高校起源时间远远早于美国高校，并且具有行会自治传统。这种行会自治传统非常强大，一直延续至今。这是英国高校教师评议机构与美国高校教师评议机构在大学内部权力配置最大的不同之一。

四、大学教师评议机构权力配置的中国模式：依附模式

与英国和美国高校教师评议机构不同，中国高校教师评议机构并非大学内生的，而是与国家政治体制同构过程中植入的。在中国大学，教师评议机构一般为教职工代表大会和学术委员会以及其他各种以学术人员为主体组成的委员会。中国高校内部设立教师评议机构的依据来自国家的法律法规。从国家政策文本来看，政府倾向于将教职工代表大会当作是教职工依法参与学校民主管理和监督的主要形式，而将学术委员会当作是大学内部学术事务治理的主要机构。

中国高校内部权力基本集中在党委和学校行政系统中，教师评议机构在整个大学内部权力配置中处于非常弱势状态。教师评议机构的意见和建议在大学治理中通常显得无足轻重。首先是会议次数太少，难以发挥其应有的作用。无论是教代会还是学术委员会，与美国和英国大学的教师评议机构相比，会议频率太低，尚未形成稳定的例会制度。我国高校教代会通常一年只召开一两次，学术委员会也是如此，往往是学校行政认为有需要才会召开。而大多数美国大学的教师评议机构在开学期间通常是一个月一次，并且都是固定时间和固定地点。其次，在教代会上，我国高校主要是学校领导做报告，对学校基本情况进行通报，缺乏实质上的讨论。这种会议信息传播通常是单向的，教师代表与行政人员之间缺乏有效互动。另外，我国大学教师评议机构还存在代表队伍建设质量不高、教师评议机构的职权并未全面落实、教师代表提案工作亟需改善、高校工会工作缺位乏力等问题。［6］另外，在学术事务管理方面，尽管学术委员会在学术水平和学术成果的评定上具有较大的权力，但是涉及学校的重大学术政策，学术委员会缺乏有效参与。中国大学教师评议机构参与治理的程度和效果，过于依赖行政领导个人意志。行政领导认为有必要征求教师评议机构的意见，才会征求意见。如果认为没有必要，即使有征求意见的环节，也是走个形式。中国高校内部权力集中在学校党政组织中，大学内部治理行政化趋势日益严重。校内评议机构被边缘化。虽然高校成立了名目繁多的各种咨询评议机构，但平时基本处于“休眠”状态。决策部门需要的时候，评议机构才会运转起来，尚未形成固定的运行机制。教代会虽然形成了一年一度的会议制度，但毕竟由于会议次数太少，难以有效发挥作用。

中国高校教师评议机构权力配置模式具有以下特点：第一，从教师评议机构的实际表现来看，其主要职权集中在听取和审议方面，缺乏实质性决策权力，对学校决策层影响太小，处于可有可无状态；第二，中国高校教师评议机构的存在主要由于外部法律规定，而非教职工自发需求；第三，在中国高校内部治理中，最需要教师评议机构的可能不是教师，而是学校决策层。教师评议机构是决策层决策合法化的工具，其功能更多是象征性的。

五、结论与启示

高校教师评议机构在大学内部权力配置状况与大学发展的历史阶段、学校类型具有密切联系。通过对美国、英国和中国高校教师评议机构在大学内部权力配置模式的比较，发现以下几点初步结论：第一，教师评议机构作为评议组织，是大学内部成员参与大学治理的普遍形式。第二，教师评议机构通常并不具备实质性决策权力，但并不意味着其对学校决策权力机构的影响力就弱。教师评议机构权力大学取决于教职工本身的影响力。学术声望高的大学，其教师评议机构的影响力通常较大。第三，教师评议机构的权力大小与大学的类型、历史传统密切相关。第四，教师评议机构的权力表达方式通常以咨询、审议和评议等方式传达至学校决策层，进而影响学校决策。

教师评议机构在大学内部权力配置中到底应该处于什么样的位置，这是一个有待深入研究的问题。毫无疑问，作为评议机构的教师评议机构在大学内部治理过程中发挥着重要作用。评议会也是大学教师参与校内治理的普遍形式。但是评议会在大学内部权力配置状态却有所不同。以英国模式为例，英国高校教师评议机构享有非常大的权力，并且这种权力被明确写入制度文本中。但是，评议机构权力越大就对实现大学善治越有利吗？其实未必。评议会作为一种决策机制，有其自身不可避免的弱点。评议会成员众多，利益关系复杂，决策时间长，权力和责任难以统一，决策效率低，议而不决的现象时有发生。在全球化时代，人才的全球竞争和流动日益明显。教师评议机构权力过大，不利于对瞬息万变的全球高等教育环境做出及时反应。此外，主要由内部成员组成的教师评议机构容易陷入自己小团体利益不能自拔，难以对外界环境做出迅速反应，错过大学最佳决策时机，影响大学的长远发展。

即使在美国，人们对于高校教师评议机构的争议也一直持续不断。批评者认为，教师评议机构正缓慢走向破产，进入“冬眠期”，并且仅仅是作为一种形式。在1969年的全国调查中，60%的调查对象将他们所在学校的教师评议机构的表现评价为仅仅是“一般”或“较差”。一项最近关于大学教师参与治理的研究指出，“教师评议机构并未表现太好，教师参与已经下降，并且，我们发现教师评议会的议程和很多大学目前所面临的危机之间出现严重不匹配”。不过，鲍德里奇不认为教师评议机构毫无作用。相反，他指出，教师评议机构在大学治理过程中，发挥着十分重要的隐性功能。他认为，虽然教师评议机构的显性功能没有得到发挥，但教师评议机构确实发挥了很大的隐性功能，这些功能主要包括：象征意义、垃圾箱、替罪羊、传统的守护者等，这些功能对于大学组织传统的延续具有重要意义。

对于中国高校而言，目前最需要的可能是想方设法提高教师评议机构在大学内部权力配置中的比重，同时建立好与行政系统的协商沟通机制。大学是一个学术共同体，缺少学术人员的参与，大学不可能办好，无数历史事实证明了这一点。同时，现代大学日益庞大，社会环境也日益复杂，单纯由学术人员治校的模式也已经难以为继。要实现大学的良好治理，需要大学共同体全体成员的共同努力。所以，问题的焦点，不在于教师评议机构的权力有多大，而在于在多大程度上能促进大学科学决策。要实现这一点，不仅需要教师评议机构代表本身的努力，也需要校领导对于教师评议机构的高度重视。学校行政领导在进行事关学校长远发展或涉及学校福祉的重大决策之前，应当积极与教师评议机构沟通，主动征求教师评议机构的意见和建议，取得教师评议机构的支持。建立和完善教师评议机构的常设机构和执行机构，增加会议次数，建立与校级行政系统的良性互动机制，是中国教师评议机构制度建设未来努力的方向。

［1］Tierney，William G，Minor，James T．Challenge for governance：a national report［DB/OL］.http：//oregonstate.edu/senate/committees/other/jtfsg/Attach/6.Goverance%20mono2003.pdf，2017-03-26.

［2］郑文.英国大学权力协调与制衡［M］.北京：北京大学出版社，2011：127.

［3］约翰·范德格拉夫.七国高等教育管理体制比较［M］.杭州：浙江教育出版社，2001：98.

［4］ How is the university governed［EB/OL］.［2017-03-26］.http：//www2.warwick.ac.uk/services/gov/howgoverned/.

［5］王超.西方大学权力模式研究——基于变迁中的世界高教中心的分析［D］.金华：浙江师范大学，2011：27.

［6］姚慧.我国高校教代会建设研究［D］.重庆：西南大学，2013.