高校财政项目支出绩效评价指标构建

冯文龙

（成都大学商学院 四川 成都）

一、问题的提出

随着教育事业的发展在支撑国家发展战略中的地位凸显，高校教育体制改革也在不断推进中，国家陆续出台了一系列的政策不断地加大教育经费的投入。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中就特别明确指出为教育事业的可持续的发展应“大幅度增加教育投入”，以此来保证财政教育拨款增长明显高于财政经常性收入增长，并为保证高校经费收入的稳定可以按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，这一系列改革措施的出台极大地推动了我国教育事业的发展。

在教育经费投入不断增加的同时，相关利益群体（例如政府、学校管理层、高校师生、社会群体等）也聚焦在高校财政支出的效率和效果上，高校为了完成其特定事业发展的任务所需要的专项经费支出其使用范围广泛，主要包括高校学科建设、重点科研实验室、学生创新创业、学科竞赛以及高校的基础设施建设等项目。在这些专项经费支出无法避免地必须回答三个问题：一是为什么办这件事情（体现为目标），二是怎么来办（办事的过程和方式），三是是否值得办（效率和效果）。因而为了深入推进教育综合改革，科学、合理、有效地管好、用好财政资金，建立一套科学合理的绩效管理评价机制成为高校改革和管理的一个热点、重点问题。

尽管我国很多高校根据财政部、教育部以及相关主管部门的文件和要求先后组织开展了绩效评价试点，取得了一些成绩。但就目前已实施了绩效评价的高校的实践来看仍然存在一系列问题。在众多的问题中，尤为突显的是绩效评价指标设置中存在较大的缺陷，完整的绩效评价指标体系是发挥绩效评价的应有作用的前提和基础，指标要素的不完整性会使得绩效评价有失绩效评价科学性和公允性，因此早在2012年，财政部对高校财务制度的修订中明确提出应根据设定的财政绩效目标，通过设置、运用科学量化、合理细化的评价指标对财政资金的管理水平和使用效率进行客观、公正的评价。

二、目前高校绩效评价指标设置存在的问题

绩效考评指标在整个是财政支出绩效评价中占有重要地位，只有设计出合理的指标，才能有效评价财政支出的效果。但是我国高校长期以来形成了财政支出的“三重三轻”的观念，即“重投入、轻产出”“重分配，轻管理”“重使用，轻问效”，在指标设置中存在下列问题。

1.绩效目标不明晰

绩效指标是在一定时限内对运用资金预期要实现的效率和效果的精炼性的表述，它是绩效管理中的主要监控对象，不仅是预算编制项目立项的主要依据，也是完成后进行绩效评价的主要内容，在绩效管理中处于龙头地位。但在实际中情况不容乐观，很多高校在绩效评价指标设置中都表述了绩效目标，但是未能能将学校的宏观发展规划明晰地细化到绩效目标，或过于粗略，或有些脱节，无法弥缝整体规划和绩效目标的间隙，现代研究将平衡记分卡引入就是一个例子，利用相关战略工具将战略应该被细化到绩效目标中，使之指向明确、具体和清晰。

2.指标缺乏严谨的逻辑性

从目前的高校的考评指标的实践来看，很多高校基本都在原则上遵循了《中央部门预算支出考评管理办法（试行）》中关于绩效指标的原则规定，在指标层次中一般都设置了一级指标、二级指标、三级指标，甚至有些高校为加强考评力度还设置了四级目标。但是存在同级指标之间，上下级隶属关系指标之间逻辑关系性不强、相互重叠或有所遗漏的情况，直接影响到考评的开展。例如，北京一高校建设项目中的“业务指标”中“项目组织管理方面”下设两个指标：“项目管理制度的有效性”和“项目管理方法、手段的有效性”，两个指标的边界不清，内容区别度不大，导致自评和专家评议中感到有些疑惑不解。

3.指标体系忽略了外部效应

我国高等教育经费筹措体制基本上形成了以传统的政府财政性拨款、个人学杂费为主、社会企业和公众捐资为辅的筹资多元化渠道。其中，政府财政教育经费拨款仍是我国高校教育经费的主要来源，这就决定了高校财政性经费必须实现政府要求的社会公益性的使用目标，因而财政性经费支出的考量更应关注社会效益而非仅仅是经济效益。但目前指标体系的设计中较多注重对项目本身进行评价，忽视外部利益群体的利益诉求，未能将涉及外部公众的一些指标，例如公众满意度、环境生态的影响度大小等因子纳入指标体系中。

4.考评指标操作性弱化

绩效考评的指标之所以能够用于具体的考评中，就在于它必须应具备可操作的特点从而也才能进行有效评价，指标的可操作性要求指标要件应当齐备，包括目标值具体的内涵、考评依据和考评标准的精准描述、计分方式及分配权重、规定完成的时间等。但从目前一些高校的绩效考评指标体系来看，有些高校的二级指标下缺乏较为详尽的三级指标，即使下设了三级指标也过于粗略，也存在有些无法量化的指标，例如工作态度，师生满意度等，使得实际操作性不足。

三、高校绩效评价指标体系的设计原则

1.战略性原则

指标选取时应当契合组织的战略目标，以此为顶层目标设计。比如有的高校提出建设“双一流学科大学”，所以指标体系的构建中应当紧密契合学校所制定的战略远景，选择与战略主题相关的例如高校学生就业率、国家重点实验室建设、特色学科、发表学术论文等建立指标。

2.相关性原则

各级指标不是凌乱地排列，应以社会的发展、学校的定位、办学特色等为立足点建立相互关联的、不同层级的指标群，各层目标的分解有助顶层设计目标的完成，并应支撑战略、服务战略，表现一定的关联性、系统性和逻辑性。

3.重要性原则

重要性原则即表明所选择的评价指标应具有核心性和代表性，关心什么就重点建立评估什么的指标，并根据关注程度的不同利用一些量化方法确定不同的权重系数来体现指标的重要程度，例如可以借鉴KPI管理思想，提炼、选择能够有助实现高校核心的战略任务的关键、核心指标。

4.完整性原则

指标设计应包含目标设定及阐义、分值权重、计分方式、评价指标、考评标准（定量化指标和定性说明）、完成时限等诸多要素。例如，在指标体系中确定完成时限，能够敦促被考评部分在规定的时间内及时推进工作，避免年末突击花钱和集中支出等问题。

5.可操作性原则

评价指标是用于评价绩效管理的量化工具，应根据高校的特定发展特征及发展规律在深入、广泛实践的基础上形成评价指标，使之能具体应用到实际中，因此选取的指标必须可操作。特别是现在实践中，很多高校一般都建立了三级目标体系，对于三级目标如何明晰性地进行表述尤为重要，它是可操作性的落脚点，没有对它具体定性描述和量化，无法完成绩效的考评和判断任务完成情况。

四、绩效评价指标体系的构建路径

指标体系的构建是绩效管理“全面、客观、准确的关键所在”，它是开展工作的基础和手段，绩效指标的设立是建立绩效管理体系的核心和逻辑起点，完整的指标体系可以循从下列思路构建：结合学校的战略规划、达成愿景，以“投入+产出+过程+结果”模式来构建高校绩效评价指标体系。如图1所示。

1.一级指标的设置

关于一级指标的设立，纵观高校在一级指标的确定上表现了不同的设计理念。例如有的基于BSC平衡计分卡理论，将高校绩效评价一级指标划分为分为四个指标：财务、顾客、内部管理、学习和创新；有的基于公共财政“3E”理论，将其设置经济性、效益性与效果性三个指标。我们认为基于绩效评价“过程+结果”的价值导向，依据经济学“结果”意味着投入和产出的概念，以“投入+产出+过程+结果”构建一级指标，既可分析出一所高校的可持续发展力，也可评价此高校对社会的贡献。

2.具体目标的确定

对一级目标进行战略性分解并结合专项资金的特点就形成了具体目标，它对上一级目标的支撑，按照上面提出的模式从四个维度进行选择、设置二级目标。例如：“投入”指标包括项目立项规范性、资金保障、项目决策依据、资金到位率、到位及时率等；“过程”指标包括业务管理、财务管理；“产出”指标包括实际完成质量和数量、完成准时性等；“结果”指标包括经济效益和社会责任（例如社会、生态效益，师生满意度、获得感等）

3.设定权重分值

权重是根据事物的重要性程度的高低或者决策因子影响度的大小赋予一定的值，权重赋值的大小取决于指标之间以及上下级指标的耦合程度、重要性、工作量等因素进行综合权衡。权重的设置可以通过目前较为普遍的客观赋权法和主观赋权法，现在实务中较为普遍地运用德尔菲法（专家法）、层次分析法（AHP）等方法。通过权重设置后，可以采用分档计分、直接扣分法或者基准加减分法的等进行计分分段。

4.明晰指标阐义和考评标准

指标阐义（特别是三级目标）是对指标内涵的具体界定，考评标准是根据指标内涵明确从哪些方面、要点进行考核，只有明确了二者的具体内容才能为未来的责任主体完成工作任务和考评小组评价、考核提供明确指向。例如上例中二级目标“财务管理”中下设立了三级目标“资金使用合规性项目”，实践中我们应对该将指标明确阐义，例如可以表述为：检查资金开支标准是否符合财务制度规定，审签手续是否完整。相应地其考评标准可确定为：资金用途有无违规、报销手续的合规性、审批流程的规范性等进行明确化，甚至还可以细化规定随机抽查凭证的数量。

5.合理设定考评周期

不同的项目支出由于有自身的阶段性特点，应设计不同的考评周期，以“过程+结果”为价值导向进行绩效管理，过程控制中有个重要内容就是完成的时间性要求，现在较多高校绩效指标中没有时间过程或者缺乏较为明确的时限规定，年末为完成年初预算数突击开支、“木已成舟、放任自流”的情况较为普遍。因此合理设定考评周期通过节点的考评可以加强过程的追踪，起到督促的作用。

随着我国高校的迅速发展，高校经费来源呈现出多元化的特点，为正确引导、有效使用各项经费，实现绩效目标，必须通过建立完整、合理、规范的绩效评价指标来确保各项支出正确的投向和产生实际效果，提升学校资源的配置效率和导向作用，因而合理科学地构建一个有效可行的考核指标体系是实施高校绩效管理的一个重要内容。