政务诚信与政府公信力提升路径

●李津燕 张 珣

政务诚信是社会信用体系的基石与支柱，是政府治理社会的基本要求和前提条件，是政治文明的要求与反映。政务诚信状况直接关系到政府权威性、政府政策执行能力和管理效能提升。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央领导全面深化改革顶层设计，政务诚信作为多元治理体系中“元治理”因素，其公共性及道德化愈发显现。厘清政务诚信构建理论、探讨政府与民众之间公信力重建的路径，有利于约束地方政府失信行为，提高政府公共治理能力，有利于社会信用体系建设和社会风气好转，营造良好的营商环境，促进新时代中国经济社会向高质量发展阶段转变。

一、政务诚信的理论架构

我国政务诚信被明确提出是在 2006年党的十六届六中全会上，会议通过的《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》中指出：“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信建设，增强全社会诚实守信意识。”党的十七大报告就明确指出完善各类公开办事制度，提高政府透明度和公信力。党的十七届六中全会进一步强调：“大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信建设，抓紧建立健全覆盖全社会的征信系统，加大对失信行为惩戒力度。”党的十八大报告提出“深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。政府作为社会公共事务的管理者和一般公共利益的维护者，政务诚信包括政府官员诚信、政府决策诚信、政府依法行政执行诚信和政府服务诚信。政务诚信在本质上是契约和合同关系，而一切契约和合同关系都要依靠制度加以规范和保障。当政务诚信成为行政人主体共同追求的价值、精神与行为准则时，就形成了政府公信力。政务诚信是政府公信力的核心内容，政府公信力是政务诚信在经济政治社会等领域的总体表现。政府有公信力的社会体现出民众自愿地配合政府行政，减少政府公共管理成本，提高公共行政效率。

1.微观层对政府行政伦理信任

政府维护和实现社会公平正义关系到民众对政府的信任，更关系到社会基本价值和全面进步。对政府行政人公平正义行政伦理的信任，意味着政府是否公平地让民众享受权利和机会，以及正义地让资源分配结果保持合理性与正当性，是政务诚信的基石。因此，政府行政人必须注入高尚的公平正义的行政伦理道德基因才能为政务诚信夯实基础。这既要求政府行政人的外在言行符合基本行政伦理，还希望此种言行背后的内在动机无可挑剔，这样才能以良好的行政伦理道德观念滋润人民的信任感知。执行公务中公平正义、公开透明与一视同仁，都是涉及政务诚信的根本。强调政务诚信的公平正义行政伦理信任基础，可使以高尚的行政伦理道德信任为基础的政务诚信遭遇最小的阻力，人们会心悦诚服地认同各种政府制度规范，会更加自觉地依规则行事，从而达到对政府行政人信任和制度顺利实施的完美结合。

2.中观层对政府决策实力信心

影响政治信任的最重要因素是决策实力，对政府的信任最终要靠决策实力来维持。对政府决策有信心，意味着政府决策科学性和连续性，政府的决策符合客观实际，尊重客观规律，决策过程科学、公开和民主。政务诚信建构核心要以决策实力为信心基础，这就提醒行政人要善于正确估价自己，要合理预期自己的行为及其后果，不做自己力所不能及之事。现实生活中的政务失信现象，多属于当事人对自身决策实力认识不足，对政策承诺过多，导致不能履行或者不能全部履行政府与民众的契约关系。

影响决策实力因素很多，包括政府资产结构、资本形态、政府管理和服务市场的能力等。社会信用制度的形成之所以要“以产权为基础，以法律为保障，以道德为支撑”，是因为“产权”最直截了当地表征了市场主体自身的实力，产权是市场主体信任的资本。产权有多大，实力就有多强。与之类似，政府决策实力使民众对政府充满信心。对政府组织信任包括组织内部的信任关系和组织外部的信任关系，而组织外部的信任中，政府组织通过两条途径与社会公众交流，一是公共政策，二是政府执行力。因此，政府组织在社会公众心目中的信用也可由这两者来衡量。

3.宏观层对政府依法行政信赖

由于行政人员就是政府最微观的组成单位，根据委托—代理理论，政府信用的实质就是行政人员在任期内对公共权力委托人所作出的契约承诺、履行契约的行为过程及其履约结果，其主要内容包括两个方面：一是行政人员是否履约，即行政人员的行为结果是否满足公共契约所约定的要求；二是在行使公共权力的过程中，行政人员的行为是否在公共契约的规则下进行，即行政人员在履约过程中要依法行政，受到各种规则和制度的约束。制度代表着可确定性，可以协调人们的行为并防止混乱，从而在人与人之间建立起信任。因此，制度是信任的基础，信任的产生同时又可维系秩序、促进稳定。

市场经济把传统社会靠血缘和人情维系的“情感诚信”转向“契约诚信”，市场经济维系诚信的方式就是契约，契约一旦订立，就具有了法律效力，违反契约就会受到法律的惩罚。个人、组织和机关都会是现实的或潜在的交换者，各种不同类型的交易在法律上体现为不同类别的契约关系。通过契约建立起来的交易关系对当事人具有法律上的拘束力，各方应依共同约定行事。从法律上看，市场主体凭借契约形成的权利义务关系是最典型的信用关系，一方向对方作出允诺是以对方作出某种相应的允诺为对价条件的，双方都给对方留下了某种预期和依赖，并且一般都相信对方会履行承诺。

二、提升政府公信力路径选择

中国经济社会高质量发展，要求形成以诚信机制为核心的社会资本，政府应以身示范，应发挥其典范和表率作用。随着现代民主社会中社会发展进步，责任政府逐步形成，政府作为社会诚信的管理者及社会诚信的示范推动者，政府发布的政策、解释和落实方式方法等都发生变化。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要坚持以人民为中心，践行全心全意为人民服务的根本宗旨；转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。根据前面提出的政务诚信“行政伦理信任—行政决策信心—依法行政信赖”金字塔理论构架，结合现实需求，提出以下提升政府公信力路径选择。

1.加强公平正义、诚信行政道德建设

公平正义是行政道德本质要求，政府的公共性决定了公职人员负有维护社会公平正义的首要责任。政务诚信要保障“权利公平、机会公平、规则公平”，将公平正义作为政务诚信的基本准则。各级政府要牢固树立以人民为中心的发展思想，全心全意为人民服务，特别是要在继续推动经济发展的基础上保障和改善民生。要通过多种方式引导，利用培训、新闻媒体等多种手段加强行政人员对于公平正义行政伦理必要性的认识，自觉贯彻现代行政理念。

我国政府内部的行政道德建设主要是道德教育和伦理规劝，行政道德建设工作的主要形式为文件传阅、会议学习、榜样示范等，通过学习、教育等形式。提升公职人员诚信行政伦理道德水准，通过学习、教育等方法使公共权力委托人将行政道德的要求内化为自身的道德信念，形成政务崇尚诚信的氛围。强化公务人员的诚信道德意识，其中很重要的一方面就是要加强宗旨教育、强化宗旨意识。政府的工作宗旨是为人民服务，以实现人民利益为己任，加强宗旨教育，实际上就是强化服务意识、塑造服务文化，以消除“官本位”思想在我国政府官员心中多年的统治地位。政府公职人员只有牢记“为人民服务”这一宗旨，才能在实际工作中做到以人为本、服务于民，以实际行动营造诚信服务氛围、塑造诚信文化。

加强公务人员的职业道德，使公共责任与公共利益等现代行政理念植入公务人员的行为准则中。一是要深入开展公务员诚信、守法和道德教育。编制公务员诚信手册，将信用建设纳入公务员培训和领导干部进修课程，加强公务员信用知识学习，提升公务员信用意识。二是借鉴西方的行政伦理建设，出台《公务人员的伦理法》。美国、日本等国家积极推动软性道德约束转化为硬性法律规定，使得道德要求在被赋予法律形式后变得更加具体化、明确化、条理化，更加便于公务人员遵守，也能为国家监督机关和社会监督提供了客观依据和参照标准。我国应尽快制定关于政府及其行政人员行政道德的法律法规《公务人员行政伦理法》，明确公务人员应该遵循的职业道德，把诚信作为职业道德的基本部分，为政府行政道德文明的建设提供制度保障。三是让新闻和人大政协真正起到行政道德监督作用，包括依靠纪检或监察系统，发挥正式部门与社会民间两个渠道共同监管政府的行政道德。实施工作人员的财产申报，有权采取情况反馈、谈话、警告、处分等措施以惩戒失信失范的行政人员；鼓励社会公众和组织参与监督政府及其行政人员的行政道德素养，确保已有监督渠道的畅通，积极创造社会监督条件；利用警示教育，用反面教材去进行诚信观念的教育，把诚信真正内化为道德素质修养的一部分。

2.促进政府决策科学化与民主化

政府每出台一项政策，就意味着与社会立下一个约定，这个约定必须得到政府本身的共同遵守，政府才有诚信可言。从契约经济学的角度来说，政府的政策是契约，政府每出台一项政策意味着与公共权力委托人缔结一项契约。如果政府的决策是科学、民主且稳定、连续的，就代表政府能较好地履行各项公共契约，不仅保障了政府公信力，而且使社会公众对政府政策能够做出理性的预期并遵守约定，从而降低社会管理成本，提高整个社会治理水平。

决策科学化与民主化机制就是将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、合规性审核、集体讨论决定等作为重大决策的必经程序。党的路线、方针、政策、制度措施的制定要科学合理、稳定连续，按照权力和责任清单制度要求，做到依法决策、依法执行和依法监督。

决策执行的科学与规范表现在明晰行政主体的职权、管制乱收税费并限制自由裁量权，以规范政府及其行政人员的行为，重树政府威信。第一，政府要按照法定程序行使权力、履行职责；第二，要有效地控制行政自由裁量权，应通过立法程序使之明确化、具体化，为自由裁量权的行使提供法律依据，以实现自由裁量权的授而不滥和控而不死；第三，通过现代信息技术将政府决策电子化、现代化。完善行政听证制度，也可以借助微信平台等电子政务公开方式倾听公众的声音，同时接受社会的监督；政府开放日和市长热线等政务公开形式也可以更加电子化，让社会公众的想法和期待也能让更多决策者看到。在赋予社会公民更多发言权、监督权的同时，也要加强言论管理，不能任由不法分子凭借公开平台发布不实信息，煽动社会混乱。

3.完善依法行政的制度体系

政府讲不讲诚信，有没有公信力，一条重要标准就是看政府能不能严格执法、依法办事，能不能始终按照宪法和法律法规规定权限和程序使用权力。政务诚信的关键在于在良法的前提下严格执法、依法办事。没有行政领域的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，就不可能有真正的政府诚信可言。政府唯有依法行政，取得公众信任，政府政令才畅通无阻，管理才行之有效。

要把完善依法行政制度体系作为政务诚信基础工作抓常抓细。一是积极开展地方立法工作，严格规范性文件法制审核，落实合法性审查、集体讨论决定等制度，涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，按照法定要求和程序予以公布，及时清理有关行政法规、规章、规范性文件，推动各项工作在法治轨道上运行。二是完善政府权力清单制度。政府权力清单制度可以有效增强公共决策的互动性和包容性，可通过政府开放日、市长热线、电子邮件等方式，加强与公众的日常联系与互动，保持和公众之间的信息交流顺畅，让公众对政府有充分地了解，从而形成良性的沟通，可以在很大程度上防止决策失误，增强公众对决策的认同感，减少决策执行的阻力。三是提高政府立法公众参与度，拓展社会各方有序参与政府立法的途径和方式。要完善行政听证制度，在政府决策涉及公共利益的政策过程中设置听证程序，拓宽联系群众的渠道，扩大公民有序的政治参与，使公众对拟制定的决策有充分发表意见的机会，制定法律法规、规章和规范性文件要广泛征求社会意见。四是加强重点领域政府立法，开展招商引资、政府采购、招标投标等领域立法立规工作，充分体现公开、公平、公正，坚持立法和改革决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。