推进全民阅读的政策及实施途径研究*

（无锡科技职业学院 江苏无锡 214028）

全民阅读，对提升国民阅读水平和科学文化素养，增强国家文化软实力和国际竞争力，推动文化强国建设等意义重大。我国的全民阅读起步晚，主体杂，区域差异大，整体水平低，活动的开展迫切需要制度政策的保障和执行层面的组织整合。新世纪以来，中央和地方政府先后制定了一系列促进全民阅读的政策和文件，其中比较有代表性的有《关于开展全民阅读活动的倡议书》（2006）,《全民阅读促进条例》（征求意见稿）（ 2016）及《全民阅读“十三五”时期发展规划》（2016）等[1]。

再好的政策措施也离不开切实的执行。主体庞杂，阅读动机缺失，阅读材料和载体匮乏，阅读效果检测难等问题给全民阅读政策的执行造成巨大的困难和挑战，需要完善的顶层设计和制度保障，并不断强化优化执行，推进全民阅读活动的顺利开展和深化。

一、全民阅读政策相关的概念

作为全民阅读的推广主体，中央及地方政府制定出台了一系列的政策制度，它们中有正式制度，非正式制度，还有制度的实施监督机制。

正式制度，诸如法律、法规以及相关规范，是全民阅读活动的法律依据。组织制度，是国家行政部门及相关协会、机构等为政策的实施提供组织保障的机制，对全民阅读政策的执行及效果起决定性作用，也是正式制度[2]。非正式制度是诸如传统文化、生活习惯和宗教信仰等会对全民阅读政策的实施效果产生影响但非决定性、强制性影响的制度。另外，制度的实施监督机制是促进全民阅读政策的有效实施、监督和评估政策执行效果的规约。

二、全民阅读政策执行过程中的实际问题

1.全民阅读政策本身的问题

全民阅读政策是一种制度设计，要坚持“合法性”原则，要体现全社会最广大群体的利益诉求。但在现实中，一些地方制定的全民阅读政策不符合本地区实际情况，无法体现地方特色和区域差异，沦为国家（上级）政策的翻版[3]，在执行的指标上也笼统而模糊，“可执行度”低，影响其权威性和约束力，难以得到广大民众的支持和认可，削弱了政策的执行效果。

2.政策执行组织制度方面的问题

组织制度是保证政策从文本内容到实际效果的关键环节。我国全民阅读政策的执行机构主要是地方的文广新局，其他政府部门很少参与，无法实现部门协同、整合运营并形成机制。执行工具和手段主要还是经济手段、行政手段，即依赖行政管理架构来推行全民阅读政策，“科层”特征明显，限制了组织制度作用的发挥[4]。

3.非正式制度方面的问题

非正式制度如群众的阅读习惯、阅读观念等，植根于社会传统文化，具有很强的生命力，对全民阅读政策的执行和效果会产生较大影响。但由于全民阅读政策实施效果的体现耗时长、涉及面广、层级复杂，考核目标和指标参差不齐，准确评估难等原因，非正式制度对全民阅读的影响在考核中往往被淡化，甚至被忽略。

4.监督机制层面的问题

当前的全民阅读政策执行的监督机制存在明显缺失，一是监督主体缺位。纪律监查、审计部门等监督主体与政策执行部门同属于党委、政府领导，监督主体的作用非常有限。二是全民阅读政策执行过程中缺乏有效监督。由于全面阅读本身的特殊性，执行过程的监督往往是听报告、看数据，效果真假难辨。三是评估主体过于单一。地方文化广电新闻出版局作为评估主体，既是政策的执行者，也是评估者，必然导致评估结果与实际情况存在偏差[4]。

三、推进全民阅读的政策及实施途径

1.全民阅读政策的优化

（1）优化政策制定过程，从群众中来，到群众中去

及时对外公布政策制定的背景信息，公开、广泛征求公众意见、汇集公众智慧，考虑公众阅读需求变化，分析不同地区的阅读差异，让更多人参与全民阅读政策的制定过程，有效提高全民阅读政策的科学性、客观性、普适性。

（2）优化变革组织制度，转变职能，服务定位

建立不同政策执行主体（例如政府、社区、企业、社会团体以及个人等）的互动参与模式，变革传统的层级机制，形成以合作、信任和监督为基础的多元化的政策执行及协调机制：一是树立“管理即服务”的指导思想和价值取向，推动全民阅读向服务模式转变，二是坚持“政事分开、管办分离”，发挥制度的约束和引领作用，调低管理职能和权限，强化服务功能，还可以将一些执行权委托给社会组织、第三方机构，建立多元的全民阅读政策执行网络和监督制度，公平分配财物资源，提升政策执行效率，压缩政策执行成本。

（3）优化非正式制度，规约阅读行为

全民阅读政策的执行要重视全民阅读习惯、理念等隐性因素的影响，制定一些非正式制度规约阅读群体的活动，转变其对正式政策的认知和理解并转化为自觉遵守的行动，使制度善意融入政策现实，有效化解全民阅读政策执行过程中遇到的非制度性问题，提高执行部门的权威和公信力。

2.全民阅读实施途径的优化

（1）国家层面部署推动——政策基础

历经十余年的部署推动，全民阅读作为国家战略逐步确立，中央的政策和配套部署为地方性的全民阅读法规、规章及政策性文件的出台提供了政策基础，便于各地依法合规、部署安排、综合协调、制定全民阅读公共服务基本标准、规划基础设施建设与资源配置、建立书香社会指标体系、开展国民阅读调查、完善全民阅读监测体系建设，对全民阅读发展水平、阅读服务满意度等进行科学评估等等，扎实推进全民阅读。

（2）地方政府组织开展——组织基础

① 强化机制，保障法规执行

地方政府要从国策的高度认识活动的重要性、紧迫性，将全民阅读纳入法制化轨道，规范政府责任，保障公民基本阅读权利，整合地方各部门、机构，组织资源，加强领导，科学部署，逐级落实国家及地方有关加强全民阅读法制建设，执行、监督和评估，促进全民阅读服务体系和“书香社会”的构建，制定出台本地区全民阅读地方性法规、地方政府规章及政策性文件等，鼓励和推动地方部门开展全民阅读活动，总结推广经验，推进全民阅读活动的开展和深化。

②精心部署，深入开展读书系列活动

地方发展程度不尽相同，政府推进全民阅读的方式方法也可以丰富多样。借力“书香中国”品牌，培育和打造适合当地实际情况的、广受大家欢迎的有一定基础和读者群体的活动品牌；通过“书香之家”、“书香之乡（镇、街道）”等的推荐，发挥典型榜样的引领示范作用，多渠道、多方位展现基层群众的读书传统和读书风采；结合传承和弘扬中华优秀传统文化、歌颂中国特色社会主义和中国梦等开展全民阅读主题活动，展开丰富多彩的征文、演讲竞赛，推动全民阅读有效高效开展；大力推进全民阅读“起进”（进农村、进社区、进家庭、进学校、进机关、进企业、进军营）活动，使阅读活动真正深入基层、深入群众；着力“书香校园”建设，护航青少年阅读，从小做起，培养阅读习惯和兴趣；重点突破农村人口、外来务工人员、党员领导干部和残障人士等特殊群体的阅读需求，大面积提高全民阅读的比列，不留死角。

③用足用好公益场馆，依托文化教育主阵地开展全民阅读活动

强化文化馆（站）、公共图书馆、科技馆、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心等各级公益性文化单位在全民阅读工作中历史作用，利用互联网+等现代技术提供的平台升级优化各项常规服务功能，倾力打造“15分钟阅读圈”，常年开展主题读书、荐书、送书活动、开展读书交流会、全民阅读大讲堂活动，邀请文化名家、社会名人开设专题讲座、开阔读者视野、提升文化自信。

（3）行业系统积极参与——行业基础

出版界、图书馆界、大众传媒界是促进全民阅读的代表性行业，应发挥行业特色和优势，引领示范阅读。图书出版单位应注意对大众阅读心理、阅读方向，阅读习惯的调研和引导，多出精品好书，为全民阅读活动提供健康丰富的精神食粮，不断提高阅读的深度和品位；图书发行单位要充分挖潜降低成本，增加品种，加强宣介，并与书店、当地政府、企业、商业部门合作，把最新的优秀的、满足读者需求的图书以低价或是打折方式送到读者手中，激发人们最新的阅读兴趣和关注；政府部门要关心实体书店的生存状况，采取相应的政策救济，鼓励书店、书城、个体书商发展读书俱乐部，实施会员制，提供专业化、个性化的阅读导引服务，固化核心阅读人群，口碑相传；推进数字化阅读，建立全民阅读数字资源平台，提供更便捷、人性化的数字化阅读服务。

（4）社会力量补充——基层基础

充分发挥全国读书节[5]、中国民间图书馆协会、论坛、全民阅读协会、全民阅读促进会等社会阅读组织和有识之士对全民阅读的推动作用，并使其组织化、规范化；制定培养方案及管理办法，鼓励和支持公务员、教师、新闻出版工作者、大学生等加入阅读推广人队伍，定期培训，提升阅读推广人员队伍的整体素质和服务能力；健全全民阅读工作者队伍培训机制，提高全民阅读推广能力，支持开展各类基层读书活动。

（5）阅读场馆建设——物质基础

阅读场馆栏建设也是各级地方政府应该关注的阅读大事件之一，要根据本区域内人口分布情况和社会经济、文化、教育、科技事业发展需要来确定阅读场所的数量、规模、布局和结构，完善现有各类图书馆、社区书屋、农家书屋、阅报栏等基础阅读设施，同时利用科技和现代网络技术，不断打造数字阅读资源库和移动阅读终端，提高全民阅读人口覆盖率。

（6）监督评估政策的执行——民意基础

①监督主体多元化

强化“人大”的监督作用，更好地代表人民群众的利益，使政府政策的出台稳立在广泛公众意愿基础之上，政策运营的过程置于群众的监督之下；成立专门的全民阅读政策执行监督机构和组织体系，根据不同类型全民阅读政策的内容选择不同的监督主体和方式；成立专门的、独立的监督委员会，由不同专业领域的学者和专家组成，对政策执行过程和结果进行综合评价，确保结果客观公正；发挥社会媒介工具多样化优势，鼓励公众积极参与监督，营造良好的舆论监督机制，对文化部门、执行主体形成良好的督促作用。

②以公众满意度为基础构建全民阅读政策执行评估体系

全民阅读政策目标的实现在很大程度上取决于社会公众文化需求的满足情况，也即公众是否满意。因此，全民阅读政策执行评估要以人为本，以政策实施对象的满意度作为评价的标准，不断配套完善政策执行评估指标体系。

结语

任何政策的执行都需要健全的制度支持和保障，改善制度环境，加强正式制度建设，发挥非正式制度的促进作用，优化政策执行的运行和监督机制，确保政策执行效果达到预期，推动全民阅读事业的健康有序发展。

[1]王志. 《全民阅读“十三五”时期发展规划》发布[DB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-12/27/c_129421928.htm，2016-12-27.

[2]夏立新，李成龙，孙晶琼.多维集成视角下全民阅读评估标准体系的构建[J].中国图书馆学报，2015， (6 ).

[3]王宇，王磊.全民阅读工程法律政策环境探析[J].图书情报工作，2014，(13).

[4]汤更生，朱莺. 全民阅读活动的背景、特色与推动[J]. 国家图书馆学刊，2013（3）.

[5]朱永新. 关于设立“国家阅读节” 制定《国家阅读大纲》的建议[EB/OL]. http://www.mj.org.cn/mjzt/2012nzt/2012lh/2012lhjyxc/2012 lhzlmwhcb/201203/t20120311_136795.html，2013-08-01/2014-09-01.