枢纽支持型社会组织的治理逻辑与发展路径*――基于苏州G区W街道的案例解析

（江苏大学管理学院 江苏·镇江）

一、引言

在打造共建共治共享的社会治理格局的新要求下，加强对枢纽支持型社会组织的建设，有助于提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。关于枢纽支持型社会组织，国家目前并未给出统一的概念，最早的概念来源于2009年北京市社会工作委员会出台的《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系暂行办法》。文件中指出：“枢纽型社会组织是由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上处于龙头地位，在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织”。枢纽支持型社会组织的建立是探索出合理、高效的新型社区治理模式的一种尝试。研究枢纽支持型社会组织的治理逻辑与发展路径有利于帮助它找准自身角色定位，制定出合理的组织发展规划，突破目前的发展障碍，从而为社区治理的健康发展不断注入活力。本文主要运用个案分析的方法，通过五个月的实地调研，深入分析G区W街道枢纽支持型社会组织在参与到社区治理中遇到的障碍与困境，并提出合理的发展路径。

二、枢纽支持型社会组织的引入：缘起与背景

1.政府作为单一治理主体的低效率

G区W街道和其他地区一样，政府及其派出机关街道是作为治理的主导性主体出现的，但随着时间的推移，政府作为主导性主体，提供公共物品及公共服务、处理公共事务、解决公共问题显然是低效的。首先，政府如果垄断公共产品供给，会导致缺乏市场竞争。其次，政府和企业不同，往往缺乏“成本―效益”意识和顾客导向理念。此外由于公共需求难以测量及目前公共问题日趋复杂化，政府已经很难独自解决这一问题。加上政府和社会之间拥有的信息不对称，更使得社会无法对政府进行有力监督，加剧了公众对政府的不信任。

2.政府供给的公共物品及服务无法满足社会多元需求

正如瓦格纳（AdolfWagner）分析的：随着一国社会经济发展，其国家的政府公共支出在GDP的比重也将逐渐升高。然而政府提供公共物品的决策实际上是一种政治性决策，它倾向于“中位选民”的偏好。于是政府在提供公共物品上就会受到诸多条件的限制。其最终结果是一部分人对公共物品的过度需求得不到满足，另一部分人的特殊需求也得不到满足。对比中国自经济体制改革和社会转型后的现实，会发现随着物质财富的丰富，居民对公共物品的需求也开始逐渐呈现多元化，以往的兜底性政策和基础的公共物品已不能满足居民的需求

此外自1994年分税制改革以来，地方政府“财权”的削弱与“事权”的增强，使地方政府开始出现“无力办事”的局面。从理论上讲政府除了“纯公共物品”之外还需提供大量的“准公共物品”。地方政府更是作为对居民公共物品需求的直接提供者。加上地方经济发展的不均衡，使得各地政府对公共物品的提供产生了差距，也一定程度上加剧了居民对政府的不满。

3.社区治理的内卷化

治理内卷化包含着三方面内涵：第一，“内卷化”是对原有制度或社会关系的复制；第二，“内卷化”并不能促进组织效率或社会效率的提升，即使“内卷化”能够促进组织规模的扩大或者服务数量的增长，却无法实现有实质意义的发展的增长；第三“内卷化”的主要原因是既有制度或者体制的约束，即造成“内卷化”的根本原因是传统体制或旧体制的束缚，旧有体制的强大惰性导致新制度向旧制度的回归。

G区W街道的内卷化大致有两个阶段：第一个阶段是社区居委会的内卷化，即街道办事处向社区居委会摊派任务，社区居委会似乎成为街道办事处的“一条腿”，主要承担来自上级政府的行政性委托事务；第二个阶段是街道办事处为了给社区减负，向社区派驻社区工作站（社区综合管理服务站）或行政服务中心，实行“居站分离”。

在第一个阶段中，社区居委会由于自身的行政性形成以及与街道内部结构相类似的组织架构，使其在实行居民自治的过程中逐渐成了街道的下一级“部门”，这显然与其作为基层群众自治组织的性质背道而驰。此外由于社区居委会的“行政化”，使社区居委会对政府部门的行政资源有着极强的依赖性，一旦政府行政资源供给出现问题，那么基层服务将会出现短缺情况，使得政府的公信力下跌。

基于第一个阶段所带来的问题，G区W街道在2006年后开始尝试建立社区工作站，实行“居站分离”。建立社区工作站使得基层增设了行政层级，造成政府运行成本增加；另一方面，由于社区工作站开始承担了许多具体性的基层事务，导致社区居委会的自治和自我服务功能出现被抽空的现象。

4.社区社会组织承接能力不足

截至2017年，在G区登记、备案的社区社会组织共有2961家。其中，社会团体196家，民办非企业单位681家，备案社会组织2084家，每万人拥有登记社会组织数（不含备案）达到12家。等级社会组织471家，其中，3A及以上等级社会组织145家、5A等级社会组织1家。虽然G区的社会组织在数量上和质量上得到了增长，但真正具备项目承接能力的组织还较少。以G区W街道C社区备案的25家社会组织为例，其中14家为体育健身和文化艺术类，剩下的备案组织中的老年人协会、残疾人协会、计划生育协会等则是因为上级部门要求成立，实际却并未开展项目、活动或发挥作用的“空挂”组织。

三、枢纽支持型社会组织治理：运作与成效

S组织在进驻W街道后，通过自身及多方力量的努力，主要达成了以下几方面的成效：

1.进驻社区的社会组织专业化提升

社会组织的专业化建设是目前社会组织实现自我突破和自身能力建设的最重要一环，也是推进国家社会治理现代化的重要任务。社会组织的专业化主要从三个方面进行：组织内部从业人员的专业性；所提供的服务的专业化；组织工作理念的专业性。

S组织在进驻W街道后，首先，通过每月至少两次的月度沙龙召集W街道落地的各社会组织学习社会工作等专业知识，鼓励各组织的专职人员报考社工专业资质，促进社会服务型机构内部从业人员的专业水平提升。

其次，S组织在对落地W街道的社会服务机构所承接的项目，进行科学的监管、评估、指导来确保落地项目能达成甚至超出原有项目书成效，提升执行机构所提供服务的专业性。

最后，S组织在同W街道各社区的社会服务机构发现，W街道的社会服务机构对当前的相关政策法规认识不足，且对社会组织自身的公益性理解存在不准确之处，依据这一问题，S组织运用自身的资源，链接社会组织领域的专家为这些机构答疑解惑，以确保执行机构工作理念的专业性。

经过两年的努力，使W街道从不足10家专业的社会服务机构进驻，发展到目前的33家，这些机构中的专业社工介入率从不足30%发展到55%。此外，当中的大部分机构在S组织的指导下从不足15%参加过省、市、区创投发展到目前36%的社会组织有着对应的创投经验。

2.保障了社区内项目经费的规范化使用

W街道在未引入S组织对辖区内的社会组织进行监管、评估前，由于缺乏对社会组织项目运营等方面知识，曾被动机不纯的社会组织诈取过项目经费。S组织自落地W街道，针对社区内项目执行经费有着严格的监管，除了对每个项目不少于2次的活动现场监管及月度会议沙龙外，还有着项目落地前期每项目不少于4―5次的项目优化，2次在中期和结项，由社区工作人员、居民代表及第三方专家进行项目的评估监管，且在每个环节都要求承接机构必须严格按照项目经费使用规定，将项目所产生的费用详细列支。此外对于执行阶段内项目经费呈现的不规范都会要求承接项目的机构进行多轮优化，包括：要求项目承接方开展活动费用比例必须按照相关法规、项目书协议使用；单项大额费用支出必须事先与资方（基层党组织、街道、社区）服务对象商讨经同意后才可出支，且后续必须提供费用凭证；在项目款项拨付方式采取项目开展前期拨付50%、中期经监管评估合格后拨付30%、结项经项目监管评估合格后拨付20%措施；对停项的项目及时追讨项目费用。

3.增强社区工作者工作能力

S组织本着发挥社区工作者社区治理作用的初衷，通过G区的公益创投后，开展了针对社区工作者的社区社工增能服务计划。该计划主要从社区工作者对居民反映的需求梳理和定位技能不够、社区资源浪费、社区社工和社会组织社工的职能分工不明确、对“三社联动”的意识理解不深入、角色定位和功能不明确这五大问题入手。通过针对性的培训、个案咨询、外出参访等多种形式来提升社区工作者的能力

四、枢纽支持型社会组织的治理困境

枢纽支持型社会组织当前的现状及未来的发展均遇到了困境与质疑，部分专家认为枢纽支持型社会组织只是应景之作，有其存在困境与发展限度。本节基于苏州市G区W街道枢纽支持型社会组织当前的治理现状，发现枢纽支持型社会组织当前存在以下治理困境。

1.自身定位及认知困境

通过实地调研后发现，部分枢纽支持型社会组织目前分不清自身同政府的社会组织登记管理机关、业务主管单位三者之间的职责权限、管理范畴、职能和权力边界及定位。这种困境主要表现在两方面：一方面，很多在枢纽支持型社会组织工作的专职人员，并不能明确说出自己是做什么的、自己主要监管哪些方面，作为第三方监管与政府监管的差别在哪些地方；另一方面，部分枢纽支持型社会组织在履行职责及功能的过程中出现了偏离，这种偏离分为两种方向：一种方向是在职责履行上只偏向于重视政府的感受，忽视服务对象（社会组织、群众及其他社会力量）感受，沦为政府的“下级”；另一种是只重视服务对象，忽视政府的感受，导致政府不愿意再继续同枢纽支持型社会组织合作。枢纽型社会组织正确的自身定位及认知需要基于自身需求、政府需求及服务对象需要三者之间的平衡。

2.人才困境

目前国家在社会组织人才队伍建设上的工作才刚刚起步，而很多初生的社会组织又养不起全职的社工。加之薪酬低、待遇差、事务多、地位低，使得很少有人愿意从事社会组织方面的工作。在怎样看待社会组织中专职社工流失率高，对苏州市乐仁乐助社会创新机构的负责人访谈时，相关负责人指出：“目前专业社工的待遇仍较低，对于一个刚来到苏州的专业社工而言，他个人最大困难其实是住房问题，薪酬本身较低，加之高昂的房屋租金及房价，使得这些专业社工长期留存困难”。目前许多地方虽然开始重视社会组织人才的培养，但因缺乏政策、资金等方面的支持，很难在培养出人才后，留住这些人才。因此怎样吸纳人才的同时留住人才，也是枢纽支持型社会组织需要去重点考虑的。

3.资金困境

当前中国的枢纽支持型社会组资金上的障碍表现为：和许多社会组织一样，大部分枢纽支持型社会组织缺乏多元的组织发展资金，对政府的资金具有强依赖性，资金获取渠道单一，缺乏自造血功能。少部分枢纽支持型社会组织在有了经营项目又因经营不规范不独立，导致组织偏离非营利目标甚至发生组织变质。王名在谈中国社会组织发展的功能障碍时，指出“无论是基金会、社团、民办非企业单位，还是活跃于环保、扶贫、社会福利、社区发展、艾滋病救助等各领域的基层草根组织，反映最突出无疑都是资金不足的问题”。同时社会组织自身的中立性如何保持和其机构自造血功能及资金来源的多元性是有很大关系的。萨拉蒙认为“社会组织应学会巧妙的和政府进行合作，在得到政府政策支持与资金支持的同时，保持相对的自主权和独立性”。枢纽支持型社会组织因第三方身份的原因就使其中立性的保持变得更为重要，因此枢纽支持型社会组织在保证政府资金的获取的同时，必须重视资金自造血能力的建设及资金获取多渠道的开拓，从而突破资金上的障碍，保持其地位及功能相对的中立性。

4.沟通与协作困境

在与同行间的协作中，目前枢纽支持型社会组织遇见了新的困境，被监管方错误的将监管理解为管控、掌控者。

这种认识是存在误区的，枢纽支持型社会组织多数是由具有相关项目执行经验的民间社会组织发展而成，在实施监管过程中的立场是中立的，比如在考虑如何使用资金：枢纽支持型社会组织一方面要对资方资金使用合规性和安全性负责，引导资方接纳由社会组织进行承接服务尝试；另一方面也要对执行机构的项目开展成本预算时的资金预算标准合理性进行考虑，为资方提供专业的建议与意见，设计出资方认同，执行机构又相对能够接受的资金使用制度来；同时还要在项目创投启动后，对执行机构的项目实施、财务管理、痕迹管理、成效呈现、机构内部管理成长等方面提供帮助。因此枢纽支持型社会组织与其他社会是一种共同成长的伙伴关系。

怎样转变同行错误的印象，让其他社会组织积极表达出他们认为监管中的不合理之处，充分发挥出枢纽支持型社会组织作为社会组织同政府之间正式的利益表达渠道的作用，也是枢纽支持型社会组织发展道路上必须去突破的困境。

五、枢纽支持型社会组织的发展路径

1.正确角色定位，发挥“第三方治理”作用

党的十九大报告明确指出：“国家要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。在新一轮改革的背景下，枢纽支持型社会组织作为社区治理制度体系建设中的创新者、参与者更应树立起信心，对行业充满希望。

本文认为现阶段枢纽支持型社会组织的角色是作为治理中的“第三方”，从两个方面发挥其作用。一方面对政府投入的相关资金负责，帮助政府规避风险，并将制度中不合理的部分反映给政府部门；另一方面作为其他社会组织的伙伴，在监管他们的同时给予指导，并致力于创造一个社会组织同政府、居民等治理主体有效协作、沟通的环境。

2.重视品牌价值，树立组织形象

相比其他社会组织，枢纽支持型社会组织因其特殊的身份，往往更需要一个好的品牌。一个好的品牌能给枢纽支持型社会组织主要带来三个重要作用：组织外部信任度的提升、高效履行组织使命、创造出新的募资工具。

塔普认为社会组织在通过构建品牌信任，形成品牌认同感后，从心理需求层面同捐赠者沟通，最终形成差异化的优势。格雷厄姆等指出：“品牌有助于帮助社会组织履行其使命，有效地将组织的价值传递给多重利益主体，使利益相关者对品牌价值维度的理解程度将决定品牌的有效性和恰当性”。周延风指出：“社会组织通过建立以品牌为导向的捐资网络有利于实现三方（社会组织、服务对象、出资方）价值观的融合，充分发挥品牌汲取社会资源的能力”。因此可以看出品牌的塑造能够有效地帮助枢纽支持型社会组织应对资金、社会信任度不足等障碍。

关于社会组织的品牌塑造主要有两种方式：机构品牌的塑造（上海NPI公益组织发展中心）；项目品牌化的塑造（腾讯公益的“99公益日”项目）。对于刚起步的枢纽支持型社会组织而言，进行机构品牌的塑造是困难的。因此在初期通过监管项目，形成自己的品牌就显得尤为重要。

3.资金来源多元化，实现内生发展

中国多数能得到稳定资金的枢纽支持型社会组织，其资金来源的70%―80%，主要是依靠政府直接的资金支持或者政府购买，对政府有着很强的依赖性，缺乏多元的资金获取渠道。

关于社会组织目前获取资金的渠道有6种：①政府资金的支持；②社会力量的捐赠；③同其他社会组织的横向服务嵌入购买；④社会力量捐赠；⑤社会企业；⑥基金会的支持。因中国的慈善捐赠发展还相对滞后，且社会组织自身的业务收入还较低。所以大部分枢纽支持型社会组织还仅停留在主要依靠政府资金支持，组织发展过程受到资金的制约。未来枢纽支持型社会组织在接收稳定的政府资金的同时，要注重提升自己服务的质量，增加自身的业务性收入，并积极寻求和同行之间的合作及基金会的合作。同时枢纽支持型社会组织要号召社会力量积极地参与到慈善中来，勇于尝试创新，使自身组织的资金多元化、规模化起来。

4.重视与高校合作，破解人才发展瓶颈

枢纽支持型社会组织对其组织内工作人员的专业度要求，与其他类型的社会组织相比来说更高。除了需要具有实务能力及经验的专业监管、培育人员外，还需要专业的财税、法务及行政人员、机构品牌及项目品牌打造的专业营销人员、对基金会及企业社会责任熟知的专业筹资者、对项目工作、机构运行、规范化制度建构等体系进行专业梳理和改造的研究型人才等。而高校恰恰是各类人才的重要培养地,所以枢纽支持型社会组织需要加强和高校的合作。一方面可以通过共同参与项目、提供实习机会、志愿者活动场地等方式建立良好的协作关系；另一方面通过建立培养基地、吸纳高校的专家作为组织理事等方式加强双方的深度合作。

5.构建网络化治理结构，实现多元合作共治

随着政府相关部门行政人员能力的提升、社会组织自身能力的不断发展，枢纽支持型社会组织现行的单向的支持监管方式，将逐渐被淘汰。因此枢纽支持型社会组织在注重自身发展的过程中，也应密切同其他社区治理主体的沟通合作，比如成立社会组织联合会共同参与监管。