我国政府职能转变的多重研究维度

汪来杰 孙 琪

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南开封475001）

政府职能是对政府在社会系统中的职责、功能及其内在结构的一种认识，政府职能转变则是对政府职能的动态考察。政府作为社会大系统中的子系统，其职能不是一成不变的，也不是由自己规定的。政府应该管什么，不应该管什么，取决于经济社会文化变化发展的需要和政府基于对不断变换的环境认识基础上的自我调节和适应。

由于历史传统、经济状况、文化背景、社会价值观、现代化发展进程等因素的影响和制约，不同国家政府职能的性质、范围、重点存在着明显的差别，即使在同一个国家，不同的历史时期也会有不同的规范和特点，即关于政府职能的规定性在客观上会随着社会经济的发展进步而发生变化，在主观上也会随着人们对政府的再认识而发生变化。随着社会形势和任务发生变化，政府职能的主次地位将发生相应的转移；随着社会环境和体制改变，政府职能的某些具体职责和功能将发生根本性变革；随着科技的发展，人们的社会生活日益丰富多彩，政府职能也会增加新的内容、新的方法和新的手段。

在我国，自1987年党的十三大报告首次提出转变政府职能这个问题以来，政府职能转变问题就成为我国公共行政学界广泛关注的理论问题和实践问题。学者们从不同的视角开展理论研究和实践探讨，形成了许多研究成果，并推动了实践的发展，取得了明显的成效。经过梳理可知，近年来我国政府职能转变问题的理论研究和实践发展逻辑体现出了以下几方面的维度。

一、以人为本：政府职能转变的现实基础

政府职能是一个历史范畴，它随着社会环境的发展变化而不断变化。依据经济社会的发展，政府要不断对其职能作出动态调整，以更好地承担起管理和服务社会的历史责任。而政府职能转变的前提和基础是以人为本。以人为本在政府公共行政领域体现为以人民群众为本，即人民群众是政府公共行政的根本，政府的公共行政必须紧紧围绕人民群众需求来展开。不断满足人民群众需求的变化，满足人民群众对美好生活的向往和追求；切实保障人民群众合法权益，使其在自身的发展过程中平等地享有各项权利；切实创造人民群众发展良好的生产和生活环境，促进人的能力和个性的全面发展，真正建立起一个与我国社会主义市场经济发展相适应的人民满意的服务型政府。习近平总书记强调，为人民服务是政府的根本宗旨，无论政府的职能如何转变，其为人民服务的根本宗旨不能变。要坚持以人为本、执政为民，要想人民之所想，急人民之所急，解人民之所忧，在服务中实施管理，在管理中实现服务。现代民主理论认为，政府存在的唯一合法性就是使人民生活更加幸福，充分保障人民的各项权利；政府存在的目的就是要充分发挥国家对人民权利的保障功能，避免公共权力对人民权利的侵犯，从而使得人人都能自由全面发展，人的价值全面实现，社会全面进步。违背了这些，政府的合法性就会遭到质疑。因此政府只有做到以人为本，全面协调可持续发展，规范行政行为，打破垄断，引入竞争机制，提高服务质量与水平，才能得到广大人民的拥护和支持。在我国，以人为本就是坚持以广大人民群众为根本，坚持人民政府为人民的根本原则，这也是我国社会主义政府的本质体现。我国宪法明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民是国家的主人，享有管理一切国家事务的权力。人民通过合法的民主程序，选举出代表广大人民群众利益和意志的官员（公仆）组成人民政府，代表人民行使管理一切国家事务和社会公共事务的权力，政府只是人民的受托者、代理者，所以政府的管理工作必须对人民负责，政府的官员必须为人民服务［1］。政府在本质上就是为保障社会和民众的公共利益和为民众提供公共服务而产生的，政府必须利用手中掌握的公共权力来维护公民的基本权益,保障公民的基本人权，尊重公民的政治权利［2］。要充分尊重人民主人翁地位，不仅要承认权力来自人民，承认人民是权力的唯一授权主体，更要体现人民是权力的行使主体，是公共行政活动的主要依靠，人民决定着政府权力的运行取向［3］。

从上述分析中可以看出，现代社会，政府职能的转变源自社会的变化，而社会的变化实质上是民众需求的变化，我国政府职能转变无论是在经济领域、政治领域、文化领域还是社会管理领域都必须坚持以人为本的原则和理念，政府职能的转变与调整体现了政府对人民群众的负责。为人民群众服务，为人民群众办实事，为人民群众排忧解难，是以人为本在政府职能转变中的重要体现，也是服务型政府的重要职责。

二、公平正义：政府职能转变的价值追求

党的十八大报告指出，深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。习近平总书记强调，要按照这个总方向，科学界定政府的职能范围，优化各级政府的组织结构，理顺各部门之间的职责分工，强化责任，权责一致。这就进一步指明了我国政府职能转变的价值取向——公平正义。这一价值取向的转变，表明了我们党对社会主义经济建设和发展规律以及政府治理内涵认识的深化，也是顺应公共服务型政府理论和实践发展所作出的必要调整。公平正义是政府的基本价值追求，也是公共行政的最高价值目标。当然，这并不是说效率已不再重要，而是强调在坚持公平正义的同时，政府用最小的行政成本提供更加优质的服务。新时期，政府职能的转变也必须坚持以公平正义作为最高价值目标和追求［4］。著名政治学家罗尔斯指出，正义是一个社会制度首要的价值。一个社会的公平正义必须依靠完善的制度来保障,只有建立完善的制度，才能真正解决因公平公正缺失而引起的各种社会问题，如贫富的差距、城乡公共服务供给的差异、区域社会经济发展的失衡等，建立健全各项法律制度，保障社会的公平正义是政府的首要任务。公共行政活动必须以追求社会公平正义和社会公共利益为价值取向，倡导平等性的公共服务、政府官员的快速回应、行政公开和民主监督、社区自我管理等基本的价值，强调将社会的公平正义引入到政府的管理目的和运行机制之中，即要推动政府权力和经济福利进一步转向那些在社会中缺乏必要的政治权力资源支持和处于弱势境地的民众［5］。在国家治理现代化的背景下，政府职能转变的目标不仅是要实现社会公平正义，更是要实现为社会组织和市场的培育发展让渡空间，使其更加主动地参与到政府治理过程中来，以实现社会利益最大化［6］。我国正处于社会转型期，法律制度不健全，市场经济体制不完善，利益关系处于重新调整过程中，腐败现象在一定程度上破坏了社会公平的原则，引发了许多社会矛盾和冲突，如私人领域和公共领域的相互敌意和不信任、社会心理的混乱和政治心理的无序等，因此政府职能转变必须强调社会公平正义的价值理念［7］。

从上述分析可以看出，改革开放以来，在“效率优先，兼顾公平”价值原则的主导下，我国政府职能转变为坚持以经济建设为中心，大力发展社会生产力，推动了经济社会的快速发展，提高了政府的行政效率，但也出现了一些不公平、不公正的现象，造成贫富差距悬殊、地域发展的不平衡、城乡发展的二元结构等问题，导致效率与公平的价值冲突，从而引发了一系列社会问题。新时期，政府职能转变必须有助于实现社会的公平正义，这是中国特色社会主义的内在要求。

三、多元协作：政府职能转变的根本路径

20世纪90年代治理理论的兴起，使得传统的公私二元对抗结构被瓦解，政府、市场、公民、社会之间构成了一个网络化、互动化的行动结构。按照治理理论的主张，要通过政府部门、非政府部门和其他社会组织共同治理社会，形成多中心的、多元合作的网络治理结构，从而达到良好的治理，这就打破了传统的政府治理主体单一行为模式，逐步形成多元协作共治模式。转变政府的单一行为范式势在必行，转变的基本路径是改变政府的唯一社会权力中心格局，构建由政府、社会和市场等多元主体合作共治的范式［8］。治理主体的多元化已经成为新时代的特征，政府作为单一的行为主体担负起社会治理责任的时代渐行渐远［9］。政府治理模式必须从传统社会的政府治理单一行为主体向现代社会的政府治理多元行为主体转变，政府治理的方式也必须由传统的单向治理向现代的多元协作共治转变。政府治理现代化必须在党的核心领导和社会组织的协同参与下，形成一个一元主导、多元参与、协同共治、相互作用的治理格局和结构体系［10］。在多元主体合作治理所形成的公共治理网格中，政府起关键而不是支配作用。政府已不再是唯一的最高权威,而是多元治理系统中的成员之一，并且理应最大限度地贡献出自己所独享的资源。政府职能和功用的发挥不仅在于政府自身治理能力的提升和效率的提高，还在于进一步调动社会组织力量参与政府的治理，搞好多元主体之间以及不同的利益群体间的合作关系。

从上述分析可以看出，现代社会，政府正在把原先由自己独自承担的社会责任，逐步转移给公民社会和公民个人，公私机构之间越来越相互依存。因此，我国政府职能转变必须体现这一时代发展特征，进一步增强政府治理过程中社会组织、公民的作用，形成政府、市场、社会组织参与政府治理的新格局，以及多元主体协同治理的现代政府治理范式。

四、市场导向：政府职能转变的时代要求

市场导向意味着政府职能转变必须有利于市场运作，以市场为导向，让市场去调节和供给竞争性的物品和服务，将政府职能限定于营造有利于市场发展的良好环境，维护良好的竞争秩序，促进市场健康有序的发展上来。习近平总书记指出，为了增强市场和社会的活力、激发发展的动力，政府就要把该放的权力坚决放开、放到位、放彻底，不能因为担心放了容易乱就畏首畏尾、不敢作为，要坚持市场化的改革方向。而要坚持政府职能转变的市场导向，就必须处理好政府和市场的关系。一方面，要处理好简政放权与加强政府管理与服务的关系，既要促进经济社会健康稳定发展、推动经济转型升级，又要进一步加强政府自身建设。提高政府的治理能力；另一方面，更要打破垄断，引入竞争机制，最大限度地减少政府对微观领域的干预，充分发挥市场机制的调节作用。搞好政府和市场之间的关系，必须坚持政府干预的范围最小化和市场调节的范围最大化原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府只能履行制定规则的职能。对于市场失灵的领域，政府必须采取相应措施积极地干预和介入［11］。市场力量是医治政府效率低下的一剂良药。它使政府在管理中引入市场竞争的元素：在外部市场中，通过社会组织向政府购买公共服务的方式，将一些公共服务项目，比如环境卫生、基础设施建设等，交由私人领域进行供给；在内部市场中，通过竞争的方式，将一些公共管理项目交由政府内部不同的部门进行竞争性供给。政府、社会和市场间，地方政府间，政府内部各部门间形成竞争的态势，在竞争中不断提高公共服务的质量与效果，降低公共服务的成本与费用［12］。

从上述分析可以看出，社会主义市场经济条件下，政府职能转变必须坚持市场导向，正确处理好政府和市场的关系，加强政府的政策引导，规范政府的行政行为，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动地方经济社会的发展。

五、法治建设：政府职能转变的目标选择

习近平总书记在党的十八届二中全会第二次全体会议上指出，政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍。只有让人民监督权力、让权力在阳光下运行，做到依法行政，才能更好地把政府职能转变过来。要推进法治政府建设，坚持用制度管权、管事、管人，完善政务公开制度，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。这就进一步明确指出了我国政府职能转变的最终目标就是要建立运转灵活、廉洁高效、行为规范的法治政府。政府职能转变的目标是建立适应社会主义市场经济发展和社会主义民主政治要求的法治政府，彻底改变那种适应计划经济体制要求和权力高度集中的人治政府模式。法治政府就是政府的一切权力源自于法律的规定，法无授权不得为，政府必须依法行政，依照法律规定行使行政权力是转变政府职能的目标价值［13］。从法律视角来看，我国政府职能转变的目标价值取向就是法治政府。在现代社会发展和社会主义市场经济条件下，政府必须坚持宪法至上、法律至上的基本理念，建立权力分工制约的监督制衡机制，本着职责一致、权利义务平等、程序正当的法治精神，建设法治政府。这是摆正公民与政府间、法律与政府间关系的一种必然选择。进一步确立和规范法治政府的理念，其重点工作是，依照法律规定明确划分各级地方政府及其职能部门之间的权限范围，明确其所要担负的责任和义务，使得各级政府的行政行为不仅要实质合法，而且还要程序合法，内容合情合理；要不断强化公务员的法治意识和规则意识，自觉遵守和维护法治规则的至上性和权威性，提高公务员依据法律规定和国际规则行事的素养和能力。法治政府首要的内涵是要求政府的权力依法确定，政府的公务员依法定编，政府依法行政，并受法律的制约和监督，使得我们的法律和制度不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。一方面，制定和施行科学合理规范的法律制度，通过制度的不断完善和创新推动政府治理范式的变革与创新；另一方面，政府必须受到法律的监督与约束，政府如有违法，应受到责任的追究。政府及其公务员对广大人民群众要心怀敬畏，要坚持依法依规行事，依法依规治理，各级政府机关及公务员的一切工作行为都不得阻碍公共利益的实现，不得侵犯公民的政治权利和基本的人权，不得损害公民个人的利益。

从上述分析可以看出，适应社会主义市场经济与民主政治的发展，政府职能转变的目标就是要建立法治政府。法治政府强调的是政府本身要服从法律制度、遵守法律规范，不能无视法律或重新制定适应本身利益的法律，政府职权的行使要有法可依、有法必依。坚持全面依法治国、依法行政，规范政府的权力范围，保障人民权利的实现和人的全面自由发展。

五、结语

通过梳理学界对政府职能转变的研究发现，我国政府的职能转变具有多重维度。以人为本是政府职能转变的现实基础，满足人民的利益和意愿是政府一切工作的出发点和归宿；公平正义是政府职能转变的价值追求和发展取向，社会正义是社会制度的价值所在，让人民群众平等地享有社会经济发展的劳动成果是政府执政能力与权威性的体现；多元协作是政府职能转变的根本路径，多元主体参与进一步增进政府公共服务供给的有效性，有助于构建新型的政府与公民间的合作治理模式；市场导向是政府职能转变的时代要求，社会主义市场经济体制的建立激发了公民竞争意识的觉醒，市场竞争机制的引入促进了公共行政效率的提高和质量的提升，为政府职能转变提供了内在驱动；法治政府是政府职能转变的目标选择，规范政府的行政行为，依法行政、保障人民的权益是政府人民性的具体体现和根本要求。