基于公共服务动机理论的事业单位绩效考核研究

刘 洋

（苏州大学政治与公共管理学院 江苏 苏州）

一、引言

随着社会组织的完善及公共管理的发展，公共组织改革不断推进，绩效管理也全面推行，此中，事业单位改革也在推进中。在2009年国务院常务会议中就提出事业单位绩效工资改革“三步走”战略。而2011年8月，人力资源和社会保障部出台《事业单位岗位绩效工资制度》则为事业单位绩效管理改革提供制度保障。2014年，国务院公布《事业单位人事管理条例》进一步推进事业单位改革。而2016年11月由中办国办印发的《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》中则明确指出要“坚持价值导向、实行分类施策、激励约束并重、精神物质激励结合”。十九大报告更强调了“深化事业单位改革，强化公益属性”。基于这一政策环境，重庆、山东、浙江等地均展开事业单位绩效改革，如重庆市政府在2017年11月发布的《关于完善事业单位绩效工资政策的通知》等。总体而言，我国事业单位的改革势头较强，但从事业单位管理现状来看，仍存在着制度及运行等方面的缺陷，改革虽试图缓解事业单位中的管理难题，但因绩效考核问题产生的一系列基础性问题仍需治理。

从我国公共组织服务宗旨来看，事业单位的绩效考核应与这一宗旨紧密联系。因公共服务动机理论是对公共管理中存在的一些“非理性”动机的研究，侧重于对主体或组织中的服务精神或利他主义等进行研究分析。从这一层面来看，公共服务动机理论与我国公共组织改革之间具有相通之处，据此，如何将公共服务动机理论作为一项指导性理论运用于事业单位绩效考核则是本文的立足点所在。

二、事业单位绩效考核与公共服务动机理论

1.事业单位绩效考核

绩效管理指一系列以员工为中心的干预活动，一般包括“绩效计划、管理绩效、绩效考核和管理绩效”。总体上，绩效管理是组织进行的建设性管理活动，其目的在于提升组织整体绩效及改善员工的业务能力等。而随着全面质量管理的发展，绩效管理已成为各类组织的基础管理模式。绩效考核作为绩效管理的核心环节，则成为各类组织管理的重心。绩效考核是对组织及其员工进行绩效评价的方式，现已广泛运用于公共组织管理中，且方法较多样，公共组织中现行绩效考核方法主要有全方位绩效考核法（360度考核法）、关键指标法和平衡计分卡等。

因事业单位由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办，故事业单位是具有社会公益目的的服务组织，具有公共性及职能多样性等特征，且服务于教育、医疗、卫生等多领域。基于这一前提，事业单位的绩效考核最终服务于公共利益。而在事业单位绩效考核中，因其主体及服务对象繁杂，建构有效的事业单位绩效考核则是事业单位管理的重中之重。

2.公共服务动机理论

“公共服务动机”源于公共服务理论相关研究，Perry和Hondeghem将其界定为“怀有对他人和对社会行善的目的及为人民服务的个人倾向”。因在公共选择理论相关理论中，多以自利性和经济人假设为前提分析寻租、腐败和低效等问题。然诸多利他主义行为难以通过这些理论做出合理的解释，基于这一背景，公共服务动机理论发展壮大。虽公共服务动机理论中有关其定义的统一观点并没有形成，但就公共服务动机的价值界定相对较为稳定，即对公共组织利益的奉献。

3.公共服务动机理论视域下事业单位绩效考核

在公共管理的相关研究中，主体的动机作为社会活动的基础前提，一直是研究的重点。公共服务动机理论则从这一重点出发，立足于公共部门中管理主体行为。事业单位作为一类公共组织，也是其研究的主要对象之一，据此，公共服务动机理论在研究内容上与事业单位组织高度契合。

从组织绩效的研究来看，公共组织绩效服务于社会稳定及公共利益。而效率、经济和专业化管理等因素则是公共服务动机理论研究中的基础因素，本质上，公共组织绩效与公共服务动机理论研究内容之间存在着直接联系，因此，公共服务动机理论与事业单位的组织绩效之间正相关。从公共服务动机理论研究重点——公共服务动机的测量来看，公共服务动机的测量标准一般包含渴望参与政策制定、公共利益的承诺、社会公正、责任等内容。在事业单位的绩效考核体系中，其目的在于服务公众，保障高工作质量效率，据此，公共服务动机测量与事业单位中绩效考核的指标相关联，在事业单位绩效考核中，公共服务动机理论可作为指导性理论参与其中。

三、当前事业单位绩效考核的困境

虽中央及各级政府积极推行事业单位绩效管理工作，各类事业单位也逐步建立了绩效考核体系，但我国事业单位中现行的绩效考核依旧存在诸多问题，主要有：组织重视度低、绩效考核指标体系偏差、绩效考核方式的弊端和信息渠道阻塞。

1.组织重视度低

在事业单位中，绩效考核虽已建立一定的基础，但这类组织对绩效考核的重视度相对较低。首先，事业单位设置的绩效考核目标总体上宽泛且模糊，在绩效考核实施中，因缺少明确的考核目标，考核运行机制相对松散，而这一问题根源在于事业单位中缺少绩效考核和绩效管理的组织文化，组织及其人员对绩效考核缺乏正确的理念，因而绩效考核演化成所谓的“形象工程”。其次，在事业单位中，一般实行主管负责制，主要以上级安排作为执行前提，因此，绩效考核目标及意义就难以实现。最后，在事业单位运行中，并不具备完善的组织管理运行规则或制度，总体上事业单位中存在较大的主观性，在考核时存在难度，因此这类组织倾向于忽视绩效考核。

2.绩效考核指标体系偏差

在绩效管理过程中，绩效考核标准是管理工作推进的基础所在。科学严谨的绩效考核指标体系不仅需要客观且可操作性高的硬性指标（如职责任务完成度等），更需要从“潜绩”层面建构完善软指标评估体系，进而实现对人员的业绩、能力及工作态度等方面的全面评估。而从既存的事业单位评估指标体系来看，则存在以下几点问题。

（1）指标内容模糊。事业单位绩效考核的指标设置主要遵循我国对公务员管理的相关规定，即从“德、能、勤、绩、廉”五项一级指标出发进行细化，但事业单位工作内容与其他公共组织存在差异，因此在选择指标时需从其工作性质出发，对组织及其人员相关绩效进行全面评估，进而实现有效考核。从先行的考核指标来看，指标内容虽全面，但涉及内容繁杂，考核结果也难以有效呈现事业单位相关绩效。且目前所实施的考核指标中，多缺少评估组织及个人道德品质或精神文明等层面的内容，绩效考核指标内容模糊，不具备考核价值。

（2）指标设置可操作性弱。在绩效考核的指标体系中，首先要保障的是指标的可量化和可操作这两项基础条件。在现行的考核中，多通过满意度调查或评分制等方法将定性评估转化成定量评估，实现数据化操作。因部分定性研究无法实现量化，故在设置指标时，需考量指标的可操作性，减少指标设置中的误差。从事业单位的指标来看，虽强调了量化，却忽视了实施评估的难度，即部分指标虽可量化，但不能有效评定绩效，可操作性弱。以近年中出现的任务指标来看，部分组织通过设硬性任务指标要求组织成员完成，此中，事业单位的目标价值置换，故指标可操作降低甚至消失。

（3）指标权重信度等有待增强。对指标的赋权决定了整体指标的科学性与合理性，而指标的赋权与组织目标和绩效考核目标直接联系。在事业单位中，因组织环境中对绩效考核忽视等，既行的指标权重也就难以保障。在我国事业单位考核指标赋值中，因过分强调直观可量化绩效，对社会影响、组织发展等潜在因素不重视，导致指标体系可信度难以保障。

3.绩效考核方式的弊端

公共组织绩效考核方式多样，但在事业单位考核中，存在方式落后单一、效率差等问题。在我国事业单位中，绩效考核是通过内部考核或相关部门考核等方式实现，考核中，部门主管等主观意志可干预考核结果，因而考核中存在客观公平性缺失及考核形式落后等问题。部分事业单位虽引进先进考核技术，但考核方式需保证与组织的高契合度，而事业单位易忽略这一前提，科学的考核方法难以发挥成效，反而加大了绩效考核难度。

我国事业单位考核一般以年度考核为主要形式，考核周期虽然稳定，却存在日常工作效率难以保障及考核时组织及成员的“短视”问题，又称“近因效应”，即因年度考核整体事件周期相对较长，临近考核时，组织与员工组织才勉强完成一定的任务。因事业单位不重视日常考核，故也存在日常工作效率低、考核资料不完整等问题。因事业单位考核中缺少常规的绩效考核，整体的考核可信度等也就存在疑问。从公益性出发，事业单位考核中也有着长远绩效考核问题，年度绩效考核难以实现考核目标，故考核周期设置缺少科学性。

绩效考核等级设置影响着绩效考核的质量，而在事业单位绩效考核中，采用的仍是三或四等级等方式，等级划分粗糙，难以有效评判出绩效结果，进而减低了绩效考核价值。在事业单位中，虽组织中以高素质人才为主，但仍缺少绩效考核的专业素养，组织内部评估较随意。而在选择第三部门实施绩效考核时，又因信息等原因，绩效考核的质量不确定。

4.信息渠道闭塞

绩效评估过程中，需保证流程中信息的畅通。但就事业单位绩效管理来看，无论是初期绩效考核的信息搜集及管理还是后期的绩效评估结果反馈均存在着障碍。初期绩效考核工作中需保有完备的资料并有效传递给评估者，而在事业单位中，这类信息并没有有效保存，且因组织事务繁杂，考核信息处理及传输均有偏差，最终提交的评估资料也存在失真等问题，因此，绩效考核的反馈信息则就缺少针对性。从事业单位的绩效考核结果运用来看，首先，绩效考核结果反馈并不及时；其次，事业单位对反馈结果不重视，最后导致在这类绩效考核中信息在多处阻塞，难以实现有效沟通。

四、基于公共服务动机理论的对策探索

1.制定科学绩效考核目标

制定科学的绩效目标要求事业单位结合组织管理的目标，明确考核目标，且保证组织中对绩效目标均有准确认识，避免认知错误引致的目标置换等问题。此中，事业组织需加强对绩效考核的重视，认可绩效考核目标及价值。在制定绩效考核目标时，考虑不同事业单位的组织职能及社会环境，确保因时因地制宜。

2.创建绩效考核管理体系与组织文化

从我国事业单位绩效考核来看，主要存在制度规范缺失及组织文化的建设不足等问题，因此可从制度规范和组织文化来着手改进。

（1）建构稳定的事业单位绩效考核管理体系。第一，在事业单位中需要强化绩效管理体系的建设工作，明确绩效管理及绩效考核流程。这不仅需要事业单位内部形成一定制度规范，也需在规章制度中细化事业单位绩效考核的要求，在社会中形成统一稳定的绩效考核制度基础。

第二，事业单位中需建构科学的绩效考核指标体系。从公共服务动机理论来看，科学指标体系不仅需要保障被评估者恪尽职守，还需在考核的指标上对事业单位进行引导及激励，即需事业单位绩效考核的指标具有针对性且科学客观。从指标权重来看，事业单位需做到因地制宜，对权重赋值时重视潜绩。总体而言，事业单位绩效考核指标体系需从形成、实施到后期改进均保障其权威性、公开性及稳定性。

第三，优化绩效考核方法。首先要打破单一考核主体模式，形成多元主体参与的绩效考核机制，即鼓励工作人员、组织间及组织与公众之间实现考核型互动，增强组织成员参与绩效考核的意识。其次，引用科学的绩效考核方法。因考核方法均有适用背景，如平衡计分卡需组织进行战略管理，要求较高的组织发展成熟度。据此，在选用考核方法时需契合组织条件。再者，建立长期与短期考核相结合的周期制度。长期考核周期中需完善年度考核的形式，增设长效考核周期，如3年周期。同时，还需结合科学的绩效评估体系增设短期考核。最后，建立绩效考核人员专业素养的培训机制，解决绩效考核中出现的组织及人员考核观念及考核能力滞后等问题，实现绩效考核专业性同时兼顾公平性。

第四，构建绩效考核结果反馈的运行机制。绩效结果的反馈目的在于实现绩效目标，其是绩效考核整体管理运行的终点，也是新一轮绩效考核的起点。因此，有效的绩效考核结果反馈机制是保障绩效考核结果落到实处的关键。

第五，建立激励机制。在双因素理论中强调“激励与保健”是诸多激励机制的理论基础。在事业单位中，激励机制多从福利保障层面满足了组织及人员需求，一般以物质形式为主，这一激励机制缺少潜在激励。因事业单位组织性质，在建构激励机制中需考量公共服务动机，即在精神层面对组织及其工作人员进行激励。

（2）基于公共服务动机构建组织文化。事业单位需结合组织绩效管理的相关制度系统建设，进而推进组织文化的建设。这要求事业单位需要从主体对组织的认可度出发，结合绩效考核的评估机制，提升成员对组织的主体责任感。从公共服务动机理论来看，建设事业单位组织文化的目的在于提升主体的组织归属感及社会责任感，进而实现组织成员对绩效考核的全面认识及贯彻落实。且因组织文化与事业单位组织性质密切相关，在建设事业单位的组织文化时，可以公共服务动机理论为指导理论对组织成员进行价值引导。

3.完善信息沟通平台

信息平台的建设需保障绩效考核中考核者与被考核者之间有效信息沟通。此外，信息平台需保障有效搜集相关考核信息，即考核过程中降低信息传输成本，通过设置畅通的信息沟通平台，实现考核的公平公开公正。在推行信息平台建构时，还需对信息反馈及其价值进行考核，保障组织及个人的绩效目标的实现。而电子政务不断完善，在建构这一信息平台时，可通过建设网络平台等实现高效的信息流通。