加快西藏全域旅游发展的对策思考——以山南发展全域旅游为例

谭云勤 章 芬

“一业兴百业”。旅游是发展经济、增加就业和满足人民日益增长的美好生活需要的有效手段，旅游业是提高人民生活水平的重要产业。但是，随着大众旅游时代到来，与全国一样，西藏旅游有效供给不足、市场秩序不规范、体制机制不完善等问题日益凸显，发展全域旅游是解决这些问题的重大战略举措。

一、西藏发展全域旅游的可行性

全域旅游不仅是我国旅游发展的国家战略，也是世界旅游发展的共同规律和总体趋势，是区域旅游发展走向成熟的标志。西藏发展全域旅游应抓住机遇、乘势而上。

（一）全域旅游已上升为国家战略。2018年3月9日，国务院办公厅颁布《关于促进全域旅游发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），这标志着全域旅游正式上升为国家战略，是大众旅游时代我国旅游业发展战略的一次新提升，是新时代发展全域旅游的行动指南。

（二）全域旅游在西藏有示范区。2016年国家旅游局公布了2批国家全域旅游示范区创建名录，拉萨市、林芝市、日喀则市、阿里地区普兰县被列入其中。近两年来，4个示范区的创建积累了大量的经验，为西藏发展全域旅游提供了有效参考。

（三）西藏有发展全域旅游的优势。一是有自然资源优势。西藏旅游自然资源极其丰富，干净湛蓝的天空，美丽神奇的圣湖神湖，令人神往的神山，蜿蜒滔滔的江河，连绵无边的草原等，为发展全域旅游提供了不可复制的优势资源。二是有文化资源优势。悠久的藏文化、佛教文化令人神往，提升了西藏旅游的发展品味。三是有政策资源优势。西藏长期重视发展旅游，出台了一些列旅游发展的举措，积累了大量的发展经验，为发展全域旅游提供了政策基础。

二、西藏发展全域旅游存在的问题

西藏发展全域旅游，正当其时，但也要正视差距，方能取长补短，扬长避短，有的放矢。以山南市为例，还存在下列问题。

（一）全域旅游理念尚未深入人心。2016年国家旅游局提出全域旅游发展战略，并在全国开始创建全域旅游示范区。调研中发现，全域旅游战略提出两年多来，除了行业相关人员较熟悉外，很多干部群众仍然比较陌生甚至从来没听说过这个概念。有所了解的人中大多也只是停留在字面上的肤浅理解，而不知道全域旅游是一个综合的、立体的旅游发展战略。尤其是从干部到群众，从经营管理者到从业服务人员，对发展全域旅游带动和促进市域经济发展重要性认识不足，全域旅游的发展氛围不浓。

（二）旅游业态不够丰富协调。当前，山南市旅游观光产品较多，休闲度假产品较少，生态文化产品缺乏，乡村旅游发展停留在浅层次，没有形成消费热点和链条，旅游消费水平偏低。景区碎片化，还未形成线状和片状，旅游产品结构单一，新兴旅游产品开发深度、广度不够。在空间结构上，南部旅游片区发展明显落后于北部片区；在时间结构上，缺乏冬季旅游产品。

（三）旅游发展要素短板明显。山南市城区到景区、景区到景区之间的旅游公路等级不高。旅游行业管理、企业经营、专业技能、优秀导游人才短缺，旅游从业人员整体素质不高。旅游服务标准化、旅游公共交通便民化、智慧旅游服务网络化、安全应急救援机制等方面明显不足。

（四）旅游业融合度还不高。当前，山南市核心产品对周边景区及村镇的带动效应不大，旅游产业与关联产业的发展不协调、产品与市场需求不对应的情况普遍存在，“旅游+”的效应还未充分展现。旅游产业科技含量不高，产品附加值低，经营模式落后。旅游产业与乡村振兴、文化研学、休闲度假、健康养生等融合不够。

（五）旅游市场主体支撑力不强。旅游开发企业投资实力不足、管理理念不够先进、生态开发理念欠缺、带动力支撑力不强。山南市尚未形成年接待人次超过100万、年收入过亿的景区，尚没有年接待人次超过30万、年收入过亿的星级饭店，没有全国百强旅行社，缺乏大型旅游购物企业。

三、西藏发展全域旅游的对策思考

发展全域旅游，必须注重规划的合理性和建设的系统性，必须强调设施、要素、功能的合理布局和优化配置，必须突出因地制宜和产品特色。以山南市为例，面对国家全域旅游战略的重大机遇，全市上下务必解放思想，凝聚力量，精准施策，全力打造旅游新形象。通过调研，建议采取“五个注重”抓实全域旅游。

（一）注重抓规划部署，强化战略引领。一是全方位开展旅游资源摸底调查。集中开展一次覆盖全市城镇和乡村的旅游资源摸底行动，形成一个山南市旅游资源库以及户外运动、休闲养生、文化创意等专项旅游资源库。从市场需求和周边错位发展的角度，对旅游资源进行综合评价定级，为全市旅游构建一个由核心资源、延伸资源、提升资源组成的资源体系，建立一个近期、中期、远期梯次开发的旅游项目库。二是进一步完善全市全域旅游发展规划。当前，山南市已经编制了旅游相关规划，但我们建议要根据国务院新颁布的《意见》进一步优化相关规划，制定出台容易操作的《山南市发展全域旅游的实施办法》，注重经济社会发展各类资源和公共服务的有效再配置，切实指导全域旅游发展，引领经济社会发展全局。三是尽早将全域旅游上升为市级发展战略。精准脱贫着力解决的是社会治理难点、帮扶贫弱群体、侧重协调和共享发展，全域旅游着力解决的是经济发展重点、壮大支柱产业、注重绿色和开放发展。对于山南市而言，全域旅游和精准脱贫都是重点战略和发展机遇，精准脱贫是阶段性的战役，全域旅游是长期性的方略，发展全域旅游能进一步巩固精准脱贫的成果。

（二）注重抓体制改革，增强发展活力。一是创新领导体制。借党和国家机构改革的契机，推进旅游从部门行为向党政统筹转变，加快全市旅游管理体制的综合改革，形成部门协调、高效联动的综合协调机制。建议机构改革后的市文化和旅游部门的党组书记由市级领导兼任，区县文化和旅游局的党组书记由县级领导兼任，乡镇设立旅游办公室。二是创新管理体制。借机构改革的契机，着眼于综合产业、综合执法的需要，探索设立综合性旅游管理机构和旅游警察、旅游法庭、旅游工商分局的“1+3”模式，强化综合执法，净化市场环境，维护游客权益。三是改革考核评价体系。按照五大发展理念要求，创新相关的统计监测和评价体系，将发展旅游作为区县、乡镇政府和相关部门的重要发展目标和考核内容，形成推进全域旅游发展的合力。同时，按照旅游发展的新业态、新特点、新趋势设置评价指标，建立全域旅游的综合效益评价体系。四是优化人才队伍培养激励机制。组织实施旅游精英人才培养工程，将旅游管理人员锻造成为旅游行家里手，打造一批学习型、创新型、责任型企业家，切实提升从业人员的业务素质和思想道德素质。大力推进职校旅游人才培训基地建设，与市行政学校联合，将导游及其他旅游从业人员纳入人社、扶贫、农牧业等部门培训范畴。加强星级饭店服务员、厨师岗前教育培训力度，实行持证上岗。落实导游薪酬和社会保险制度，逐步建立导游职级、服务质量与报酬相一致的激励机制。

（三）注重抓全域创建，确保统筹推进。一是坚持全区域共创。以“古、绿、红”为主线，以“古”衬“绿”，以“绿”显“红”，以“红”托“古”，“古、绿、红”相互交融、相辅相成、相得益彰，把整个山南市作为一个大的生态公园来建设，使山南的一山一水、一草一木都成为生态公园的一部分。“古”，就是深入挖掘山南的古文化创建旅游精品，如贡布日神山猴子变人的美丽传说、文成公主进藏传奇故事、桑耶寺修建时的神话等，着力打造拉姆拉措、桑耶寺、昌珠寺、雍布拉康、藏王墓等旅游景区；“绿”，就是充分依靠山南的生态特色创建旅游精品，如美丽的圣湖羊卓雍措、雅鲁藏布江绿色长廊、哲古草原、勒布森林、冰川神山等，着力打造观光旅游业；“红”就是深入挖掘红色文化资源创建旅游精品，如依托山南烈士陵园、克松村、张国华将军对印自卫反击战前线指挥部、玉麦乡、列麦乡、边境沙棘林等六大基地，打造具有中国边疆特色党性教育基地和红色旅游精品。二是坚持全行业共融。以旅游业为主导，进行产业纵向延伸和横向拓展，以旅游促进人流、物流、信息流的聚集，围绕旅游发展观光农业、新型工业、现代物流，围绕旅游发展绿色交通、生态城镇和美丽乡村，推动三次产业融合。三是坚持全时空共建。做好全市旅游发展顶层设计，出台创建标准，避免千城一面、千景一格、千点一味。通过全天候旅游体验和全感官项目设计，变“8小时经济”为“24小时经济”，提升同一空间不同时间的体验性，大力发展自助采摘、温泉疗养、养生休闲、户外拓展等新型业态，延长游客逗留时间，拉长产业链。四是坚持全民性共享。推进“大众创业、万众创新”，大力培育和扶持以休闲农业、乡村度假、古镇村落、特色民宿为代表的乡村旅游新业态，打造“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的生态家园。

（四）注重抓要素配套，及时补齐短板。一是加快旅游交通设施建设。构建高速公路、铁路、航空内畅外联的立体交通网络，实现与周边和骨干客源地城市无缝对接。实施国省道升级改造工程，加快建设连通各核心景区的旅游公路，全面实现4A级以上景区连接线二级以上公路目标。开通至主要景点的旅游客运专线，加快组建旅游车队。二是推进食宿、购物体系建设。增强景点景区、宾馆酒店等建设的系统性和规划布局的合理性，大力发展三星级饭店，积极建设四星、五星级饭店。深度开发高原特色农产品、民族工艺纪念品等，大力创建旅游商品体系。积极引导民族特色餐饮名街名店建设，强化民族餐饮文化和礼仪推广。三是扎实推进“厕所革命”。加强规划引导、科学布局和配套设施建设，提高城乡特别是景区公厕管理维护水平，因地制宜推进农村“厕所革命”。加大政府投资对“厕所革命”的支持力度，加强厕所技术攻关和科技支撑，全面开展文明用厕宣传教育。四是实施智慧旅游项目建设。加快实施“旅游+互联网”，打造快捷贴心的“旅游云”，建成旅游大数据中心。建设好智慧旅游公共服务、协同办公和手机终端应用管理平台，无偿提供旅游景区、线路、交通、气象、食宿、安全、医疗救急等信息服务，更好地满足旅游者多元化需求。五是打造山南市具有中国边疆特色党性教育基地，提升文化旅游含金量。具体是由市委党校牵头，联合市纪委监委、市委组织部、市委宣传部、市检察院，着力打造烈士陵园、克松村、张国华将军对印自卫反击战前线指挥部、玉麦乡、列麦乡、边境沙棘林等六大党性教育基地，既满足游客视觉需求，又强化了爱国守边、民族团结、边防巩固等爱国主义教育。

（五）注重抓市场主体，提升发展水平。一是精心培植。充分发挥旅游企业的积极性，通过联合重组、相互参股等多种形式，盘活现有企业，组建跨区域、跨所有制的大型旅游集团，培育实力型、示范带动型的产业龙头。加大旅行社的建设力度，培育全区有影响力的旅行社。二是大力招商。充分借力援藏省市举办好一线城市旅游推介会。按照旅游资源所有权与经营权分离和“谁投资、谁受益”的原则，以特许、转让、承包等方式，积极引进国际国内大型旅游企业、知名旅游品牌等战略合作伙伴，依法开发旅游资源，大力发展山地运动、户外健身、文化体验等旅游产品。三是积极服务。提升“放管服”水平，强化政府的主导作用，既要增大市场主体的数量，更要提升市场主体的质量，要关注景点景区、宾馆酒店等建设的系统性和规划布局的合理性。积极为市场主体解决投融资困难，引导金融机构加大对旅游企业和旅游项目融资支持，并促进投资主体的多元化，探索科学的投融资模式。

全域旅游不仅是我国旅游发展的国家战略，也是世界旅游发展的共同规律和总体趋势，是区域旅游发展走向成熟的标志。解剖山南市发展全域旅游问题与对策，以期管中窥豹，正视全西藏差距，取长补短，扬长避短，有的放矢，乘势而上，做大做强西藏旅游产业，把西藏的生态、人文优势转变为经济优势，切实把西藏的“绿水青山、冰川雪山”变成“金山银山”，助力精准脱贫，推进西藏全面建成小康社会。