充分发挥社会组织中党组织作用问题论析

薛 锋

(山东科技大学 马克思主义学院，山东 青岛 266590)

目前，社会组织已经成为新时代中国特色社会主义现代化建设中不可缺少的一股重要力量，对新时代中国特色社会主义事业建设起着重要作用。改革开放以来，党和政府也一直非常重视社会组织的发展，党的许多会议、决议及相关文件中都关注过社会组织的相关问题。特别是党的十六届六中全会，正式提出了“社会组织”的概念；党的十八大报告，则对社会组织的建设提出了明确的目标要求，亦即“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。党的十九大报告又特别强调“加强基层组织建设”，明确要求：“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”从当前实际情况来看，在所有这些基层党组织建设中，社会组织中党组织建设是最为薄弱的，这是客观的现实。为积极贯彻落实党的十八大、十九大等会议的相关精神，顺利实现新时代中国特色社会主义发展“两个阶段”的战略安排，必须把社会组织中党组织建设成为“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。有鉴于此，关于社会组织中党组织建设，有许多新的理论问题和实践问题需要进一步深入探讨。其中如何充分发挥社会组织中党组织作用问题，是一个亟待解决而又非常重要的现实问题。

一、社会组织的界定

本文所指的社会组织，是指改革开放以来产生的所谓“新社会组织”。从概念的内涵上来说，“新社会组织是与纳入我国政治体制结构内的八大群众团体相对而言的，是为了追求和实现一定的社会宗旨或目标，在法律规定或许可的范围内，以公民或团体身份自愿结成的并按其章程开展活动的新的、民间性的社会组织”[1]。从概念的外延上来说，是指国家民政部每年发布的“社会服务发展统计公报”中所统计的有关社会组织，主要包括“社会团体”“民办非企业单位”和“基金会”三大类型的社会组织。虽然目前在学术界有关社会组织的界定有多种，但上述对社会组织的界定应该是大多数研究者所基本认可的。

改革开放近40年来，我国社会组织有了突飞猛进的发展，特别是近20多年来，尤为明显。据民政部1992年有关的资料统计：“截至一九九二年底民政部批准登记的全国性社团有1 270个；地方社团管理工作进一步展开，省级以下民政部门批准登记社团组织15.3万个。”(参见民政部网站)而根据民政部最新公布的“2016年社会服务发展统计公报”中有关的统计：截至2016年底，全国共有社会组织70.2万个。其中社会团体33.6万个、各类基金会5 559个、民办非企业单位36.1万个。(参见民政部网站)两者相比，能够足以表明20多年的时间里我国社会组织确实得到了大规模的发展。依据我国目前社会组织的发展状况来看，就单个省份来说，其规模和数量也都是比较大的。以山东省为例，根据民政部最新公布的“2017年2季度各省社会服务统计数据”，山东省共有：“社会团体17 452个”；“民办非企业单位29 615个”；“基金会148个”(参见民政部网站)。大量事实表明，具有如此规模和数量的社会组织，目前已成为新时代中国特色社会主义事业建设的一支重要生力军，在新时代中国特色社会主义现代化建设过程中起着其他社会力量无法替代的巨大作用。

二、社会组织中制约党组织发挥作用的主要因素

改革开放以来，伴随着社会组织数量的增多和规模的扩大，党和国家日益重视社会组织中的党建工作。中组部、民政部早在1998 年就联合发布了《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》，仅两年后中组部又在2000年发布了《关于加强社会团体党的建设工作的意见》，2015年中共中央办公厅又印发了《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》，社会组织党建工作深入展开，正迎来党建工作的“春天”。近几年党的基层组织在社会组织中有了很大的发展，并在引导社会组织的健康发展中发挥了很大的积极作用。但总体上看，社会组织中党组织作用还主要是体现在一定范围内和一定程度上的，并没有得到充分发挥，党组织作用的发挥仍然受到多种因素的制约。

(一)社会组织中党组织建设的基本状况

近年来，随着党的基层组织不断发展壮大，特别是党对社会组织中党建工作的重视，社会组织中的党建取得了积极成果，党组织在促进社会组织发展过程中的作用有了明显提高。全国性的、规模较大的社会组织基本上都建立了党的基层组织。据一些资料显示，在一些省级和地方的社会组织中，东部地区与经济发达省、市的党组织覆盖率较高，基本能够达到90%以上，有的甚至接近100%；西部地区与经济落后省、市党组织覆盖率偏低，例如：成都市，“截至2015年底，全市依法登记备案的社会组织1.1万余个，党组织覆盖率达81.4%”[2]。再如：昆明市，到2016年底，“全市社会组织中党组织覆盖率达到75%以上”[3]。也有不少学者对近年来“社会组织党的建设取得积极成果”进行了研究，比如，有研究者从“党组织覆盖面明显提高”“党建管理体制逐步理顺”“党建工作形式不断丰富”和“党组织和党员作用得到发挥”四个方面，对社会组织中党组织的建设进行了概括和归纳总结。类似的研究成果以及相关的新闻报道很多，使用大量详实的统计数字和文献资料进行了较为详细的论述，在此勿需赘述。

(二)制约社会组织中党组织发挥作用的主要因素

从总体上看，虽然党组织在社会组织发展中起着越来越重要的作用，但是在许多社会组织中党组织作用并没有得到充分发挥，在许多方面党组织作用还有很大的发挥空间。造成这种情况的原因是多方面的，既有社会组织自身的原因，又有外部因素的影响；既有历史遗留的原因，又有国家政策的影响。

从当前的实际情况来分析，制约社会组织中党组织发挥作用的主要因素体现在以下几个方面。首先，社会组织的自身特点，限制了党组织作用的发挥。包括社会组织的从业人员具有流动性和不确定性；社会组织具有松散性、非实体性、自发性、群众性和民间性等特点；社会组织分布地域大、范围广，覆盖行业多且规模大小不一。其次，党组织与社会组织的关系不明确，影响了党组织作用的发挥。这种影响主要有两种表现：一种情况是管得过多、过宽，超出了党组织的自身功能和职权范围，不利于社会组织的自主、灵活发展；另一种情况是管得过少、过窄，起不到政治引领和保证监督的作用，不利于社会组织的健康、持续发展。再次，在社会组织中如何发挥党组织作用没有较为成功的、切实有效的适合模式，也在一定程度上影响了党组织作用的发挥。亦即是说，对于如何充分发挥社会组织中党组织作用的问题，在实践中还处在一个逐步探索的阶段，还需要继续进行积极的多方尝试。最后，社会组织中党组织的建设制度、体制不完善，也限制了党组织作用的发挥。在社会组织中建立党的组织，只是为党发挥作用提供了组织基础和前提，能否真正发挥党组织作用，还存在制度建设、体制完善的问题。从目前的情况看，这一问题仍然是限制党组织发挥作用的一个非常关键的因素。

当然，上述几个方面，只是制约社会组织中党组织发挥作用的一些相对主要的因素。在实践中，制约社会组织中党组织发挥作用的因素是多方面的，各种因素不仅是复杂多变、相互作用、相互影响的，而且也是伴随社会各方面的发展而不断发展、变化的。在此，只是做一个简单的分析。

三、充分发挥社会组织中党组织作用的有效措施

就一个政党来说，其具体的职能是多方面的，“组织动员、价值导向、桥梁中介、人才保障、利益协调和维护稳定是政党职能的基本表现”[4]129。由此可以得知，作为执政党的中国共产党，其在社会组织发展中所能起到的作用也是多方面的。关于如何发挥社会组织中党组织作用问题，早在党的十七届四中全会通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中，就明确指出：“非公有制经济组织、新社会组织中的党组织要围绕贯彻党的方针政策、引导和监督遵守国家法律法规、团结凝聚职工群众、维护各方合法权益、促进健康发展等职能探索发挥作用的途径和方法。”这是理顺党组织和社会组织关系的基本方针，也是正确把握社会组织中党组织地位和作用的基本依据，亦即社会组织中的党组织主要是起“政治引领和保证监督作用”。因此，在实践中，要严格按照该决定的有关精神，正确处理好党组织与社会组织的关系，积极探索社会组织中党组织发挥作用的途径和方法，以达到充分发挥社会组织中党组织作用的目的。在新时代中国特色社会主义建设中，能否充分发挥社会组织中党组织作用的问题，是一个关系到社会组织能否生存和发展以及能否健康发展的决定性因素。在目前和未来相当长的一段时期内，充分发挥社会组织中党组织作用，可以采取以下一些可行的有效措施。

(一)进一步完善党的组织建设，提高党组织在社会组织中的覆盖率

关于如何加强党的基层组织建设，党的十九大报告指出：“坚持‘三会一课’制度，推进党的基层组织设置和活动方式创新，加强基层党组织带头人队伍建设，扩大基层党组织覆盖面，着力解决一些基层党组织弱化、虚化、边缘化问题。”因此，为了充分发挥党组织在社会组织中的积极作用，必须进一步完善社会组织中党组织的建设。按照有关要求，必须按单位、行业、区域建立党组织，实现全领域覆盖。有研究者指出，“近年来，山东省把社会组织兼职工作人员中的党员纳人党组织之中，建立‘兼合式’党支部，实行‘一方隶属、多重管理、全程作用’，不仅进一步扩大党的组织覆盖和工作覆盖，也为党员发挥作用提供了新的有效平台，值得借鉴和推广”[5]1008-1009。有些地方在实践中也探索出了行之有效的社会组织党建工作的具体路径，例如：“深圳市逐渐探索出‘刚性嵌入’与‘柔性融入’相结合的社会组织党建工作路径。”[6]从实践中看，在社会组织中开展党建工作是相对比较困难的，以党组织覆盖率为例，虽然近年来社会组织党组织覆盖率逐年提升，但是仍有不少盲区，甚至是空白。因此，在现有基础上，要继续扩大党组织在社会组织中的覆盖率，在人数较多、规模较大、具有较大社会影响的社会组织中选拔培养入党积极分子，适时、适量发展党员，并及时建立党的基层组织。早在1998 年初，中共中央组织部和民政部联合发出了《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》，明确要求：“经社会团体登记管理机关核准登记的社会团体，其常设办事机构专职人员中凡是有正式党员3人以上的，应建立党的基层组织。”[7]111因此，要确保在3名党员以上的社会组织中建立党支部，暂时不足3人的，可以与性质相同或地域相近的社会组织建立联合党支部，对于暂时不具备条件的可以挂靠其他社会组织建立党支部，设法向无党员的社会组织委派党建指导员。在党员数量达到基本要求的社会组织，要及时建立党总支部或基层党委，“实现基层党组织设置由传统封闭型向现代开放型转变，实现党员活动由被动参与向主动参与转变，推动社会组织党建由‘组织覆盖’向‘功能提升’发展”[8]。特别是针对一些规模不大、人数不多的中小型社会组织以及不具备条件建立党组织的社会组织中，要积极探索挂靠建设党组织的具体方法和模式。通过采取有效措施在社会组织中完善党的组织建设，提高党组织在社会组织中的覆盖率，减少社会组织中党组织的“真空区”，这就为充分发挥党组织作用打下了组织基础。这是充分发展党组织作用的首要前提和组织保障，也是在社会组织中扩大党的影响、充分发挥党组织作用的最有效措施。没有党组织的存在，何谈发挥党组织的作用。

(二)建立切实可行的、与社会组织特点相适应的发挥党组织作用的机制

完善社会组织中党组织的建设，增加党组织覆盖率，只是充分发挥党组织作用的一个基础条件，为充分发挥党组织作用提供了组织基础。要真正充分发挥党组织作用，必须按照有关文件精神，在健全工作机构、理顺管理体系、完善工作机制的基础上，建立切实可行的、与社会组织特点相适应的发挥党组织作用的机制。实际上，“我们党之所以是创造性的马克思主义政党，就是我们不仅在思想上、政治上从来不受任何死的公式所束缚，而且从来不把党的组织形式以至任何组织形式，看成是不可改变的死的公式”[9]317。在实践中，中国共产党能够根据时代发展而出现的新政治任务以及积累起来的新实践经验，来经常改进党的组织形式和工作方法。“截至目前，全国已有浙江、广西、重庆等11省区市在省、市、县分别设立‘两新’工委，统筹指导社会组织党建工作，依托组织部门设立办事机构，初步形成了上下贯通、协调有力的管理体制。”[10]社会组织的形成与发展具有非实体性、自发性、群众性和民间性，其从业人员具有流动性、不确定性、随意性，其自身管理也多呈现为松散性、多变性，这些因素都不利于党组织作用的发挥。有鉴于此，按照党组织在党政机关、企事业单位等开展活动、发挥作用的传统模式和机制，在社会组织中开展活动、发挥作用有一定的困难，无法适应社会组织独有的特点。因此，要充分发挥社会组织中的党组织作用，必须创立新的与社会组织特点相适应的党组织发挥作用的机制。特别是要积极探索充分利用现代信息技术灵活组织党员学习的党员活动机制，增强党组织活动的开放性、灵活性和有效性，克服传统党组织活动机制在社会组织中无法顺利开展的一些弊端，顺利实现对社会组织中党员的有效管理。在实践中，要以社会化媒体为平台，搭建管理、服务、宣传、教育等多个信息化平台，积极推进社会组织党建信息化建设，加强对社会组织党员管理的实效性，为推动社会组织党建工作提供有力支撑。社会组织中党员的召集有一定的困难，社会化媒体则是一种给予用户极大参与空间的新型在线媒体，具有不受时间、地点、空间、环境等条件限制的灵活性。对于社会组织中的党员，党组织可以利用网络论坛、博客、微博、聊天工具等方式，采取网上定期互动、分别活动、定期交流、汇报总结等方法来加强对党员的管理，及时了解党员的情况，及时向党员传递信息，使党员在社会组织中及时按党的要求发挥积极作用，由此才能充分发挥党组织在社会组织中的作用。

(三)积极争取社会组织中一些民主党派的支持，发挥党组织的凝聚力和向心力

要充分发挥社会组织中党组织作用，还必须积极争取社会组织中一些民主党派的支持。目前中国共产党在制定管理社会组织的相关法令、政策及其相关的管理措施中，这一问题还没有得到足够重视，往往被忽略的一个非常重要的方面。有关社会组织的相关法令、政策及其相关的管理措施要顺利执行，必须依靠一些民主党派的支持和配合。社会组织中的各民主党派，在中国政党制度中起着参政、议政的重要作用，是参政党、议政党，是中国共产党的亲密战友，“作为现有体制中比较成熟的政治组织，不属于狭义的社会组织的范畴，但是它根植于中国社会，生长在体制之内，其生存合法性和功能发挥的空间都有充分的保障，其素质和能力足以胜任与执政党在政治生活和社会管理领域的合作，能协助执政党和政府提高效率、规避风险”[11]。因此，各民主党派在社会组织中的影响及其作用是不可忽视的。目前，在社会组织中伴随党组织的建设不断完善及其覆盖率不断提高，一些民主党派的基层组织在许多社会组织、特别是在一些规模、影响较大的社会组织中也逐步建立起来。有一些社会组织中没有中国共产党员，却已经有少数量的民主党派的党员，甚至有一些社会组织中民主党派的影响力已经超过了中国共产党员的影响力。单独一个民主党派的党员数量可能影响力不大，但多个民主党派的所有党员数量累加起来，其影响力就不可小觑。在社会组织中党组织如何处理与各民主党派基层组织及其党员的关系，还没有形成切实有效并得到各党派都认可的协商机制，这是中国共产党在新形势下面临的一个亟待解决的新问题。在实践中，可以探索借鉴中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一具有中国特色政党制度的有关运行模式，把其具体化为在社会组织中正确处理中国共产党与各民族党派关系的具体模式，在引导、管理、监督社会组织发展过程中，积极争取社会组织中已有的一些民主党派的合作和支持，发挥党组织的凝聚力和向心力，以便能够充分发挥社会组织中党组织作用。

(四)建立支持、激励和表彰机制，发挥党员的模范带头作用和表率作用

对社会组织中党员的支持、激励和表彰是充分调动党员积极性的重要手段之一，同时，也是充分发挥社会组织中党组织作用的有效机制之一。党的组织是由单个的党员组成的，能否充分发挥每一个党员的模范带头作用和表率作用，对能否充分发挥整个党组织作用起着直接的决定性作用。从现实情况看，在社会组织中普遍存在“组织空转”的虚假现象，特别是在区域性社会组织中这种情况更为明显。这里的所谓“组织空转”现象，就是指虽然大多数区域性的社会组织中都已经成立了党的基层组织，但组织机构却形同虚设，组织生活得不到正常开展，即使偶尔开展组织生活，也往往是搞形式、走过场，缺乏现实针对性和实效性，根本无法实现党员的模范带头作用和表率作用，导致社会组织中的一些党组织未能发挥应有的作用。因此，为了在社会组织中充分发挥党组织作用，除了保证党组织高覆盖率、按有关规定严格开展组织生活外，还必须建立一套具体明确、具有可操作性、切实可行的支持、激励和表彰机制，调动党员的工作积极性，以实现党员的模范带头作用和表率作用。比如：要确保社会组织中党组织及党员的活动场所和经费支持、将社会组织中党组织负责人纳入党员干部综合培训体系、要确保社会组织中党组织的党员享受同等的政治荣誉、在评选先进及表彰、奖励等方面要对其进行有针对性的适度倾斜，等等。以此来调动社会组织中党员的积极性，做到充分发挥每个党员的模范带头作用和表率作用，通过“以一带少，以少带多，以多带全”的方式，发挥党员个人的影响力和号召力，以达到充分发挥党组织在社会组织中的作用。

(五)理顺关系，正确定位，积极发挥党组织对社会组织的政治引领和保证监督的作用

中国社会组织是伴随着改革开放以来，在市场经济逐步代替传统计划经济的过程中不断形成和发展起来的。一方面，社会组织当前蓬勃发展的美好景象和巨大成绩的取得，离不开党和政府的领导和扶持；另一方面，各种社会组织在中国特色社会主义事业建设过程中也做出了重大贡献。但不容忽视的一个问题是：在关于社会组织与党和国家的关系问题上，目前仍然有一些不正确的认识。比如：有一些人认为，社会组织的健康发展应强调其自治性，应独立于党的领导之外，对在社会组织中建立党组织的做法持有异议，担心这样会导致党组织对社会组织发展的任意干扰，影响其自身正常、健康地发展。持有这种观点的人，其原因主要还是没有正确理解社会组织发展的自治性。对此，有学者指出：“自治性不能理解为与政治无涉。新社会组织的发展、发挥作用都必须在中国特色的政治体制框架内运行，与坚持、完善党的领导的政党政治生态相适应。”[12]实际上，改革开放以来的社会组织是具有中国特色的社会组织，社会组织党建既是社会组织发展的重要条件，也是其发展的重要保障。因此，在新的历史时期，社会组织要健康发展必须在实现党的领导和保持自身自治性之间找到平衡点：既要以党的建设促进社会组织的自身发展，又要在社会组织的自身发展中创新党的领导方式和方法，以实现二者的有机配合和双赢。“党组织应该是社会组织的政治核心，是党的战斗堡垒，要对社会组织进行坚强的政治领导，把握社会组织的建设方向，引导和监督社会组织发展。”[13]在实际工作中，一方面，要防止削弱和忽视党组织发挥作用的倾向；另一方面，要避免和克服党组织作用无限扩张、甚至包办或代办社会组织发展中一切事项的倾向。通过理顺党组织与社会组织的关系，正确定位，真正做到既能实现党的自身建设，又能充分发挥党组织作用，从而促进社会组织的健康发展。

四、结语

党的十九大报告指出：“从全面建成小康社会到基本实现现代化，再到全面建成社会主义现代化强国，是新时代中国特色社会主义发展的战略安排。”这就是说，从现在起到本世纪中叶，我国社会将发生前所未有的一些新变化，社会主义现代化建设将呈现出令世界瞩目的一些新景象。需要特别指出的是，随着新时代中国特色社会主义的发展与进步，各种社会组织在新时代中国特色社会主义建设中的地位会越来越重要，其作用也会越来越大，这是由中国深入推进“四个全面”的战略布局、推进国家治理体系和治理能力现代化的发展趋势决定的，是毋庸置疑的。党的十九大报告特别强调了社会组织在“打造共建共治共享的社会治理格局”中的积极作用，报告强调指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”那么，在这个过程中如何才能发挥好社会组织的作用呢？当然离不开社会组织中党组织的“政治引领和保证监督作用”以及广大党员的模范带头作用。因此，如何充分发挥社会组织中党组织的积极作用就成为解决问题的关键所在。

从目前的基本情况来看，无论在理论上还是在实践上，党、政府与社会组织的关系在许多领域仍然还没有理清，许多问题都需要深入探索，况且即使一些现在看来是正确的观点，随着新时代中国特色社会主义的发展与进步也有可能出现一些偏差，甚至完全不适用未来的社会实践。为了使社会组织能够健康而又充满活力的发展，进一步为新时代中国特色社会主义现代化建设发挥应有的积极作用与贡献，必须正确处理好党、政府与社会组织的关系。如果从“加强社会治理能力建设”的角度来看，按照党、政、社三者分开、各尽其责的原则，应坚持做到：“首先是改进党的领导和执政方式，提高党的执政能力，其次是转变政府职能，建立法治型、服务型、创新型政府，提高政府治理能力，最后是提高社会组织和公民的治理能力。”[14]只有这样，才能为推进国家治理体系和治理能力现代化创造更为有利的条件，才能为充分发挥社会组织中党组织作用创造必要的前提，才能确保社会组织在实现新时代中国特色社会主义发展战略过程中发挥应有的积极作用和贡献。

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