转型社会时期下利益集团利益均衡与政治决策公共性实现

乐俏娜 张 浒

（云南武定县交警大队，云南 武定 651600；云南财经大学，云南 昆明 650221）

随着阶级不断固化，利益集团深入发展，各类群体价值表达和诉求能力的不同导致利益集团朝着强弱分化，体制机制不健全使得低层次利益集团难以向更高层次发展。当社会利益博弈失衡时，政治决策抗干扰能力变差，容易受到强势利益集团的影响，利益均衡难以实现。利益集团如何有序发展产生良性作用？如何均衡利益集团间不对等的力量而互利共赢？作为政治决策的主体的政党和政府，又应如何在多方利益集团博弈中整合各方利益，提升政治决策的科学性和民主性？对上述问题的研究解答，有利于构建利益集团利益均衡的博弈制度，实现政治决策所追求的公共利益，更重要的是实现政府职能的转变，承担社会责任，实现民主政治的良性运作。

一、利益均衡：利益集团及其实现路径

利益集团的存在表明，人们会在必要时利用集团这种形式来表达和维护共同或集团的主张和利益。

（一）利益集团概念厘定及特征

利益集团是指在政治生活中，人们为了通过影响政府决策而维护共同利益或实现共同主张而结成的集团。[1]我们也可以将利益集团描述为因相同利益或为实现共同目标而走到一起的一部分社会公民，他们为共同利益而力图参与并影响政府决策，使得制定的政策有利于实现共同利益。换言之，我们可以将利益集团描述为因相同利益而走到一起并为实现共同或集团目标的一部分社会公民，他们为了共同利益而力图参与并影响政府决策，使得政策有利于实现共同利益。阿瑟·本特利曾说：“不存在没有其利益的集团。”[2]一个组织不去增进其成员的利益必然只会消亡。当个人行为在没有组织帮助下，能够更加高效充分达成目标或实现利益，组织将不复存在。然而，当一些拥有共同的或集体的利益的个人在组织下行动，组织特有的功能将服务于个人的利益所组成的共同利益。

由此，利益集团主要包含以下三个内涵：第一，利益集团的存在是为实现本集团的利益。利益集团存在和维持的基础——共同利益，国家和政府的建立证明人们为了实现公共利益而建立，然而在社会中人们又有各种各样的利益，最好的实现途径是与他人进行合作，也就是通过组成更小的群体，只有这样才更有可能最大化的实现自己的利益；第二，利益集团的成员是社会公民。在社会当中存在相互制约的因素，个人的力量太小以至于无法单独实现其利益，通过聚合成员个人的力量，实现维护集团成员利益之目的。因此，“单一的个体公民不能称为利益集团，没有经过组织的人群也不能称为利益集团”[3]；第三，利益集团利益实现方式多样。个人利益实现方式相对单一，影响力也较为有限，利益集团不仅以自身力量影响政治决策作为实现其利益的主要方式，也可能采取游行、集会、示威和写请愿书等方式向政府施加压力。如果政策在执行过程中存在偏离，那么利益集团也将监督和纠正政府政策的执行以此保证集团利益的实现。

总之，利益集团是现代民主社会活动中具有共同利益的一部分社会公民，通过建立正式或非正式的组织，聚合组织成员力量，通过政治决策来实现集团内个人的利益，利益集团存在的意义和作用就在于作为一种公民政治参与的渠道。因此，利益集团多元化反映出现代民主社会处于利益均衡状态。转型社会时期介于传统社会和现代社会之间，利益集团必将对转型社会产生深远影响。利益集团不仅参与政党政治，还成为政党政治的重要补充。[4]

（二）利益均衡实现的必备条件

现代民主社会的利益格局是利益主体的多元化，在多元化利益格局下要实现利益均衡应该是在这样一种情况下，各种利益集团都有平等的表达机会，各种利益相互影响相互制衡，形成一种所有人可接受的利益分配，每个人都相对公平的享受到社会文明发展的成果，因而利益均衡实现同时意味着公共利益的实现。因此，利益均衡的实现应当具备以下三个条件。

第一，平等的利益表达。社会成员每一个人都有自己利益诉求，公民参与社会活动目的是为了实现自身利益的最大化。因此，政府为了实现公民的公共利益，必须了解社会成员的利益需求，并通过政策提供共享性的公共利益，保证社会成员的自身利益得以实现。这就需要社会成员在表达利益时享受到平等的表达机会，因为每一个的利益需求是不同的，但表达利益的权利是相同，保护每一个合法公民的基本权利目的就是为了与公民交流互动中实现公共利益，政府是公民的委托人，首先要最大范围收集社会成员反馈的信息，然后把除掉其中相互抵消、重复的内容，最后总结归纳出符合公共利益的政治决策。

第二，合理的利益分配。人生而平等，社会成员中每一个人都拥有相同的生命、政治和财产权利，但是，人是有差别的，表现在体力和智力上，人又是不平等的。所以，公平与效率的矛盾主要体现在社会成员对财富的不公平合理分配。显然，将社会财富进行绝对平均分配亦是不公平合理的，更是不可能实现的，因为这将阻碍生产力发展和滞缓社会进步。社会财富需合理分配，要防治贫富差距悬殊过大，防止两极分化，消除社会不稳定因素。因此，合理的利益分配机制应该是相对公平的，贫困群体和富裕群体只能占社会总人口的极少部分，中等富裕群体作为社会发展的主力军占绝大多数。

第三，公正的博弈制度。温家宝说：“公平正义比太阳更有光辉。”[5]公平正义的实现需要用制度加以维护。现代民主社会需不断建立健全法制，赋予公民各项权利，而政府应当通过制定符合不同层级、群体利益需求的政策，寻找到满足绝大多数人利益的平衡点，实现零和博弈向互利共赢逐步转变，并渐次调整和清理以往制定的各类不合理政策。实践证明，制度约束下的博弈才可能获得公正，只有充分听取各方利益诉求、平衡各方利益关系、妥善处理各类社会矛盾，最终才能维护和实现社会的公平正义。

（三）利益集团利益均衡的实现

不可否认的是，当前存在利益集团并将长期存续，这说明某些社会成员的利益没有完全实现，只有通过利益集团聚合有着相同利益的个人以组织的形式实现集团内成员的利益。这也同时说明，政治决策也是难以真正体现社会中各群体的利益，这基于两方面原因：第一，政府难以实现某些群体的利益；第二，政府片面地理解某些群体的利益。然而通过利益集团的中介作用，这些群体以积极的方式把自己的声音传达给政府，并向政府有效地表达他们的利益诉求，大大降低政策失误对社会造成的冲击，有利于维护社会稳定。为了维护和实现自身利益最大化，确保在政治活动中掌握主动权，各利益集团总是想方设法搜集有利于自身的信息和搜集不利于对手的信息，利益集团通过利益诉求从而影响到政府决策，在公民和政府之间发挥沟通作用。因此，利益均衡的实现是不同利益主体之间利益互动的过程和不同利益主体间博弈的结果。

利益集团的利益均衡建立在这样一种假设之上：所有拥有相同平等权利的社会公民都参与利益集团，并且每一个利益集团不因成员的多寡而具有不同的影响力。每个利益集团要发挥相同的影响是基于利益表达和利益整合两大功能。“利益表达”是指利益集团作为一些公众的代表向政府表达利益诉求的行为。“利益整合”是指利益集团将内部所有成员利益诉求一致化的过程。各个利益集团在追求利益时相互博弈从而影响政治决策，最终实现利益均衡，同时也实现公共利益。因此，在具备如前所述利益均衡的实现条件下，利益集团的利益表达和利益整合功能才能发挥积极的作用。

二、公共利益：转型时期政治决策难以实现的价值核心

利益均衡是各个利益集团博弈的结果，不仅满足各个利益集团的利益诉求，也使社会和谐稳定。但是，在转型社会中的各个利益集团在形成和发展过程中所拥有的资源不同使得它们对政治决策的影响力不一样，而且在转型过程中缺乏民主社会的博弈元素，造成利益集团利益表达和利益整合的功能缺失，博弈地位的不对等。因此，转型社会的利益集团利益博弈是非均衡的，从而导致不能实现利益均衡。

（一）利益集团形成与发展存在的问题

利益集团是民主政治社会的必然产物，而转型社会是民主政治社会的过渡时期。转型社会是一个制度重构的过程，在这个过程中一些原有的社会平衡被打破，新的权力平衡还未建立，导致权力失衡，利益集团的形成和发展也是如此。在这个时期形成的利益集团不但不会发挥应该有的表达和整合的功能，而且还会阻碍社会发展，破坏政策所要实现的公共利益。

第一，转型时期利益集团组织化程度不均衡。在转型社会时期，利益集团形成和发展存在一定的障碍，不是所有人都参与到利益集团当中，也不是所有利益群体都能通过自身能力组成利益集团。在现有体制下，政府严格监管利益集团的形成和发展，一般的利益群体很难发展成为利益集团，而一些较为有实力的利益集团要么挂靠在某个政府部门，要不就是与政府有着密切的联系，各利益集团整体实力参差不齐。

第二，转型时期利益集团影响力存在差异。在转型社会时期，利益集团之间处在一个权力失衡的社会环境中。首先，尽管政府在社会转型之前设置多种表达渠道和途径，但是在社会结构发展变化的时候，往往会在加强某些利益集团的权利与特殊地位的同时，也限制了一些利益集团的利益表达和诉求。利益集团与转型社会现有制度不匹配，缺乏博弈的规则制衡，造成原来在政治、经济和文化上有资本优势的利益集团更为靠近政府的决策中心；其次，由于转型时期政府治理社会是以政府主导为前提和发展社会作为根本目标，一切可能限制改革的制衡权力都被视为社会发展的阻碍，已有的利益集团只会“强者更强、弱者越弱”；最后，政府自身也存在利益需求，这样就有可能与某些强势利益集团相互“抱团”实现合法但非合理的利益，致使强势利益集团的表达权利和地位以及与政府的关系进一步增强。

因此，转型社会时期贫富差距日益加大，社会经济发展失衡严重现象，不仅仅是社会制度的不完善和政府不做为的原因，也是利益集团在其中起到了推波助澜的作用，特别是在缺乏权力制衡的情况下。

（二）利益集团利益表达与整合的缺失

利益集团的积极作用就在于利益表达与利益综合，这两种功能是利益集团实现其利益的基础，在政策的制定和执行中发挥着特别重要的作用。政治决策是政府在听取各利益集团利益诉求的基础上，不断协调相互冲突矛盾的利益，从而制定出满足各个主体最大化利益诉求的决策，这就需要社会公民广泛参与。政府必须提供制度化的表达渠道，并使不同的利益诉求有效地让政府获知，从而做出符合公共利益的决策。

在转型社会中，已有制度并不能匹配社会变化发展的要求，新制度的建设尚未完善，缺乏制度化的表达机制。换句话说，原有的利益表达机制再也不能适应社会的变迁和发展需要，即使利益集团在内部达成一致的利益诉求，向政府表达出利益集团的利益诉求，却可能会导致政策的偏离，这样使得利益集团的功能发挥产生消极影响。一方面，利益集团的表达具有片面性。不同的利益集团在政治决策过程中采取不同的利益表达方式，对政府决策的影响也是不尽相同的，但如果这些诉求掩盖了其他人的利益诉求，这时政府认为实现了这一群体的利益也就实现了公共利益，就会导致政策出现偏离。另一方面，利益集团会不断干扰政府决策。不同的利益集团有着不同的利益主张和诉求，但它们所希望的政治决策，必然是尽可能维护本集团的利益，因而它们会不断干扰政府，使得政策的天平更倾向于己方。

（三）利益集团之间博弈地位的不平等

参与利益集团的公民的政治权利是基本平等的，集团的力量应该只是成员个体力量的总和。然而决定一个利益集团力量的大小不是所包含的成员数量的多少，而是它的组织化程度和其掌握的资源数量。一般而言，各利益集团的利益诉求均具有排他性，绝大多数会对全社会的利益造成不利影响。当某个利益集团处于优势地位，尤其是利益集团中出现的“特权利益集团”和“中介利益集团”，表达强烈的利益诉求，此种情况下政治决策往往会让渡全社会的公共利益而满足利益集团的利益。强势的利益集团几乎都是由相同或相似阶层的精英分子组成，为了维护和实现更多共同利益，努力提高政治影响力，并不断吸收精英分子而壮大组织。[6]实力相对较弱或政治地位不高的利益集团，在利益诉求博弈中必然处于不利位置。这表明，政治决策是各个利益集团博弈的结果，利益集团之间博弈地位明显不平等，地位强势的利益集团起主导作用。在原居于社会上层地位的精英阶层，利用其具有的政治优势、资源优势、信息优势以及在社会转型初期制度、法律设置不健全等漏洞，迅速在转型社会中占据优势，迅速实现了身份的转变。这些精英群体利益受到社会变革的直接影响最大，并且能够较为容易组织起来，以利益集团的形式争取和维护利益。反之，在社会的另一端，有众多的群体，他们虽然具有利益的一致性，但由于权利意识淡薄，拥有较少的社会资源，无力承担组织的高成本，在利益博弈中处于被动地位。[7]从根本上来讲，即使利益集团力量不对等，但双方地位却应该是基本平等的，然而在没有公平有效的制度中进行利益博弈，影响政治决策的方法和手段的不同，最终导致了不平等的博弈地位。

三、公正与平等：利益集团利益均衡的根本保障

（一）增强弱势群体实力，平衡各方利益

公民对政治决策的影响力主要来源于公民占绝对数量对决策者产生压力。弱势群体往往构成人数众多，整体能力相对较弱，有时维护和实现自身利益显得无能为力，尤其是支付相关费用时能力不足。尽管民主社会有义务为广大群体实现个体利益提供可能的保障，但也不可能满足所有个体的利益诉求。因此，政府应该增强弱势群体实力使之可以利用利益集团这种形式来表达自身的主张和利益诉求以提升影响力。一是增强弱势群体的组织化使之成为独立博弈个体。维护和实现弱势群体权益最可能途径是弱势群体建立自主利益集团，强化集团内个体的组织意识，在利益集团内实现个人博弈能力的增强，以便在与其他利益集团进行博弈时具备优势；二是提升弱势利益集团利益诉求的博弈能力。当弱势利益集团发挥足够的影响力，才能打破利益固化和阶层禁锢，在利益博弈中实现利益均衡，促进转型社会时期社会稳定。值得借鉴的是，西方国家的工会、农会与农民工协会等组织，在政治上保持独立性，能够发挥凝聚群体利益的积极作用，切实为弱势群体谋取正当合法利益。[8]我国当前依附于政府的群团组织众多，结合党在十九大以后实施机构改革这一重大举措，在条件成熟下逐步将群团组织从政府机构中剥离，使其向真正意义上的利益集团过渡，以组织的形式切实有效实现自身合法的利益诉求。

（二）完善博弈规则，进行制度化博弈

政治决策通过公共权力来实现，而公共权力又以法律作为后盾，法律是普遍实施的规则，广泛赋予社会个体某种形式的法律地位，使其享有某种权利并承担相应的义务，使其在进行社会活动时，规范自己的行为，保障社会有序运行。在转型社会中，利益集团作为政治参与的重要主体，同样受到法律的规制，政府要全面构建制度化的利益博弈机制，从而有效协调和化解利益冲突。正如戴维·米勒所说，“如果我们真正关心社会正义，我们就要把它的原则应用到个别地或者整体地产生贯穿整个社会的分配后果的亚国家制度上去。”[9]

第一，承认利益集团合法的法律地位。只有从法律地位上承认了利益集团合法性，才能有效保证弱小的集团不会受到强大的集团的压制和侵犯。因为权利与义务是相等的，利益集团的合法化有利于公民权利的拓展，体现了这个民主化的要求，人们通过利益集团表达自己的观点、意见和要求，追求自己的利益，同时明确了利益集团的权利，也限定利益集团实现利益的方式和活动范围，通过制度化的利益博弈机制最终实现利益均衡。总之，利益集团是公民民主政治实践的一种重要方式。一方面，利益集团存在和活动是以合法化为前提的；另一方面，利益集团在社会公共领域的行为活动影响政治决策，接受社会监督。在转型时期政府主导民主化的进程，公开更多的决策信息，使利益集团和其他社会公民一样凭借法定资本——政治权利参与政治决策，而不是以各自拥有多寡不一的社会资本。

第二，限定利益集团行动方式与范围。只有限定利益集团行动方式与范围，才能保证制度化的博弈，从而使各利益集团利益表达和整合功能的顺利发挥。政府不仅要积极采取措施，阻止强势利益集团资本与政府公共权力的关联和勾结，斩断两者的特殊关系，使得利益表达和整合功能作为利益集团唯一利益实现方式。另外，培育扶持弱势群体的组织化程度，增强利益表达的能力，通过理性利益诉求与其他利益主体讨价还价，减少群体事件带来不必要的损失。实际上，限定利益集团在广阔的公共领域活动，才能更为清楚认识到多元化的利益诉求，而非个人利益的叠加。利益实现本来就是政府这类公共组织的职能，利益集团没有公共权力作为后盾，不具有直接实现利益目标的能力，政府通过与利益集团对话，加强实现公共利益的能力。

（三）维护公共利益，实现决策公平正义

罗尔斯说，“一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益的权衡。”[10]政府得以存续很大的原因是其在一定程度上维护和实现着公共利益，这是政府公共性所决定的，这样的公共利益实现是政府维持社会稳定，维护社会公平正义的需要。现代民主社会还应该保障和实现社会成员个体的利益诉求，也就是在利益均衡下实现公共利益。但是，公民参与地位的不平等，政府追求利益最大化，忽视参与权利的平衡，影响政治决策的主要因素非完全是政治权利，而且是基于共同利益的社会资本起决定性作用，必然造成社会公平缺失，社会矛盾激化。政府高效运转，离不开公民的支持，只有维护好公共利益，才能确保公民平等参与政治的权利。公民意识的崛起表现在作为政治决策的主体，并成为国家和社会的主人。在政治决策中，公民能够运用自身主体地位的权利，平等地参与政治决策，向政府充分表达自己的主张和诉求，使政治决策能够更充分地代表自己的利益。政府要在政治决策目标的确立和措施方案的选择上充分考虑和重视社会公民的利益诉求，以便政治决策能够被大多数人充分了解和愿意接受，从而减少因认知不够盲目抵制政治决策的现象

结论：在现代民主社会中，政府转变职能成为服务型政府，满足社会发展的需要，要更加注重规则的制定，建立健全公正平等的利益博弈机制，在利益均衡的基础上实现最大可能的公共利益。