国外空气治理立法对京津冀雾霾治理的经验借鉴

闫华荣，王慧娟，段 妍

（1.邢台学院，河北邢台 054001；2.天津财经大学珠江学院，天津 301811；3.邢台市政府，河北邢台 054001）

随着京津冀一体化发展速度的加快，以及特殊的地理位置，京津冀地区严重的雾霾现象成为制约其经济发展、影响人民生活的重要问题。纵观发达国家的工业化进程，其中也曾经出现严重的环境问题，例如伦敦曾经遭遇了严重的二氧化硫污染，致使伦敦成为“雾都”、“死亡之都”；美国也曾遭遇多诺拉烟雾事件；日本的著名城市大阪曾经被称为“烟之都”。梳理发达国家的环境治理立法经验，对于有效开展京津冀地区雾霾治理有着重要的借鉴意义。

一、我国雾霾治理立法取得的成绩与困境

1.我国雾霾治理立法取得的成绩

我国对于雾霾治理的立法一般体现在大气污染的治理上，关于大气污染治理我国立法体系分为三个层次，即宪法、部门法和地方法。《宪法》第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。宪法中关于环境保护和治理的规定为国家出台环境保护的法律法规提供了最根本的法律渊源。《中华人民共和国环境保护法》是在宪法的指导下，集环境污染和环境治理于一体的综合部门法。现行环保法最早追溯于1984年，最新修订于2014年，2015年起实施。《中华人民共和国环境保护法》明确规定了我国环境保护的监督管理责任主体、保护和改善环境、积极防止和治理环境污染、以及鼓励公众参与环境治理，鼓励政府企事业单位进行信息公开等具体条款。现行的《大气污染防治法》制定于1989年，最新修订于2015年，并于2016年颁布实施，是新《中华人民共和国环境保护法》之后出台的首部环境保护立法。新修订的《大气污染防治法》从原来的七章六十六条，扩展到现在的八章一百二十九条，具体规定了大气污染的监督、管理责任主体；明确了具体的大气污染防治措施，重点区域要进行空气污染联合防治；明确了重大空气污染应对措施，是目前我国空气污染治理规定最为严格、措施最为到位的大气污染法规。此外，国务院2013年颁布的《大气污染防治行动计划》也是在雾霾频发的情况下推出的专项治理计划，明确了综合治理作为大气污染治理的根本原则，规定了大气污染治理的若干重要问题。地方环保立法是我国环境治理立法的第三个层次，在宪法和部门法的指导下，各地政府也依据各地实际情况开展了立法实践，如《北京市大气污染治理条例》 《河北省大气污染治理条例》《天津市大气污染防治条例》等相关的法律法规。从一系列的立法实践来看，相关法律发规的出台对于明确环境治理的责任主体、规定环境污染和环境治理的具体措施起到了重要作用，对于提高广大人民群众的环保意识，改善环境起到了一定作用。

2.我国雾霾治理立法的困境

在环境治理立法取得成绩的同时，我们也发现，我国环保立法的时间不长，虽然对于提高人们的环保意识和改善环境起到了一定作用，但是迫于雾霾天气的严重影响，环保立法起到的实际作用还不能满足人们对于清洁空气的需求，环保立法实践还存在着一定的问题。这些问题主要体现为立法缺乏可操作性、执法效率不高和监督机制有待完善。在立法的可操作性上，我们发现立法观念和立法目的的可操作性存在一定的问题，例如在《大气污染防治条例》中规定经济建设与环境保护的双重立法目的，既要保障经济建设的稳步发展，又要良好的生活环境和生态环境。但实际情况是发达国家工业化过程中均为高速发展的经济付出了环境污染的代价，由于环保技术落后与经济发展需要相矛盾，经济建设与环境保护齐头并进的措施使得人们难以兼顾双重目的，从而也就缺乏了可操作性。在具体的法律条款中，没有规定相应的违法责任，没有对违法行为作出质的和量的具体规定性，给予执法部门较大的自由裁量权，从而也就影响了其可操作性的发挥。在《大气污染治理条例》中明确提出了大气污染要进行区域联防联治。以京津冀地区为例，单一省市的治理不能起到根本作用，但相关法律法规也未明确指出如何进行区域联防联治，未开展区域联防联治的省市如何处理，法律条文的制定缺乏可操作性。在监督机制上，信息公开和公众监督机制不完善，公众介入环境治理的监督机制道路不畅通。

二、国外空气治理立法的历史经验

1.英国空气治理的立法经验

上世纪五十年代初，伦敦每到冬天都会被燃煤造成的二氧化硫污染困扰，成为有名的“雾都”。尤其是1952年冬天，连续5天的烟雾事件，在短短两月内造成了8000多人的死亡。迫于严峻的空气污染形势，英国出台了世界上第一部关于空气污染治理的法案《空气清洁法案》。在这部法案中，客观分析了烟雾事件的根本原因是燃烧煤炭造成的污染，于是从源头上控制煤炭的燃烧数量，将燃烧煤炭的工厂搬迁至郊区；规定无论工厂用煤还是家庭用煤都必须燃烧“无烟煤”，推广使用清洁能源；提高了违法成本，为公众普及了环保意识，大大缓解了烟雾污染。1968年修订《清洁空气法案》，要求工厂加高烟囱，以利于空气扩散。1974年出台《污染控制法案》，对机车燃料和石油燃料含量硫做出了明确的数字规定。至1980年，伦敦雾霾天数少于5天，“雾都”的称号不复存在。

但是随着工业化进程的加速，到上世纪八十年代中期，伦敦的空气污染状态又出现了反弹。英国政府经过综合分析，发现污染源已经转变为严重的汽车尾气污染，于是出台了《机动车燃料管理办法》，严格规定了汽油中铅含量最高数值。随后又配套出台了15部法案和指导条例，一方面严格控制汽车尾气排放，加紧研制新能源汽车；一方面对每天进入市区规定区域的私家车收费，一定程度上缓解了交通压力，对空气污染的治理也取得了较好的成绩。1995年，英国政府率先制定了《国家空气质量战略》，这份战略将英国的每一个城市都归纳到空气质量控制体系中，在全国范围内筛选出空气质量不合格的城市，并通过法律的形式强制其进行空气治理，加强了区域间的联防联控，大大改善了空气质量。随着英国重工业的结构转型，城市绿地环境治理力度的加大，伦敦不再是“雾都”，而成为了“花园城市”。

2.美国空气治理立法的洲际协定模式

美国是目前工业化发展进程最高的国家之一，在工业化过程中，不可避免也出现了牺牲环境换取经济增长的问题。1948年，美国多诺拉事件发生。多诺拉是美国宾夕法尼亚州的一个工业小镇，这个小镇里聚集了大量的钢铁厂、硫酸厂、炼锌厂，由于其地理位置是处于河湾内侧，空气流动性较差，出现了大面积的烟雾聚集现象，两天后，小镇内6000余人突然患病，其中有20人迅速死亡。同样迫于民众的压力，1963年，美国颁布了《清洁空气法案》，要求相关地区采取措施进行空气监管和治理。随后又出台了《空气质量法案》，以具体的数值规定了污染物的排放和空气达标的范围。随着法律的颁布，因其可操作性和可执行性存在一定的问题，并没有真正起到环境治理的作用，民众对于清洁空气的需求依然强烈。随后美国成了世界上第一个环境保护的专门机构——国家环保署，并出台《国家环境空气质量标准》，对污染源和污染数值做出了更为具体的规定，并配备了相应的措施，如将PM2.5的数值规定为65微克，超过这一数值即认定为空气不达标，这部法律切实起到了空气治理的作用。此外，由于美国是联邦制国家，各州之间存在相对独立的立法权和执法权，美国环保署还建立了洲际协定模式，加强各州之间的合作，实现了环境治理的联防联治。

3.日本空气治理的立法经验

日本在工业化进程中也遭遇过严重的环境污染事件，日本最早的环境污染始于明治维新后工业化进程迅速加快中产生的矿毒和烟煤事件，但当时未受到日本政府的重视。直到上世纪20年代，大阪市每天被煤尘困扰，市民不敢开窗，不敢上街，身体健康受到了严重影响。由于日本四面环海的地理环境，空气流通较快，同时影响了当地周边的许多城市。1961年，日本发生了著名的“四日市哮喘病”事件，越来越多的病人因受到二氧化硫的污染而住院，死亡人数迅速攀升。就此日本政府颁布了《大气污染防止法》 《关于确保公民健康和安全的环境条例》 《救济公害健康受害者特别措施法》等一系列的法律法规。日本成为全世界第一个将“维护生活环境”与“经济发展协调”的法律条目修改为“环境优先”的国家，并在世界上第一次规定了二氧化硫的最高排放值，有效治理了二氧化硫的排放。

此外，公众监督在日本空气治理中发挥了重要的作用。1967年，四日市9名哮喘病患者将污染企业告上法庭，经过长达五个月之久的诉讼，取得了胜利，并就此掀开了日本公众参与环境治理的新篇章。在随后的几年中，不断的有人因受到空气污染将企业告上法庭，因为数额巨大的赔偿金及政府的压力，所以就此强化了日本环保法律法规的可执行性。

三、国外环境治理立法对京津冀雾霾治理的经验借鉴

1.重视立法理念的更新，强化标准制度的可执行性

纵观发达国家的空气治理过程，都经历了出现严重的环境污染事件，进而不断依据污染源进行空气治理立法的过程。借鉴其先进经验，我们应该摈弃“先污染，后治理”或“边污染，边治理”的环境保护理念，确定好“环境优先，兼顾效率”的环保立法理念。以英国为借鉴，在立法过程中，尽量为“应当”、“不得”等自由裁量权较大的词汇匹配相应的数值，配备相应的执法措施，提高违法成本，从而能够强化标准制度的可执行性。如在京津冀雾霾治理中，规定雾霾的天数、雾霾的浓度等具体值数，设定合格的范围和区间，对于强化法律法规的可执行性有较大的帮助。

2.重视京津冀协同治理，强化立法执法的协同性

美国是进行空气治理洲际协定模式较为成功的国家之一，借鉴其经验，京津冀雾霾治理不能停留在某单个城市的治理，不能仅仅停留在将重工业从城市搬离到农村，从北京搬离到河北，从天津搬离到河北，久而久之，由于空气的流动性等原因，环境污染的根本性问题没有解决。重视协同治理，强化立法执法的协同性，取决于京津冀地区雾霾治理措施在时间上同步、在空间上并行，使超标排放的污染企业无处可逃，能够使环保治理措施得到切实有效的贯彻执行。

3.重视污染监督机制，强化公众环境治理的参与度

日本空气治理取得成功最主要的经验是民众监督机制的完善。随着受污染的民众不断的将污染企业送上法庭，并不断的在完善的法律体系下得到胜诉，民众监督的参与就为日本的空气治理起到了较大的推动作用。因此，重视污染监督机制，强化公众环保参与意识和环保监督意识，鼓励民众参与到发现和检举超标排放污染物企业的行动中来，对于严格控制污染源，治理雾霾能够起到切实有效的作用。