地方政府应对公共危机的路径探析

张 韬 杨小虎

（沈阳师范大学管理学院，辽宁沈阳110034）

一、前言

当今社会，无论是整个国家还是独立的个人都会面临各种各样的危机，且这些危机无时不在向人类发出挑战，从而使得人们越发清晰地认识到应对危机时存在的不足。我国的地方政府作为国家中坚的行政组织在应对危机时所表现出的能力，将直接影响到整个国家应对危机的效果。

在国际上，中国既得益于全球化但同时又面临全球化所带来的各种各样的难题。霸权主义和强权政治在西方国家表现得越发突出，恐怖主义的威胁依旧存在，这些就像悬在我们头顶的利剑，随时可能威胁国家安全。另外，某些西方大国动辄用所谓的经济制裁相要挟，给我国的经济发展带来了极大的阻碍。我国处于发展经济学家所预言的“非稳定状态”频发的“关键阶段”,即公共危机频发期,各级政府都面临着加强公共危机管理能力建设问题［1］。因此只有正确地认识到自身的不足，才能充分地提高危机处理的效率，形成良好稳定的社会格局。

二、我国地方政府应对公共危机存在的困境

（一） 缺乏完善的预警机制

笔者认为，完善的预警机制是保证危机爆发时地方政府能够有条不紊处理的重要依据。地方政府根据预警信息迅速制定相应的措施就可以将某些危机从源头根除或者将其控制在最小的范围内，这样就会将危机所造成的破坏和影响降到最低。然而，在当前，一些地方政府忽视危机预警的作用，对国家“一案三制”的应急管理程序置之不理，在很大程度上造成了制度的缺失，进而无法根据当地的情况建立公共危机事件预警机制，这样在危机发生时由于相关体制的不健全就容易导致二次危机的爆发。建立并完善公共危机事件的预警机制能够增强地方政府应对突发公共危机事件的信心，地方政府根据预警机制快速地发现潜在的危机，根据危机发展情况及时制定措施，从而能够以“快刀斩乱麻”的方式将危机扼杀在摇篮中。

（二）欠缺相应的信息联动机制

对于地方政府来说，公共危机所包含的信息在危机处理中的作用尤为重要。但是一些地方政府在处理危机信息中存在诸多缺漏，这些缺漏具体表现在两个方面：一方面，政府的组织结构决定了中央政府无法第一时间了解公共危机事件发生的情况，而通过逐级上报来了解事件的情况则会造成时间上的延误，难以在短时间内集合和调动已经预备好的各项资源，这样就会进一步造成公共危机事件处理的失误。另一方面，由于部分地方政府在平时的行政管理过程中脱离群众，或者实施的决策措施没有充分满足群众的要求，政府就很难在群众中建立公信力，这就导致政府没有广泛的群众基础，当危机事件发生时，政府可能不会第一时间向群众发布最新的、准确的、真实的信息。民众对于危机事件相关信息的需求得不到满足就会变得恐慌。在这种恐慌的心理之下一些人就会对政府的工作存在不满进而别有用心的人便可能乘机四处造谣，阻碍处理危机事件的进程［2］。

（三）全民参与机制不健全

全民参与处理公共危机强调政府、社会组织及公民的通力合作。但是，当危机真正发生时，地方政府往往忽视社会组织与公民的参与。在处理危机事件的过程中，由于政府自身管理层次的复杂性，危机信息往往要通过层层的传递，这在很大程度上是一种变相的资源浪费。传统意义上的政府是全能型的政府，政府对所有事件处理的垄断是其典型特征。这种垄断会对危机处理过程造成消极影响，它使政府不能保证危机处理措施的准确性。再者由于知识结构的局限性，政府也会忽视处理过程中的一些次要因素，但有时这些次要因素却是影响事件处理的关键。这些问题的存在都是政府忽视公民和社会组织参与危机管理所导致的。当前我国应急管理尽管已将全民参与纳入到整个管理序列中，但还是存在诸如公民参与主动性不强、缺乏有序性、技能不完备等问题。

（四）相关法律法规不完善

法律是一个国家的政治民主生活有序进行的保障，同时也是规范公民行为与政府处理相关事件的依据。我国为有效处理公共危机出台了一些法律法规，如2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》，这部法律的颁布标志着我国已将突发事件的处理纳入法治化的进程中。尽管有成文的法律法规作保障，但是现实中政府应对公共危机时这些法律法规还存在明显的不足之处，特别在出现重大的突发事件时，这些法律法规更会显现出诸多的不足，甚至有些规定还会成为阻碍。法律法规的不完善将直接导致危机发生时没有相应的法律法规来保障危机处理过程的有序性，也会导致一部分人钻法律的空子，规避主体责任。

（五） 问责制度不严格

问责制度是问责主体对组织成员职责完成情况以及义务履行情况的监督措施，组织成员一旦在其管辖范围内没有完成相应职责与履行相应义务，则会受到责任追究和惩罚。国家建立问责制度的主要目的是使政府的权力和责任相辅相成，明确权力要在责任的规范下运行即用订立制度的方式来明确责任范围，进而防止政府官员不作为。从另一个角度来说，问责制度作为内部监督的有效方式，其在很大程度上能够监督政府官员，使他们时刻明确自己的责任，更重要的是确保政府官员权力的善用而不是滥用［3］。然而在危机管理中，地方政府问责制度却不严格。当发生危机事件时，地方政府部门会陷入一种职权不明确的状态，这样就会产生当处理危机事件出现问题时，问责主体找不到相应的责任人的情况。

三、我国地方政府公共危机管理的优化路径

（一） 建立“认知—优先处理—动员”机制控制事态变化

公共危机的发生往往是不确定的，这种不确定的特点就决定了有些危机是不可避免的。但是即使是不可避免的危机，如果能在事前确定它的不可避免性并做好预案，我们也可以在危机发生后不至于仓促应对，从而有效地控制事态的发展。为了达到这种效果，我们借鉴了哈佛商学院的“认知—优先处理—动员”模型（见图1）来对危机进行一个合理的归类。所谓的“认知—优先处理—动员”就是在事前对危机进行一个检验，当决策者发现潜在的危机或问题时首先要考虑危机或问题是否被意识到，如果意识到了则进行下一步，即危机或问题是否处于优先处理的地位，如果是则进行相应的动员。这样逐步检验，最后就会形成有效的防御。假如之前都无法做到，则根据是否识别、是否优先处理以及是否动员将危机划分为可预见与不可预见的危机。通过“认知—优先处理—动员”模型会在很大程度上提高地方政府应对公共危机的高效性，即使是处理一些突发的、不可避免的危机也能够游刃有余，最终将危机带来的不良影响降到最低。

图1 “认知—优先处理—动员”模型［4］

（二）不断完善应急预警机制

正所谓“忧劳兴国，逸豫亡身”。一个国家,一个民族，如果失去忧患意识，就会失去不断创新的精神，失去不断探索的动力。地方政府要不断地培养忧患意识，从而使自身时常保持一种危机感，这样，当真正的危机来临时才能够做到从容不迫。在应对公共危机时,我们还要建立合理完善的预警机制。地方政府要遵循“以最小的代价换取最大的回报”的原则，建立危机预警机制。我国现阶段面临的问题依然很多，我们必须保持高度的警觉，通过建立完善的预警机制来解决出现的一系列危机。要不断完善危机预警机制，将潜在的危机估计得充分一些，始终保持居安思危的态度，认真扎实工作，从内心深处高度重视危机管理。

（三）不断健全全民参与危机管理机制

地方政府要不断加强自身职能建设，要努力做到“在其位，谋其政”。一些行政学者认为,个人的生存与发展和国家行政已经牢牢地被绑到同一个战车上，甚至还应该联系得更为紧密。人们必须在国家的保护之下生存，这不是什么羞耻的事情，而应该成为政治自觉。回顾近年来发生的自然灾害，面对大自然的巨大力量，人类的弱小和来自内心深处的恐惧在危机来临时表现得淋漓尽致，这时地方政府就要很好地履行自身职能，为受灾的民众消除内心的恐惧提供精神上和物质上的保护。这些举措都是政府责任和政府危机管理能力的展示。

公共危机管理是一个全民参与的大工程，并非仅仅依靠某个部门或某个组织就能完成的。要从政府单一应对转向全社会主体多元参与，在危机状态下动员和整合社会各方面的人力资源，包括政府、军队、志愿者、社区、社会组织、企事业单位等，形成完善的应急互动网络，这是提高社会应对风险能力的必然之路［5］。并且要发挥媒体的作用，利用现代媒体使政府与人民保持密切联系，共同应对危机的发生。在我国，每个公民都具有知情权，这就要求政府必须重视发挥媒体作用，与人民多进行沟通交流，更好地履行自身的行政职责。

（四）加强地方政府公共危机管理法治化

在公共危机的处理过程中，地方政府不仅是事件处理的主体，同时也是事件责任的主体。地方政府要有条不紊地开展工作，必须依据《中华人民共和国突发事件应对法》等相关法律法规来制定行动方案，完善相关的制度，真正做到坚持依法行政。虽然我国已在2007年颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，但是伴随国内国际形势的变化，伴随着国家经济和社会发展不断加快，出现了更多的法律法规所不能规范处理的危机事件，这些因法律法规不完善所造成的后果是无法估量的。这样的背景就要求立法部门要紧跟实际，推陈出新，不断健全和完善危机管理的相关法律法规，从而保障政府处理公共危机事件时做到“心中有法、执行依法”，进而加速促进公共危机管理的法治化进程。

（五） 完善对政府官员的问责机制

在公共危机处理的过程中，由于政府部门结构或是相关制度的不健全，在危机发生时有时找不到承担责任的主体，为此就必须建立必要的问责制度。地方政府作为公共危机事件处理的主体，在行使管理权的同时也应承担相应的责任。然而责任不明确的情况经常出现，这样，当发生公共危机时，政府人员由于怕丢“官帽”而推卸责任，从而导致找不到问责主体。因此对政府官员的问责机制必须建立起来，通过人民群众和媒体等对其权力和责任进行有效监督，防止权力滥用和责任推卸。我国在实施官员问责机制的同时，还应该建立公共危机管理的绩效考核制、绩效问责制、专业性民意调查评估机构和政府危机信息系统［6］。这些机制的建立健全和良性发展，不仅能强化广大干部的政治责任感，提高承担责任的意识，还能从整体上改善政府在公众心目中的形象。

四、结语

建设中国特色社会主义是我们长期的奋斗目标，它不仅关乎国家经济的发展还关乎社会的和谐稳定。在这一目标下我国的地方政府所承担的责任更为重要。自1949年以来，我国大大小小的危机事件数不胜数，而大多数的危机事件总是把地方政府作为最直接的责任主体进行处理，更高层级的政府会在地方政府处理的基础上进行更为妥善的处理。目前我国地方政府应对公共危机时还是存在一些问题的，其中有些问题不是个别的而是具有普遍性的，同时这些问题也反映出我国整个行政体系的缺陷。而西方国家在长期的实践中积累的应对公共危机的经验，需要我国去借鉴和吸收。本文通过对地方政府的研究来透过现象了解和分析其应对公共危机时存在的问题，最后提出相应的应对措施和策略。通过研究我们发现只要措施得当，便可以“变害为利”，使危机事件从危害社会和人民利益的消极因素转变为检验政府的“试金石”，从而更好地促进社会稳定，进一步推动国民经济的发展，使得我们的政府在应对公共危机时变得从容不迫，最终使我国的发展迈入一个更高的阶段。