信任、合作与政策变迁：一个实现政策终结的逻辑阐释*

内容提要 社会复杂性与不确定性不断增强的现实背景下，公共政策体系对流动性与开放性的需求随之日益显著。由此，政策终结作为政策生命周期中的关键节点，其能否呈现稳定有序的态势决定着政策体系循环与更新的时效性。在梳理政策变迁、合作以及信任等概念关系基础上，逐步展现了实现政策终结的逻辑进路。研究指出，当前治理主体多元化趋势下，主体间的充分信任才能建构稳固的合作基础。同时，合作将是进一步推动政策变迁的关键，而政策终结将伴随政策变迁的过程顺利实现。

自政策科学诞生以来，关于政策终结问题的研究进展始终较为缓慢。研究的缓慢往往受到现实的影响。这其中的原因有很多，诸如反对者的抵触、运作成本较高、意识形态的影响等等。虽然我国政府会不定期通过红头文件来批量废止旧政策，但这种“运动式”的、偶然的、突发的形式无疑给社会带来了诸多冲突，有悖于科学的公共政策系统运转规律。因此，这些原因导致政策终结典型的、可借鉴的案例较少，进而造成实践缺乏理论指导，理论研究也得不到实践经验的支持。然而，随着社会由工业化向后工业化转变，合作治理理论在不断呼吁人们转变思维，作为社会治理的重要治理工具，公共政策如何实现稳定有序的循环态势，政策终结环节无疑处在循环的关键节点上。那么，在合作治理的背景下，政策终结应当呈现一种怎样的发生、发展态势？我们选取信任、合作、政策变迁等要素来展现这其中蕴含的逻辑。

在政策变迁中实现政策终结

政策变迁在政策体系的发展过程中十分常见，除了一些异常的短命政策，可以说大部分政策过程都绕不过“变迁”二字。政策科学建立以后，林德布洛姆的渐进主义分析模式为政策变迁的研究起到了很好的抛砖引玉作用，不少学者纷纷投入到了政策变迁的研究中去。霍格伍德和彼得斯认为，政策变迁是指每项政策都无法始终保持原初状态，会在内外条件的共同作用下逐渐发生变革，进而，二人在对政策变迁方式的划分中直接将政策变迁与政策终结联系在了一起。这几种变迁类型分别为政策创新、政策延续、政策维持、政策废止。①概括起来，一项政策的变迁意味着其内容、工具、目标等要素的变革，其表现为不断调试的过程或彻底的废止。

由于政策的执行除了要受到系统内部诸要素的影响外，还会受限于系统外的政策环境约束，没有哪个政策能够保持一直不变。针对这一现实，我们应当从历史的角度出发，在考量某个领域内公共政策的长期发展状况基础上才能深刻把握其发展规律，从而总结出先前政策活动的经验以对下一步的社会治理提供指导。政策变迁理论强调了公共政策是处于持续变化中的，它是对现有政策实施变革的行为，而从长期的角度审视，则强调了该政策生命周期中逐步演化的历程，即其本身也可被看作一个过程，过程的主题则是对现有不合时宜的政策实施变革。对于政策终结活动而言，其作为新旧政策过程间的过渡，自然也能在一定程度上体现出某项政策的变化情况，且它是一项较为困难的活动，故现实中往往无法在短时间内将目标政策完全废止，而是经历了多次的调整、反复才得以实现。如同霍格伍德所指出的，现代社会治理活动中的政策创新或是政策终结，往往被更为常见的政策延续现象所主导。多数新政策的出台，事实上表现为对旧政策的延续，即虽然旧政策由新政策所替代，但二者的服务对象以及应当解决的问题时常具有高度的一致性。也就是说，新政策同旧政策间有时会表现出一种“一脉相承”的特征。

当我们在理论上描述政策终结时，这仅仅是文字上的静态表述，具有较强的抽象性。显然，现实中操作这一概念的时候，将不可避免地呈现过程性。对于终结的对象而言，与其相关的各类主体，如政策的制定者、执行者以及其他利益相关者的利益会得到一定的影响，进而表现出从心理到行为多个层面的抵制，这些已在多位学者的研究中得到了一致的认识。②③④应当看到，这些行为主体之间的博弈将伴随力量的差异以及互动过程而具有较为明显的动态性。对于政策变迁而言，它同样讨论了政策周期中的各种变化过程，这包括了政策主体、客体、环境、操作工具等要素的变化，这同样表示了一种动态性。需要明确的是，当我们使用“变迁”一词时，往往强调研究对象在相对较长一段时间内的变化与转移，即这种动态性持续了较长的时间，政策变迁理论也是如此。有时我们需要在数十年的跟踪观察基础上才能对政策的变迁做出相对成熟的研究。基于这样的认识，政策变迁相对政策终结而言更为宏观，政策终结是政策变迁的子形态，同时，两个概念都含有动态的、发展的理念。

学界已有诸多关于政策终结问题的探讨，提出过一些解释途径、框架，其中不乏站在政策变迁的角度来审视这一问题。柯克帕特里克采用过程分析框架讨论了1986年美国联邦财政的分配项目。⑤随后，谢林将该框架用来解释尼克松政府时期展开的持续40多年的禁毒工作。政治环境、内在特征以及政策终结的障碍是该框架的三个解释基点。⑥多源流理论方面，戈瓦-梅在德利翁、考夫曼以及丹尼尔斯等人研究的基础上论证了该框架应用于政策终结问题是可行的，⑦考察政策变迁的经典框架——“间断-平衡”框架对政策终结的适用性也在许舒翔的研究中得到了确认。他将该框架用于分析台湾地区短时间内决定关闭第四核电厂相关的长达十多年的议程设定演变过程，分析指出政策形象、制度性焦点以及政治策略是推动政策终结的关键因素。⑧这些要素在伊丽莎白·A.格雷迪的研究中得到了更深层次的论证。作者将该框架整合了政治与经济因素，分析了1981年至1995年间加利福尼亚州公立医院的终结案例，指出触发事件和决策环境对政策终结具有重要影响，⑨同时，政策形象容易受到触发事件的影响，而政治策略则与决策环境密切相关。上述诸多研究框架均以政策变迁为研究基点，从不同角度体现出各自的优势。我们可从中看到，现实中的政策终结往往经历了较长的时间，而这一过程在政策变迁的研究框架中得到了较高、较强的适用性和解释力，由此可以判断，政策终结在一定程度上是伴随着政策变迁予以实现的。

合作：政策终结的有效方式

(一)蕴含在政策变迁与政策终结中的主体互动

当代社会具有高度的组织化特征，政府在社会利益的调节活动中处于主导地位。政府利用公共政策这一社会治理工具，在现有的制度框架内对社会利益实施分配。在此意义上，公共政策即社会利益主体需求的外在表现，并对需求多样化的利益主体间的矛盾与冲突进行调和，其实质可理解为对社会资源及利益实施直接或间接权威性分配的方案。社会不断发展，利益群体自然也会随之发生变化，实践证明对旧有利益格局的重新调整往往是借助终结旧政策并制定新政策加以实现的，即在政策终结的过程中对社会利益实施再分配。

然应当看到，虽然公共政策都有生命周期，其总会步入效益的低迷期而在一定程度上给政策系统带来负担，但并非所有存在问题的政策都能及时、顺畅地进入终结议程，现实中有许多无效过时的政策没有及时得到终结而长久地在政策系统中延续。一项公共政策出于其权威性而不会自动走向终结，需要社会治理者主动地将其废止。如果说政策目标、环境、资源等要素的变化是政策终结活动所需条件的话，那么，如何将这些条件灵活地运用，将终结需求付诸有效实施的行动者则成了整个活动的关键。换句话说，为了及时高效地对问题政策予以终结，其过程中有哪些行动主体的参与，他们分别扮演着何种角色等问题都是需要社会治理者予以深刻理解与把握的。

公共政策的合法性来源于人民的认可，然不论是个体还是群体之间，其价值判断都存在一定的差异，对于同一政策的看法会因此产生冲突与矛盾。当遇到政策终结的情况，这种冲突与矛盾则显得尤为明显。在当今多元化的社会中，政策终结的行动者是多元化的，不论是公共部门还是私人部门，人民大众还是社会舆论，都将参与到这一过程中。在支持者的呼吁下，那些旧政策的既得利益者势必会站在反对的角度而采取行动，阻碍终结的顺利进行。加之那些态度中立者以及斡旋者，使得这一行为过程成为一种多元互动的过程。在这一过程当中，新旧政策间的竞争将是主导政策终结进程的重要因素。例如，日益多元化的行动者是如何在政策场域内作为，其行为动机、方式如何，在利益、信息、权力等层面的博弈过程如何，诸多问题都有待深入探讨。

(二)基于互动的合作型政策终结

20世纪后期以来，社会治理主体多元化的态势日益明显且稳固。各种主体间通过平等合作的方式治理社会为我们对参与型治理加以扬弃提供了理论思路以及现实基础。在传统的参与型治理思路中，原为单一中心的政治性主体让渡部分参与权于社会性主体，期望后者介入并在政策终结过程中发挥影响力。该模式下，输入端主体的变化并未引发政策终结过程质的飞跃。具有数量优势的社会性主体在政策系统内部处于游离状态，边缘性的角色地位限制了其对政策终结过程的实际影响力。不可否认的是，社会中大量的行动者政治效能感弱，他们习惯性地秉持旁观者的姿态和行径，对政策终结议程显示出消极、被动的态度，即使感知到关乎切身利益的既有政策的负效应，也不采取任何行动，而是寄希望于政府或权力精英去调整、改变不合理的政策结构。更有甚者，在感知某项既有政策对自身利益是否有损害时都常常处于被动状态。换言之，传统的参与型治理输入模式虽然将社会性主体纳入政策系统内，但“中心——边缘”式的政治性主体与社会性主体的关系结构和悬殊的政治影响力只会扩张前者的自由裁量空间，政策终结过程由此终将沿袭政府单一中心治理的老路，社会性主体的参与在该模式中并未发挥真正效用。显然，传统的参与型治理思路下的政策终结输入模式无法适应当前工业社会向后工业社会过渡的时代发展需求。后工业社会将是一个合作的社会，相应地，后工业社会中的社会治理也将是一种合作治理，它将是历史上从未出现过的一种新型的治理形态。⑩在此思路的展望下，政策终结将伴随政策系统的良性运转和更新发展逐步演化为合作型的政策行为过程。

多元化趋势在国家和社会领域的发展实践中日益显著，多元化使国家事务和社会生活在多个层面及向度上得以拓展和延伸。就社会治理而言，其行为主体、操作方式、沟通渠道等方面都呈现出多元化的态势，这些变动重塑了社会治理结构并松动了政府对于政治资源和国家权力的控制，多元共在的社会形态正逐步构建。一般来说，同质性高的社会极易加剧政治不平衡而陷入高度集权化的管控体系中，相反，若社会充满多元化的基因，这将为社会力量的发展壮大创造一个宽松的外部环境。因此，相对于高度同质化的社会，根植于多元共在的环境中的社会力量更易培育和成长。前文已提到，政策系统输入端的弊病主要是多元化政策需求的表达机制失效，然而，在高度复杂性与不确定性并存的后工业社会中，社会力量的流动性将极度增强，政策终结过程对社会公众的开放程度充分扩展，社会性主体的参与意愿和自由度得到有效提升，这些都将作为社会治理的重要条件在政策终结过程中发挥作用。换言之，在多元化的后工业社会中，政策终结的输入主体将由线性向网络化发展，网络化的行为主体输入模式将引导政策终结过程走向政治性主体与社会性主体的全面互动和博弈中，即社会性主体通过参与政策终结议程平等地表达各种利益和偏好，与政治性主体共同决定既有政策的走向。

纵观社会历史发展的进程，虽然工业社会中的政治性主体依旧强力控制政策终结过程，但社会力量作为行动者进入政策系统，已然显示出社会治理的进阶形态。然而，这种进阶形态在起步之初尚不能完全适应后工业化时代的需求，其多元主体参与程度低，需求输入的层次低，参与模式初级化，即政治性主体只能通过社会听证、专家咨询、重大事项社会公示、民意调查等渠道将社会性主体的政策需求纳入决策系统中。可见，只要多元参与模式仍在政府的可控范围内，政治性主体与社会性主体力量不对等的局面就难以改变，政府在政策终结议程中的主导性地位依然不可撼动。当然，我们要用辩证的眼光看待历史的发展，传统的参与型治理模式是工业时代的产物，具有其合理性和适应性。可是，在后工业化时代中，多元的社会力量迅速崛起，其政策需求愈发多样化，工业化时代以法治、责任、服务等为标签的政府吸纳社会性主体政策需求的治理模式已然不再适用。也就是说，当多元化的社会性主体发展至一定阶段，以权力精英为代表的政治性主体将不再占据评价既有政策公平性、适当性、稳定性、正负效应等标准的主导地位。并且，政策去留的关键不再是扩充社会性主体参与范围的问题，而在于彻底打破“中心——边缘”结构的传统参与型治理输入模式，转向合作思路下的政策终结网络化输入模式。在新的输入模式中，社会力量的主体性认知进一步增强，政治性主体与社会性主体更加相互依赖，政策系统呈现良性运转。

政治性主体和社会性主体在合作型政策终结模式中应当讲求自主、平等，双方的合作基础则应构建在互利互惠的共同目标之上。政治性主体谋求政策终结的平稳过渡、政策系统持续高效的运转机制及社会治理的终极效益，社会性主体则更在乎具体政策作用下自身利益的分配与增进。可见，合作型政策终结模式的正面效应将优化系统结构，且政策系统的更新发展将整合目标群体的具体利益并更加切实地服务于公众。当政策终结过程中行为主体的关系成为聚焦点时，合作型政策终结模式便成为政策系统持续运行的必要且合理的选择，而且这种选择不以政治体制、内外环境、系统容量为转移。据此，培育多元行为主体合作的保障性要素是政策终结过程的重心所在。

综合理解动态性、流动性、开放性等特征是全面把握合作型政策终结模式的核心。现阶段正是工业社会向后工业社会过渡的特殊时期，必须承认的是，当前社会的复杂性、风险性、不确定性与日俱增，且这种趋势不可逆转。工业社会时期，以权力精英为代表的政治性主体在传统参与型治理思路的指导下始终主导着政策终结全过程，而公共政策作为一种社会治理工具，其更新、发展、完善完全依赖于政治性主体这一单一中心的供给，况且这种行动的逻辑隐含着维护权力和利益的需要。一般来说，控制便是这种逻辑惯性下最适用的社会治理方式，控制下的社会风险将大幅降低。由此，政治性主体控制下的政策系统在社会环境中呈现相对孤立、隔绝的状态，其内部结构逐渐封闭和僵化。进而，表面持续的稳定会加剧政治性主体革新的惰性，政策终结行动将难以实施。然而，当代社会中，单一主体包揽全局已成为过去式，社会治理事务将由全社会共同承担，由权力控制的政策体系之负效应逐步暴露。控制型治理逻辑显然正逐步失灵，政策系统需要注入新的力量来保持其高度灵活的动态性，而政策终结过程中的更新、发展、循环将会成为政策系统新生力的源泉，政策终结本身也将增进多元行为主体的理解、互惠和合作。

社会问题是否能进入政策视野成为政策问题而得以解决，取决于政策系统与外部环境连续不断的沟通和交换。而滞后的政策终结制度只能削弱政策体系的沟通与交换的功能，增加其封闭僵化的负效应，故构建与政策终结过程契合的制度规则是解决这一问题的有效方式，但此方式必须以行为主体的充分合作为基础。与传统的参与型治理思路不同，合作型政策终结更加关注主体间合作行为的产物，而不是将行动目标定位于维护静态的政策系统和既有的利益结构。在合作型政策终结模式中，行为主体网络化具有不确定性的特征，不过这种不确定性并非是风险和压力的象征，其代表的是完善政策终结过程、创新优化政策系统和社会治理结构的可能性。合作型政策终结模式标志着此前垄断政策终结问题决策权的政治性主体必须同社会性主体共同商议决定某项具体政策是否应该进入终结议程，并在多大程度上实施终结等。易言之，在传统的政策终结模式中，政策终结议程通常由政府、权力精英、专家学者等政治性主体组成的决策集团加以构建；而基于多元行为主体普遍认可后达成的合作型模式，其优势在于，既有政策的走向不再由单一的政治性主体所垄断，而是取决于所有参与合作行为的主体的态度和看法，并且，合作的秩序也将增强多元主体相互间的资源依赖。此外，在合作型政策终结模式的动态性运行中亦含有开放性的特点，其主要表现为社会性主体的参与权和决策权的获得。具体来说，虽然政府依旧占据着社会治理主体的核心位置，但在建设服务型政府理念的引导下，其治理权已大幅分散与下放。在合作型政策终结模式中，政府更多扮演引导者和协调者的角色，政治性主体与社会性主体可以就目标政策平等地发表看法，每位行动者都可以与他者合作共同为政策问题做出贡献。社会互动创建了行动者网络，而行动者在社会网络中又实现了意义的分享，任何关于现有政策的不足均能迅速准确地反映至网络中，分享引发行动者的关注，且在合作中实现政策终结的议程设置。从另一角度而言，政策终结的开放性也影响着政策系统的动态性，开放性本身消解了政策系统逐渐封闭僵化的可能性，并增强了政策系统与外部环境的沟通和交换，使之保持高度的活力。政策终结过程从政策系统的开放性中受益，其行为主体在动态性中有效感知目标政策的正负效应，并为决策提供合理判断。

信任：实现合作型政策终结的起点

(一)信任与合作治理

信任是基于人与人诚恳且真实的交流而产生的，交流行为更多地则直接表现为人们的合作。我们提出将政策终结推向合作型的行为模式，其基本构想是在合作治理的框架下所建立的，即按照从普遍到特殊、从宏观到微观的逻辑，我们主张整个社会走向合作，而政策终结作为社会治理中的一个环节，其基本模式也应是合作型的。因此，我们先来讨论信任同合作治理间的关系。对于合作治理这一宏大的社会治理模式而言，社会复杂而充满着不确定性，且人人都是行动者，这就使得治理主体、客体、主客体间的合作行为需要有高度的信任予以支持。虽然有信任并非必然带来合作，但合作行为必然是不能缺少信任的。换句话说，行为者之间不存在信任的话则不会有合作行为的产生。因此，治理行动者间的信任关系则成为合作治理模式建构的必要条件。虽然现实社会中的一般性信任能够满足合作治理的最初级需要，但我们不能满足于此，应当探求具体的方式来强化行动者间的信任关系并加以扩展。在强化信任关系建立的过程中同时推进合作治理模式的建构，二者实际上是一个共进的过程。

在传统的以政府为中心的控制型治理模式中，政府能够在线型结构的组织框架下对社会实行自上而下的控制，虽然其他主体有一定程度的参与，但这种参与行为也是在政府有效控制下展开的。然而，社会在朝着治理主体多元化的方向发展，多元意味着控制程度的降低甚至失灵，行动者间的关系逐渐由单向的控制转变为平等的合作。由这种合作而引发的合作治理实际上是实践理性演进至较高水平情况下产生的社会治理模式。在农业社会，人与人之间的信任具有较强的感性特征，远无法满足合作治理模式的需求，近代工业社会的信任是形式化了的信任，具有较为明显的工具性特征，它是人们出于彼此的陌生而做出的妥协行为，故而也不能胜任合作治理的需求。我们只有创建一种全新的信任形式才能符合合作治理模式的要求。它是一种理性的、实质性的信任，即如张康之所讲的“合作型信任”。合作治理模式的建构只有以合作型信任关系的确立为前提才能得以延续。换句话说，培育充分的信任关系，在信任的基础上打造网络化行为主体的合作型互动才是社会治理的应有之道。

(二)合作型政策终结中的信任

前面我们提到，在政策终结参与主体走向网络化的时候，我们主张在主体间建构合作型的行为关系，而信任作为合作治理的核心构成，其自然也在较大程度上决定了合作型政策终结模式的成败。人性是复杂的，复杂的社会致使各个行为主体的利益也是多样化甚至对立的，同时，政策终结在一定程度上意味着现有利益格局的变动，除了对已知利益的再分配，还将带来诸多未知的风险，毕竟终结意味着新政策的开始。因此，在终结行动主体间时常缺乏必要的信任。要建立主体间的信任，需要依靠一套秩序安排来约束、指导人们的交流行为。在此，我们应当合理运用有形及无形的规则。对于前者而言，它即是我们时常提到的具有广泛约束力的规章制度或行为方式，例如吸取民意的咨询、听证，培育社会力量的政府购买等，以此降低政策终结过程中主体间行动的不确定性，为增进政治性主体与社会性主体间的信任打好外在基础。对于后者而言，它主要表现为行动主体在交流互动过程中产生的心理认同、道德习惯等要素。这些难以用实体表现的要素通过多种方式在无形中对主体间的信任同样具有一定的导向作用。显然，行动主体道德水平的提高，认同理解心态的调整都将成为维系其信任关系的重要途径。

随着社会治理范围的不断扩大，公共政策涉及的领域也随之扩展，大量的政策被制定出来。然而，不论是从学术研究还是政策实践方面，政策终结都是一个长期受到忽视的问题，因此造成了许多问题政策的积累。这种积累占用了大量的公共资源，阻碍了政策系统的新陈代谢，产生了诸多的负效应。在政策终结行为之前，公众作为公共政策的直接作用对象，也因此对政策本身丧失了信心。同时，在系统内部输入的政策终结模式下，公众对问题政策的相关表达尚不能有效影响该进程，继而在一定程度上影响了公众对于政府的信任。即便是有些政策在经历了繁复的博弈最终得以终结，即终结执行之后，政府与公众同样要面对信任的风险。这是因为，该行为意味着一个新的政策循环的开始，而新政策的执行将带来利益的重新划分，划分的是否得当将直接影响到公众对结果的认可与否，显然，这种认可将决定日后政策终结行为的可信度。“政府不可能通过要求公众信任政府来获得信任，也不可能通过向公众宣扬信任的重要性来获得信任。”从公共政策信任危机的成因来分析，虽然影响因素较为复杂，其最根本的要素在于利益。公众对于政策终结是否满意取决于其利益表达是否得到了重视，执行后是否真正给其带来了利益的增进。因此，政策终结应以保障和维系公众的基本利益为价值取向，从公共政策的终结中谋求政策系统的更新与发展，进而避免政府与公众产生信任危机，为二者的合作建立坚实的心理基础。

政府与非政府组织之间信任的建立关键在于政府的放权。虽然现在政府已经有将权力下放的实践，但我们已指出，这种下放仍然是以政府为中心的，例如分类控制的基本框架，对基金会的双层管理体制等，这些仍然是在政府有效控制之下对非政府组织自治度的极为有限的放宽，也就是说，这种权力下放的程度还远远不够。当然，权力下放并非让政府放弃对社会的治理，而是讲求将这种控制性的权力向服务性的导向转变，即我们所说的构建服务型政府。政府在于非政府组织的合作中起到的作用应当是为所有参与到政策终结行动中的主体搭建对话平台，提供实质性资源。从政策终结的角度来看，在二者关于某项具体政策的分析互动过程中，将目标政策的当前效应真实、客观地呈现给社会，不论采取完全废止还是部分调整，都将其通过社会共识的形态表现出来。应当看到，非政府组织由于贴近人民大众，尤其是草根组织，在群众利益表达、基层自治等方面具有一定优势，其诞生于大众又服务于大众。因此，随着政府同非政府组织信任度的强化，二者的合作行为得到了提升，此则意味着社会力量得到了进一步成长，而作为政府同大众间交流的桥梁，自然也能够提升政府和公众之间的信任。需要注意的是，参与主体由于趋于网络化，主体间随政策环境、政策资源的变化而具有了一定的不确定性，使得行动主体间的信任具有了不可持续性风险。拿政策终结联盟来说，这种不确定性大大增强了联盟成员的流动性。不难想象，如果联盟中成员变动较为频繁，则说明这一组织的核心信念并不能完全赢得成员信任，也将影响其他成员对联盟的忠诚度与信任度。当成员对自身组织不再信任时，不论是谋求与政府的合作还是与其他联盟的合作都将是空谈。

总的来说，对于合作型的政策终结而言，行动主体间的信任是合作行为的重要前提，倘若无法在主体间形成默契的信任，这一过程则仍然会按照系统内部输入的模式延伸，只有当参与主体间充分信任之时，才能将政策终结推向合作模式。这种信任是区别于任何一种先前社会中存在的类型的。由此，合作型政策终结不仅是不断自我完善的过程，同时还是培育合作型信任的过程。

结 语

综合前文分析，我们可以整理出这样一条逻辑，即社会主体间的信任打造以合作为基础的治理，合作化的治理推动政策的变迁，从而在变迁的过程中实现政策终结。理论上来讲，社会不缺乏治理主体。现实上来看，我们研究合作治理理论，打造服务型政府，建设合作型社会的关键在于多元化的主体是否有机会、有能力参与到治理当中。我们期望在机会平等的条件下衡量治理主体的能力大小。那么，主体间的充分信任便成了这一切的逻辑起点。在信任的基础上，才能考虑治理主体的纯粹性，进而展开合作。当然，利益的驱使使得充分的信任难以规避抱有非纯粹治理目的的主体参与到合作过程中。这就需要们构建开放的、流动的合作机制，以使抱有纯粹性治理目的的主体间的张力将非纯粹主体驱逐出治理网络。用政策网络理论来说，政策网络(体系)是在政策行动者的互动中产生，而且在具体的实践中被重新塑造，也可能随时消散。正式制度因为其实体性特征而只能作为最为宏观的结构背景，而行动者则是灵活的、流动的。所以，政策网络(体系)不会定型，也不可能让任何一个行动者成为中心，永远处于开放的状态，已经形成的政策认识也都是暂时性的。这种开放的、流动的机制实际上推动了政策主体与客体的改变，政策体制与机制的调整，政策环境的变化等等。除去战争、大规模疾病、自然灾害等较难抗拒事件以外，一个稳定社会的政策体系变迁将随着以上改变而得以展现。事实上，政策体系的变迁是无法脱离政策子系统以及具体政策的变迁的，前者能带动后者，后者也能影响前者，它们时刻交融在一起。这种情况下，不合时宜的政策将在政策变迁的过程中顺利实现终结。

①Hogwood, W. Brian, Peters, B. Guy,PolicyDynamics, New York: St. Martin’s Press, 1983, pp.25-27

②Eugene Bardach, “Policy Termination as a Political Process”,PolicySciences, No.2,Vol.7(1976),p.126.

③Peter DeLeon. “A Theory of Policy Termination”, In Judith V. May, Aaron B. Wildavsky(eds.),ThePolicyCycle,BeverlyHills, CA: Sage Publications,1978. pp.286-292.

④Brian W. Hogwood, Lewis A. Gunn,PolicyAnalysisfortheRealWorld, Oxford: Oxford University Press,1984, pp.246-248.

⑤Susan E. Kirkpatrick, James P. Lester, “The Policy Termination Process: A Conceptual Framework and Application to Revenue Sharing”，PolicyStudiesReview, No.1,Vol.16(1999),pp.209-236.

⑥Renee Scherlen, “The Never-Ending Drug War: Obstacles to Drug War Policy Termination”,PoliticalScience&Politics, No.1,Vol.45(2012),pp.67-73.

⑦Iris Geva-May， “Riding the Wave of Opportunity: Termination in Public Policy”，JournalofPublicAdministrationResearchandTheory, No.3,Vol.14(2004),pp.309-333.

⑧Shu-Hsiang Hsu， “Terminating Taiwan’s Fourth Nuclear Power Plant under the Chen Shui-bian Administration”，ReviewofPolicyResearch, No.2,Vol.22(2005),pp.171-186.

⑨Elizabeth A. Graddy, Ye. Ke， “When Do We“Just Say No”? Policy Termination Decisions in Local Hospital Services”，ThePolicyStudiesJournal, No.2,Vol.36(2008),pp.219-242.

⑩张康之：《在后工业化进程中构想合作治理》，《哈尔滨工业大学学报》(社会科学版)2013年第1期。