民族地区基层治理中的国家认同与民生政治建设*

内容提要 民族利益是国家认同的核心来源和基础，而普通民族群众最关心、最敏感的利益，往往是民族利益的核心所在，这样的利益就是民族民生。在国家认同的演变过程中，民族民生始终是一种基本的影响因素，因而民生政治始终是国家认同建设的一条基本途径。从民族地区基层的实际情形看，民生问题的表现不仅是多样化的，而且对各民族群众人心向背的影响也是十分深刻的。因此，必须采取切实有效的措施推进民族地区基层的民生政治建设，而这种建设的一个方向性问题，是必须以巩固和提升各民族群众的国家认同为价值取向。

民生连着民心，而民心是政治合法性的核心所在。一个民族群体的民生状况，是影响其国家认同的基本因素，因而民族民生问题是多民族国家政治共同体所面对的一个基本的社会政治问题，也是国家认同建设的一个基本主题。国家认同建设虽然是一种国家行为，但这种行为必须通过国家政权的科层体系加以贯彻，民族地区基层政府在其中扮演着十分重要的角色。在民族地区目前的基层治理过程中，一系列的民生问题不仅是客观存在的，而且有些问题还突出。在这样的形势下，加强民族地区的基层民生政治建设就显得尤为重要，而这种建设，必须从有利于国家认同建设的方向加以推进。

民族民生是影响国家认同的基本变量

人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。①作为由一定的历史文化联结而成的人群共同体，民族具有利益的内涵，是一个利益共同体，“利益推动着民族的生活”②。在人类社会的利益关系之中，“民族群体如同其他由利益构成的群体一样在实行有效的利益追求，而且事实上他们的追求比其他利益集团的追求更加有效。”③而民族群体要有效地追求利益，就必须有政治体系作为保障。不同民族的政治体系在形态上是具有差异的。综观世界民族之林，有些民族的政治体系采取了国家的形态，建立了自己的民族国家，实现了民族与国家的同一，国家政权由该民族单独控制。但绝大部分的民族，都没有建立自己的民族国家，而是与其他民族共同建立多民族国家政治体系，国家政权由多个民族共同控制。不过，不论呈现何种形态，作为政治体系的国家都是保障民族利益的政治机制，诚如有的学者所言：“对于国内各民族来说，国家是一个能够维护各民族利益、能够为共处于其中的民族群体遮风挡雨的政治屋顶。”④因此，从本质上看，民族群体与国家之间的关系主要是一种利益关系。

民族与国家关系的利益本质，决定了利益是一个民族是否认同国家的根本性因素。在国家政权由一个民族控制的单一民族国家政治体系中，民族利益与国家利益是重合的，因而不会产生国家认同问题，但在多民族国家政治体系中，民族利益与国家利益之间存在着巨大的张力，而各种解构性因素的存在，往往使这种张力演变为矛盾和冲突，从而产生国家认同问题。简言之，“只有多民族国家才会产生民族群体是否认同国家的问题，单一民族国家并不存在国家认同问题。”⑤在多民族国家内部，如果一个民族认为现有的国家政治共同体不能维护和实现自己的权益，或不能争取到更多利益，或觉得利益分配于本民族不公，就有可能弱化其国家认同甚至完全不认同国家。从这个意义上来讲，国家认同基本上是一种基于权益关系的认同，民族利益构成了国家认同的核心来源和基础。

民族利益从根本上决定着国家认同，但民族利益是一个十分宽泛的范畴。那么，究竟什么样的民族利益对国家认同最具有决定性的意义呢？

任何一个民族群体，不论其族体规模大小，也不论其发展程度高低，都是由民族领袖、民族精英、民族群众等不同的政治角色组成的。而在民族与国家的利益关系上，这些不同政治角色的期待和感知是明显不同的。“利益就是我们每个人看作是对自己的幸福所不可缺少的东西”⑥，本质上是一种需要，即“人们通过社会关系所表现出来的不同需要”⑦。就一般意义而言，普通民族群众对国家政治共同体的需要具有明显的物质性，更多地聚焦于对经济权利的追求，而民族精英特别是民族领袖的需要则更具政治色彩，常常表现为对政治权力的追求。基于利益需求的不同，民族群体的国家认同往往表现出一定的内部差异性，其集中体现是不同民族政治角色“国家认同点”的不同。比如在国家的民族政策方面，民族领袖、民族精英、民族群众的“认同点”就有差别。民族经济政策更容易契合普通民族群众的需要，因而更容易引起他们的共鸣，而对民族精英特别是民族领袖更容易形成共鸣的则是民族政治政策。

“国家认同点”的角色差异是一种客观存在的民族政治文化现象，但哪一种民族政治角色的国家认同才是其所属民族国家认同的主体呢？“马克思主义向来认为，归根结底地说来，历史是人民群众创造的”⑧，“历史的活动是群众的事业”⑨，因而“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”⑩。毋庸置疑，“在任何一个民族中，群众都是民族历史的创造者”。虽然民族领袖和民族精英是民族政治权力的控制者和执掌者，在民族群体国家认同的形成和演变过程中发挥着十分重要甚至是关键性的作用，但他们只有通过民族群众、通过领导和带领民族群众为民族的利益而奋斗，其作用才能得到发挥。离开民族群众及其作用，他们将一事无成，也不可能成为民族的领袖和精英。因此，民族群众的国家认同是一个民族国家认同的主体所在，是该民族国家认同的主流。历史和现实反复证明，只要普通民族群众的国家认同不出现问题，多民族国家政治共同体的心理基础和社会基础就坚如磐石。

正因如此，普通民族群众最关心、最敏感的利益，往往成为民族利益的核心所在，是决定一个民族群体的国家认同的基本变量。对普通民族群众来说，他们总是“期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。”而这样的利益期待，就是所谓的民族民生。民族民生事关民族群众的生活，而“生活水平究竟怎么样，人民对这个问题感觉敏锐得很”，它直接决定着各民族群众的人心向背，决定着国家认同感的培育与强化，诚如有的学者所言：“国家的凝聚力和国民对它的忠诚，取决于国家保证个人福祉的能力。”国家认同问题的形成和演变，影响因素众多，但最为根本的，始终是各民族群众的基本生存和生活状态，以及他们的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况。

民族民生的重要性，使民生问题成为多民族国家的一个基本的社会政治问题，具有高度的政治敏感性，直接关系着国家的统一和稳定。在一些多民族国家内部，民族矛盾的凸显，民族问题的多发，甚至民族分裂运动的出现，都总是直接或间接地与民生问题相关，“正是民生状况的剧变导致了民心向背的骤变，人心之厚薄取决于民生之荣枯，这是千古不变的法则。”也正因为如此，民生政治建设成为巩固和提升国家认同的一条基本的途径。所谓“民生政治”是一种“以民生为准,把民生的改善、国民的福祉作为衡量发展水平的最高标准,用民众生活质量指数取代简单的经济发展指数,作为考量政治发展的标杆的政治模式”，民生政治不是权力政治、利益政治，也不是单纯的经济政治，而是一种关乎各民族群众日常生活和幸福指数的生活政治。只有把保障和改善民生、推进社会体制改革、扩大公共服务、完善社会管理、促进社会公平正义作为基本的着力点，努力“在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得进展”，才能不断增强多民族国家政治共同体的凝聚力和向心力，夯实国家统一、稳定、和谐的合法性之基。

民族地区基层治理中呈现的民生问题

从目前的情况看，民族地区的国家认同总体上处于良性状态，但这并不代表不存在问题。事实上，在一些民族地区特别是一些边疆民族地区，国家认同已经出现弱化和受到冲击的现象。导致这种变化的因素有很多，但民族民生问题无疑是核心的问题。然而，在国家政权体系的不同层面，民生问题的成因、内容、表现及其对国家认同的影响是明显不同的。换言之，影响民族地区国家认同的民生问题具有明显的科层差异。

基层政府位于国家政权体系的最底端，是国家政权体系与民族地区草根社会的交界面，直接运行于各民族群众之中，处于民族利益具体化的地位，发挥着将各种民生资源具体分配到各民族群体甚至是各民族家庭和民族成员的功能，其对各民族群众民生诉求的回应程度、对民生资源的族际分配情况、对族际利益纷争的权威性处理情况，直接塑造着甚至决定了各民族群众是否认同国家的利益感受和认知基础。因此，在基层治理层面，影响国家认同的民生问题往往是富有基层特色的，具有特殊的内容和表现形式。这些内容和表现形式多种多样，比较常见的有以下几个方面：

第一，民生淡化。保障和改善各民族的民生，为各民族群众的生产生活服务，理应是民族地区基层政府的第一职能，然而事实并非如此。基层治理是在“压力型体制”下运行的，民族地区基层政府也会按照目标考核权重将诸多工作进行排序，形成主次分明的“差序格局”。与安全生产、信访维稳等全国性、常年性的“一票否决”事务和地方制定的区域性、年度性“一票否决”事务比较，民生工作在民族地区基层政府的“差序化”职能结构中往往被置于相对次要的位置甚至被边缘化，保障和改善民生并未成为基层政府的首要目标，甚至出现普遍的目标错位现象，将解决民生问题视为基层治理的手段而不是目的，以致很多民生工作的成效不佳。

第二，民生弱化。直接存在和运行于草根社会的特点，决定了民族地区的基层政府在保障和改善各民族民生的过程中具有底数最清、情况最明、反应最快、政策最活、措施最准、效益最好的优势。但在“压力型”的体制环境之下，基层政府的行为却存在着“责、权、能”严重脱节的现象，对一些问题把握不准、方案偏离实际、目标不高则低的民生政策，基层政府通过政策变通予以矫正的自主空间有限，以致政策效果难以最大化；对诸多民生项目实施过程中出现的各种问题，基层政府的控制权甚至话语权严重不足，以致政策纠偏难以实现；对各民族群众在生产生活过程中产生的很多民生诉求，由于缺乏政策依据、或受指标所限、或资源保障不足，基层政府往往只能予以“婉拒”，以致民生保障弱化和缺失的现象在民族地区较为普遍。

第三，民生腐化。从实际情形看，公共政策在基层的贯彻面临着严峻的“角色冲突”和“利益过滤”的困境。民族地区的很多民生政策特别是建设类项目的实施，虽有禁止发包的明文规定，但在实际操作时，往往是由“村干部”“包村干部”“包村领导”等与本地商人承包的。对他们而言，实施政策和项目既是一个履行职责的工作过程，也是一个发财致富的生意过程，他们既是“运动员”，也是“裁判员”，导致民生资源的分配存在着普遍的“过滤”和“分肥”现象，很多民生政策和民生项目的实施严重偏离既定的轨道、程序和方向，实施效果与政策预期相去甚远，甚至成为贪生的源头。

第四，民生破坏。在民族地区基层民生政策和民生项目的实施过程中，为了完成非民生性的工作指标，甚至是为了推进新的民生项目，不惜以牺牲原有的民生保障基础和条件为代价，杀鸡取卵、饮鸩止渴的现象较为普遍。而且，从目前的情况看，这种现象不仅没有得到有效纠正，甚至尚未引起必要的注意。这种现象的产生，是民生项目“后续管理”缺失的直接结果。基层政府对民生项目实施结束后的后续管理问题，在政府的层级管理中几乎处于空白状态。从民间的角度看，普通群众或因很多民生项目的“公共品”属性而缺乏管理意愿，或因处于无组织状态而缺乏管理能力，以致民生破坏成为一种失控现象。

第五，民生失衡。民生资源的分配失衡问题在基层特别突出，而在族际间体现得尤为明显。在民族地区政策执行过程中，一些民族受益而另一些民族不受益、或各民族受益不均甚至个别民族受损的现象普遍存在。这种族际间的民生失衡，通常有以下几种表现：一是“泛化优惠”导致的失衡，即基层政府将少数民族权益保护原则贯穿于各种政策过程，在各方面对少数民族予以优惠而造成的失衡；二是“民族差序”导致的失衡，即在许多自治地方的乡镇和非自治地方的民族乡，以各民族在政治体系中的排序作为资源分配依据而造成的失衡；三是“区域分布”导致的失衡，即在民生资源稀缺的情况下，基层政府将辖区内的不同区域进行排序，一些偏远民族村寨被边缘化而造成的失衡；四是“民族干部”导致的失衡，即基层干部特别是村干部将资源的分配向本民族群众倾斜而造成的失衡；五是“发展程度”导致的失衡，即在“议事会”“评议会”等草根民主机制中，族体规模、参政能力、民族干部等方面的差异而造成的失衡。

基层政府存在于普通民族群众身边，是各民族群众能够直接感知和接触的国家代表，其行为与各民族群众的生产生活关系最为直接和密切，因而在基层形成的民生问题对国家认同的影响具有直接、直观、感性和深刻的特点。这种影响一方面表现为通过削弱各民族群众对基层政权的认同而侵蚀其国家认同。国家认同是一种宏观的、象征性的认同,政权认同则更趋于直观的、实际利益的认同。但对普通民族群众来说，国家认同与政权认同具有高度的重合性。国家代表和维护其利益的能力和水平，主要是通过基层政府体现出来的。基层政府民生职能的淡化、弱化以及职能运行过程中的各种失范行为的存在，导致各民族群众对基层政府普遍的不信任，基层政权的合法性基础被严重削弱，如一份调查显示：“在问及当地干部及政府执政能力时，认为较强的占13.5%，认为一般和很差的分别占75%和7.3%。”随着基层政权的合法性的不断流失，各民族群众的国家认同也不断遭遇解构。

另一方面，民生问题特别是族际间的民生失衡强化了民族认同与国家认同之间的张力，给国家认同造成严重的冲击和挑战。作为各民族成员同时持有的两种心理状态，民族认同与国家认同之间存在着矛盾和冲突的一面。如果民族认同上升而国家认同却下降或弱化，或民族认同迅速上升而国家认同的增长却相对滞后甚至没有增长，那么国家认同就会面临挑战，甚至有可能出现认同危机。基层政府分配民生资源时的族际失衡问题，不论是对受益较多的民族，还是对受益较少或不受益特别是受损民族，都必然导致其普通群众的民族意识逐渐趋于旺盛，本民族的认同不断被强化。诚如有的学者所言：“当政府以族群为衡量权力的单位并进行利益的分配时，族群就成为动员的对象，族群认同必然会随之加强。”而在民族认同增强的同时，族际失衡问题却使相关民族群众的国家认同不断被侵蚀，因为“当人们不能信服他们得到的是公正的待遇时，即使一个系统被组织起来以确保安全，它所得到的也只是人们的服从而不是效忠。”如此一种强弱互见的变化的持续进行，使得两种认同之间的平衡与和谐不断被解构，国家认同时常以问题的形式最先在基层表现出来。

国家认同取向下民族地区的民生政治建设

一系列突出的民生问题存在于基层并对普通民族群众的人心向背造成了深刻影响的事实表明，基层民生政治建设已成为民族地区的一个重大的现实课题。而且，随着全面建成小康社会进程的不断推进，以保障和改善民生为重点的社会建设将会更加的广泛和深入，国家实施的民生政策势必进一步增加，而这些政策最终都要通过基层政府才能贯彻落实到民族地区的草根社会之中，从而使基层政府与各民族群众之间的利益关联性进一步彰显。而在此过程中，各民族群众之间、民族群众与基层政府之间以及民族群体与国家之间因各种民生问题而产生矛盾和冲突的可能性也势必随之增加，从而给国家政治的合法性造成更加严峻的挑战。在这样的形势下，加强基层民生政治建设就显得更为紧迫和重要。因此，民族地区只有采取切实有效的措施对基层的各种民生问题进行有效的治理，才能最大限度地彰显各种民生政策的政治意义，筑牢国家政治合法性的民生之基。

推进基层民生政治建设，首要的问题是确立正确的政治文化导向。“基层既是产生社会矛盾的‘源头’，也是疏导各种矛盾的‘茬口’。各种社会现象都通过基层反映出来，各种社会问题都在基层最先表现出来，各种冲突也可能最先在这里酝酿、爆发”，因而基层治理的压力特别是维护社会稳定的压力十分沉重，加之科层绩效考核“偏激”等管理方面的因素，使得基层治理带有浓厚的“现实主义”和“实用主义”色彩。对很多基层干部乃至基层领导而言，“基层治理的手段无所谓好坏，只要对解决问题有用即可”，而且还必须是在短期内有用。这种思维使得很多基层治理的措施往往流于表面，无视长远。短期内、表面上解决了问题，实则是在朝着背离社会政治心理健康发展的方向发挥作用，以致出现了“民生实事办得越多、各族群众越不满意”的怪象。因此，必须将政治文化导向的问题作为民族地区基层民生政治建设的一个方向性问题，而这种导向的核心，便是各民族群众对国家的情感和认同，即是说，必须将国家认同的巩固和提升确立为基层民生政治建设的价值取向。

基层民生政治建设的具体展开，涉及基层治理的理念、体制、机制等一系列复杂的因素，是一项综合性的政治工程，需要综合施治。

完善基层政府的民生政治观和民族平等观。解决基层政府民生职能淡化的问题，首先要转变基层政府的民生政治观。这种转变的基本要求，是要在基层政府的“差序化”思维中确立“民生为本、民生优先、民生第一”的思想，即在民生工作上实现“工具理性”向“价值理性”的转变，将保障和改善各民族民生确立为基层政府根本性的价值追求和必须予以优先实现的治理目标。而且，这种转变必须与民族平等观相结合。从实际情况看，在基层政府的辖区内，民族差距至今依然存在，但主要存在于一些地处偏远、自然条件较差的民族村寨与其他村寨之间，在多民族混居的村寨格局中，各民族家庭其实没有多大差别。因此，在基层治理层面，应该而且也能够做到根据民族发展差距的实际情况，摒弃“泛化优惠”和“民族差序”的逻辑，尽可能杜绝原则性、一刀切的优惠现象，树立富有针对性的民族优惠意识。

构建有利于增强基层政府民生权能的基层治理体制。基层政府植根于泥土，行走于村野，活动于与各民族群众的互动之中，是对各民族的民生需求状况、民生项目的实施情况、民族发展的实际差距等最为了解的政权组织，也是最能积累民生性社会政治资源的组织，但其在保障和改善各民族民生过程中的优势却被“压力型”的体制环境严重削弱。因此，在推进基层民生政治建设的过程中，必须沿着有利于增强基层政府民生权能的方向，通过“扩权强镇”变“压力型体制”为“活力型体制”。而这种改革的基本要求，一方面是要增强基层政府贯彻民生政策、实施民生项目的主体性和主导权，另一方面则是要确保基层政府拥有充足的政策资源尤其是民生资源，以提升其对各民族民生诉求的回应能力，从而夯实基层民生政治的体制保障。

健全基层民生资源分配的族际平衡机制。在富有针对性的民族优惠意识的指导下解决族际失衡问题，首先要在各民族杂居且民族发展水平相当的村寨格局中，避免将民族成分作为政策执行的依据，提高政策执行的“去民族化”水平；其次，对地处偏远、自然条件较差、发展相对落后的民族村寨或杂居村寨，应该将规划权下移，制定基层的民族发展规划，通过规划机制有计划、有步骤地帮扶，尽快缩小基层政府辖区内的民族发展差距；再次，要健全草根民主的族际平衡机制。尽可能杜绝“少数服从多数”原则导致的——随着民族意识和民族认同的增强而日趋严重的——“多数剥削少数”的失衡现象，确保资源分配的族际公平。

构建独立的基层民生项目监督管理机制。虽然基层政府的项目实施直接展开于各民族群众之中，但从基层社会的发育程度来看，群众监督功能的有效发挥还需要经历一个很长的过程。因此，对目前基层民生项目的实施予以有效监控，仍需要从体制内突破。这种突破的关键，便是增强基层民生项目监管主体的独立性。一方面，要突破监督主体的“角色冲突”困境。基层治理内容庞杂，任务繁重，而可资利用的人力资源却普遍稀缺，以致项目实施业务与项目监督业务集中于监督主体一身的现象十分普遍。而“实施者”与“监督者”合一格局下的监督，只能是徒有其表。另一方面，要提升对基层的民生项目监管主体的垂直管理程度。这种提升不需要也不能完全和彻底，但至少在“人权”和“财权”方面要完全独立，在“事权”方面双重领导。唯有如此，才能确保基层的监督主体放心放手放胆、有职有权有力地履行监督职责。

优化基层政府保障和改善民生的动力机制和责任机制。基层治理是极其“务实”的，而究竟“务”何种“实”的选择依据是科层体系中的绩效考核。在基层，绩效考核“将传统复杂而模糊的政治责任机制转变为由公共管理者直接对公众负责的责任机制”的功能，可以说被发挥到了极致。因此，要成功地推进以巩固和提升国家认同为取向的基层民生政治建设，还必须将其融入基层绩效考核的总体架构之中。而这种转变至少应包含如下重点：一是要进一步凸显民生工作在基层绩效考核体系中的权重，避免民生工作被“边缘化”；二是要在基层绩效考核中纳入民生项目的“后续管理”内容，将其落到实处；三是要慎重运用“一票否决”指标的考核结果，防止为避免被“一票否决”而置民生工作于“工具化”的境地；四是要将民生工作对国家认同的影响纳入“群众满意度”测评机制之中，对各民族群众国家认同的变化进行适时监测。

①《马克思恩格斯选集》第23卷，人民出版社，1979年，第199页。

②《列宁全集》第38卷，人民出版社，1959年，第86页。

③[美]N.格莱泽、D.P.莫尼汉：《民族与民族研究》，载马戎主编《西方民族社会学的理论和方法》，天津人民出版社，1997年，第7页。

④周平：《边疆治理视野中的认同问题》，《云南师范大学学报》2009年第1期。

⑤周平：《多民族国家的国家认同问题分析》，《政治学研究》2013年第1期。

⑥[法]霍尔巴赫：《自然的体系》(上卷)，管士滨译，商务印书馆，1999年，第259页。

⑦《中国大百科全书·哲学卷》，中国大百科全书出版社，1982年，第483页。

⑧《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994年，第217页。

⑨《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社，1995年，第104页。

⑩《毛泽东选集》第3卷，人民出版社，1991年，第1031页。