“全民减负”教育治理的产权困境及其出路

宁本涛

(华东师范大学 教育学系，上海 200062)

中小学生负担过重长期以来是党和政府从事教育治理的顽疾。早在建国初期的1950年6月到1951年1月，毛泽东分别就学生的健康问题写给当时的教育部长马叙伦，提出“要各校注意健康第一、学习第二，学习和开会的时间宜大减”[1]之后，半个世纪以来，我国政府就一直很关注学生的学习负担问题。“减负”的核心是指减轻学生的课业负担、心理负担[2]。国家有关行政部门下达一道道“减负令”，要求各级学校减轻学生课外作业量，减轻书包的重量，加大学生作息的时间和课外活动的时间。但是，实际效果却不理想。

尤其是在当今社会阶层固化和唯“应试教育”办学思想影响下，多数中小学校为求升学率，在课程标准和教材要求之外，仍然给学生布置大量的练习题，甚至为了与其他学校竞争，随意拔高要求，给学生布置大量的难题、偏题和怪题等。还有学校的老师采取“灌输”式的传统教学，给学生布置大量在课题性质和类型上都相互重复的练习题，或者是一些惩罚性的作业，凡此种种迫使中小学生都忙于完成大量的作业，严重影响了广大中小学生的睡眠时间、心理健康和学习兴趣与禀赋发展。

此外，在学校外部，囿于中国传统考试制度文化的浸染，许多家长随波逐流，奉行极端的教育功利主义，把考入重点大学作为孩子读书的唯一出路，为争取让孩子上名校的机会，不惜花高额学费继续加重学生的学业负担，如在节假日、双休日和寒暑假都给学生补课等。

针对上述情况，以往诸多研究多从学校教育的内部探讨“减负”问题，以寻求基于学校立场的理想化解决办法，但收效甚微。本文将从新制度经济学中的教育产权制度重建视角来分析中小学“减负”教育治理失灵的教育产权根源，并就此基础上提出破解当前“减负”教育治理困境的可能路径。

一、“减负”越减越“负”的症结在哪里？

当前我国的“减负”政策中的“减负”内容以2013年《小学生减负十条规定》为例，包括入学、教学、作业、考试评价等多个方面：如减轻学生的作业量，减少考试次数，采取等级评价，禁止各种依据证书、竞赛等方式招生和入学等。看似“全面、完美、科学”的“减负令”，实则忽视了“减负”的产生来源。减轻负担的前提是需要确定个体的“课业负担、心理负担”是否真的过重，是否所有的中小学生都存在负担过重的问题，明确负担的衡量标准。例如“减负”中强调不依据证书、竞赛作为选拔和招生的标准，这项规定表面上不是“减负”，实则避免了广大学生为争抢优质教育资源而参加各种竞赛和培训的现象，从而减轻了学生的负担。但是“减负令”中对于家庭作业不能超过一个小时、书包重量等具体量化的规定还需要再三斟酌，因为不同的学生完成作业的速度不同，无法统一全部中小学生做作业的时间。“减负”政策可以明确体育课程不能被其他课程占用等接近现实问题和更易执行的规定。因此对于“负担”的定义应从量化定义向质性定义转变。

由于不同的阶层、不同的区域、不同的学生对于“减负”政策的态度与感受不同，“减负”政策也需要对此做出回应，将“减负”对象确切化，提高政策的针对性，改变所指对象一刀切的情况。毋容置疑，理论界同仁普遍认识到了学业或课业负担过重对中小学生生理、心理和学习兴趣的深度危害，也一直在呼喊着“减负”,国家“减负”的决心非常坚定，引发了一轮轮“减负”的政策和措施，基层学校也做出了多种努力以实现真正的“减负”，但实际收效甚微，并进入一个“负担过重——减负——负担再过重——再减负”的怪圈，“减负”越减越“负”，最后变成了“增负”[3]。显而易见，“减负”问题已俨然不单单是个学校教育问题，而成为一个各种教育利益相关者参与的社会“利益角力场”。政府、社会各界、学校、家长和学生个人其实都是“减负”的重要参与者和结果评价者，他们之间的利益相互博弈，更加加重了“减负”难。

那么，中小学生“减负”积重难返的症结究竟在哪里？有的研究者认为，“减负”难是由屡禁不止的校外教育造成的；也有研究者基于信号传递理论，认为“减负”难是由我国社会盛行的传统精英教育体制造成的；还有一种较流行的观点认为，“减负”难主要源于教育供给和需求之间的矛盾以及优质教育资源的缺乏。他们认为，我国有学校属性及区域、师资、经费和办学质量的巨大差别。人人都会选择争夺稀少的优质教育资源，僧多粥少，自然优胜劣汰，除了让学生加重负担、加重压力以外，实在很难找出更好的替代方法。以上各种分析各具一定的现实合理性，但都缺乏对“减负”问题的复杂性和动态性的深层次制度博弈分析。笔者认为，“减负”问题是中国特定历史文化背景下独有的教育制度异化问题。我国中小学生“减负”难并非简单或仅仅源于教育供需之间的矛盾以及优质教育资源的缺乏，深层次的根源则是我国教育产权制度边界不清晰和不合理造成的。

“减负”表面上看起来是一个教育供求问题，深层次是一个复杂的教育转型(从传统教育转向现代教育)中的制度博弈问题，是涉及中小学生自身教育产权的自主选择和安排问题，以及作为学生教育利益相关者的政府、社会、家长、学校、教师的教育产权如何选择和配置的问题。所谓教育产权，是指参与教育活动的组织、个人及其教育利益相关者围绕教育财产和教育活动行为选择而形成的责权利对称的一组权益束，它不仅包括对教育财产的所有权、占有权、使用权、收益权和处置权，更包括对教育活动行为的参与权、选择权和自主权[4]。

综观我国改革开放近40年的经济社会变革，教育体制的改革同时也取得较大进展，办学体制开始逐渐实现多元化，学校治理方式逐步走向规范化和民主化。但是，随着我国市场经济体制的不断深化和深入，因教育产权归属不明、性质不清、结构单一、流转不畅和保障不力而产生的问题和矛盾逐渐凸显，已成为我国各级各类教育事业发展的主要瓶颈。

二、“全民减负”政策所面临的产权制度困境

任何政策与制度产生和得以存在的基础都与社会中的政治、经济等因素密切相关。同样，“减负”政策的产生也是基于当时的社会政治、经济制度而产生[5]。

首先，社会竞争制度和机制的无序与过度是落实“减负”政策的根本障碍。中小学生“减负”政策难以落实的因素众多，从宏观层面的考试评价制度到微观层面中教师的教学方式、家长的教育观念等都会影响“减负”政策的落实程度和执行效度。由于当前的“减负”政策基本上为“自下而上”的改革，即从学校、教师开始着手解决学生的课业负担问题，没有上层建筑的配合，则更加难以实现“减负”政策的目标。因此，“减负”政策的落实需要相匹配的考试评价权制度的变革来为“减负”政策提供支持，但自我国1977年恢复高考制度以来，我国的考试评价权制度难以实现本质上的变革，以致“减负”政策也难以真正落实。而考试评价制度难以变革的原因究其根本是因为社会中优质资源较少以及资源分配不均所造成的社会竞争机制。对于“减负”问题，改革不能仅仅纠缠于限定学生的书包重量、限定作业时间等表层现象，而是需要通过深入分析，认识到就业市场的激烈竞争以及优质资源的短缺才是造成“减负”困难问题的根源[6]。因此“减负”不是片面地去缩短学校的教学时间、减少学生的作业量、禁止各种课外辅导，而是需要思考学生负担的根本来源，制定科学的人才选拔标准，改革考试评价制度，最重要的是要推进优质教育资源的均衡配置，降低“狼多肉少”的状态，才能减轻由竞争带来的身心压力，才能从根本上解决学生负担过重的问题。

其次，“减负”对象全部一刀切。自我国开始颁布“减负”政策以来，不管是国家层面还是地方层面的文件，都将“减负”的对象定义为全部中小学生，这就意味着所有的中小学生都面临着过重的课业负担，都有“减负”的需求。通过对部分学生及其家长进行访谈调查发现：不同的学生对于自身课业负担是否过重、是否需要“减负”有不同的看法和感受，这主要取决于学生个体的主观感受、学习能力以及家长的教育观念。在学生方面，访谈对象中学习成绩较好、写作业速度较快的同学没有作业过多、负担和压力很大的情况；相反对于学习成绩较差、写作业速度较慢的同学会有作业很多、很难、很累的感受。在家长方面，访谈对象中对孩子期望较高、强调学习成绩的家长会认为学校里所执行的“减负”增加了家长的负担，家长需要承担更多帮助孩子学习的任务，主要表现为参加学习辅导班、私下购买大量的练习试卷等；而对于对孩子学习成绩不过分关注的家长则认为“减负”政策可以使孩子有更多的课余时间进行实践、体育活动等。所以并不是所有的中小学生都需要“减负”、都有负担过重的感受。但“减负”政策却是面向全部中小学生，这必然会带来政策在操作和实行中会由于意见不统一而导致政策执行障碍。

最后，“减负”政策的教育产权利益主体存在冲突。“减负”政策的利益主体冲突主要表现在两个方面。一方面是政策的制定者与不同阶层和区域的政策所指对象的利益产生冲突，另一方面是政策所指对象内部的利益存在冲突。“减负”政策的制定者与拥护者包括政府和上层阶级群体之间存在利益冲突，不同阶层、不同区域的人民对于“减负”政策为他们带来的利益差距过大。处于发达城市的人民占据着优质的教育资源，这些家庭的孩子可以通过“减负”政策获得更多的自由发展的空间；然而处于乡镇以及农村的人民本身处于薄弱学校、优质教育资源匮乏的境况下，这些家庭的孩子则会因为“减负”政策丧失更多学习的机会。因此“减负”政策需要考虑所有的利益主体，有分别、有计划地进行“减负”。

政策所指对象包括学校、教师、家长、学生等教育产权行为主体，这些行为主体主要是指“被动”接受“减负”政策的对象，他们以及社会各界教育利益相关者在“减负”过程中会根据自身利益情况对“减负”政策进行“变通”，从而使得“减负”政策很难顺利有效得到实施。政府希望学校可以做到“减负增效”，学校则为升学率而担忧，教师也为学生成绩焦虑，家长和学生为了获得更好的分数和进入更好的学校，对政策产生怀疑，采取消极抵抗策略[7]。由于这些教育产权行为主体的利益难以统一，从而成为导致政策的执行效度降低的重要因素。

三、改革教育产权制度，走出“减负”教育治理困境

众所周知，我国现代教育服务的产出与职责其实是一种模糊的体制，教育占社会总资源的比例，教育资源在教育系统内部的分配、在各级各类教育间的分配以及其他子系统之间的分配，多数也是模糊的。尤其在义务教育阶段，长期以来学校被看作国家财产，政府对学校的管理过多过死，使得学校缺乏一定的自主性。虽然现在政府鼓励中小学民办学校和私立学校的发展，但是由于政府产权不明晰，政府有一定的干涉权利，民办学校和私立学校良性发展依然举步维艰。

在深化教育治理体系背景下，明晰和重组改革传统的基础教育产权制度，意义重大。在教育所有权和管理权的制度安排上，我国政府不仅是管理主体，也是办学主体。学校的招生计划及入学考试、课程设置和教学规范全由政府统一计划安排和管理，学校没有调配人财物等教育资源的自主权。所以必然会导致政府的过度干预，使投资者、办学者、管理者与学校教职工各方在财产方面的责权利关系难以完全平衡。因此，从新制度经济学中的产权理论来看，对我国的基础教育产权制度进行多元化和社会化改革是解决中小学生“减负”困境的治本之策。

首先，在学校教育外部的国家顶层治理方面，一方面，要在法律上明晰各级政府组织机构与中小学校法人之间的责权利边界。其次，学校教育的中观治理层面，要厘清中小学校法人合法地位以及与家庭组织、社会机构之间的教育责权利边界。在义务教育阶段的公立学校，政府一方面通过应试教育制度选拔精英式人才，另一方面又希望学校实行素质教育培养大众化人才，而学校一方面要保持升学率，另一方面又要提高学生素质，在产权不明晰的情况下，只能是上有政策下有对策。而本该由社会各界和家庭个人进行多元化投资、自主办学的民办教育和中等职业技术教育，却因政府部门的垄断控制供给不足，致使教育的供给和社会需要迂回曲折。所以进行学校教育产权的多元化和社会化改革，就可以对公立学校进行大胆的结构调整，可以积极探索新的多元化办学模式和办学体制。不再像过去那样基本由国家包揽，应当弱化政府的干预，鼓励民办教育、私立教育的发展。

再者，在微观的学校教育内部治理层面，要厘定学校内部治理校长与教师、学生之间以及家长与子女之间的教育责权利的边界。把办学的权利交给学校，教学的权利交给教师，学习的权利还给孩子，提倡基础教育产权改革社会化和多元化是我国基础教育产权制度变革与改进的核心，建立健全包括中小学教师人力资本产权及其知识产权在内的教育产权交易市场,依法保证教育个人资产所有权和校长、教职工及学生、家长的教育选择权及知情权、参与权等合法权益。同时，要加强中小学教师专业责任的督导和管理。加强中小学教师的专业身份认同，同时促进他们初步学会如何分析和解决教育教学问题[8]。重点关注几个方面的问题：一是要重视教师教学方式的变革，教师需要改变传统的授课方式，进行高质量的备课和高效率的授课，在减少授课时间的情况下实现教学目标；二是引导学习，改变死记硬背、题海战术、机械练习的学习方式，学习方法的重点在于理解和思考，使学生在课程任务减少的情况下掌握规定的知识与技能；三是对于减少课程内容、缩短教学时间后的学生自主发展，学校及其家长应对其进行引导，自由时间不是让学生完全放任，应积极引导学生参与社会实践活动，在实践中有所收获、有所成长。

总之，构建规范有效的现代教育产权制度的核心是有效界定教育产权主体(教育者、受教育者以及教育管理者之间)的责权利关系，完善教育产权交易规则，以公正有效的教育产权制度激励和规范学校产权主体的行为，尤其要促进学校各教育产权主体形成合理的教育交易预期，提高教育资源配置的效率与公平协同推进的水平。以教师和学生为本，彻底明晰和激发各教育产权利益相关者之间信任合作的教育产权，在客观上才会使财产的责权利有机地统一起来，内生出一种基于自身利益需要的财产营运的约束功能。在产权明晰的情况下，竞争意识和合作意识共同提高，才能够充分调动社会各界包括企业、个人、团体等制度创新主体的积极性，提高学校内部的办学质量，给家长和学生更多选择优质教育资源的权利，加大学校自身的办学自主权，形成学校办学和质量提升的多样态趋势，届时中小学生“减负”政策失灵问题也会从根本上迎刃而解。

[1]鲁林岳.综合辩证论“减负”[J].教育研究,2007(5):69-72.

[2]中国教育年鉴编辑部.中国教育年鉴1949—1981[Z].北京：中国大百科全书出版社，1984.

[3]宁本涛.“沉珂新疾”与“刮骨疗伤”——中小学生“减负难”还能“难于上青天”[J].基础教育，2011(1)：12-15.

[4]靳希斌.教育产权与教育体制创新——从制度经济学角度分析教育体制改革问题[J].广东社会科学，2003(2)：21-24.

[5]王小利.建国以来基础教育“减负”政策的演变及其思考[J].教育与考试,2009(9)：77-80.

[6]孟照海.深化教育综合改革的制度逻辑——兼论学生“减负”政策低效的根源[J].中国教育学刊,2014(1):28-31.

[7]杨春妮.小学生“减负”政策实施中的现实困境与对策思考[J].现代中小学教育,2017(1)：8-11.

[8]徐兆洋.追求卓越的职前小学教师实践教学的变革[J].徐州工程学院学报(社会科学版),2017(5)：104-108.