比较视野下的中国地方政府改革及其挑战

◎孙 涛 （南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350）

◎孙宏伟 （天津师范大学政治与行政学院，天津 300387）

20世纪以来，西方国家的政府发展大致上历经建立公职人员制度、“管理主义导向”和基于“透明性、责任性”等三种不同价值导向的阶段性改革。现阶段，中国处于“现代化”和“后现代”两个阶段高度叠加的历史时期，地方政府面临选取适合的改革模式来应对经济社会转型的挑战，以推进地方治理能力现代化。

一、20世纪以来西方地方政府改革取向

转变政府职能是地方政府改革的首要问题。20世纪以来，西方国家的政府改革先后运用政治理论、经济理论和民主理论，使改革呈现出统治职能非人格化、管理职能刚性化和服务职能扩大化的取向。

（一）统治职能非人格化

20世纪30年代以来，随着工业化进程和城市化发展，政府承担的公共服务职责日趋增多，要求地方政府进行系统化变革，公职人员更应具备专业化的技能。二战以后，在“现代化”的压力下，改革政府公职人员管理占据了突出位置。

此前，西方政府传统公职人员的任用制度主要是恩赐官职制①统治者按照门第与私人关系来恩赐官职。和政党分赃制②执政党任命官员，在美国最为典型。（the system of patronage）。这两种任用制度存在裙带关系和可能营私舞弊的弊端。马克斯·韦伯曾指出，公共行政部门存在的最主要问题是任人唯亲。前者会受到专制政体和贵族特权的制约，后者受控于政党分赃，这两种公职人员都是出于政治因素而被任命。

随着工业化以及近代社会的转型，地方政府开始现代化的转型，而传统公职人员的任用制度已不再适应地方政府管理，现代公务员制度应运而生。现代公务员制度源于英国，以1855年的《关于录用王国政府文官的枢密院令》为现代公务员制度③英国称之为文官制度。正式确立的标志。在英国文官制度的影响下，美国于1883年颁布《彭德尔顿法案》，加拿大于1882年制定《公务人员雇用法》，澳大利亚于1902年确立《公务员法》，法国、德国与日本在二战结束后全面推行现代公务员制度。到20世纪60年代，西方各国基本确立了现代公务员制度。

此阶段公职人员改革出于执政的考虑，强调规范性，地方政府统治职能呈现非人格化①西方传统公职人员的任用制度存在任人唯亲的现象，改革后的现代公务员制度具有官僚制非人格化的特征，使地方政府改革也具有统治职能非人格化的特征。非人格化（impersonalization）是指去除人为因素对统治职能的影响，让统治技术化、制度化、理性化的现代化管理。的特征。其理论支撑是伍德罗·威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）②参见：WILSON T W：《Study of Administration》，《Political Science Quarterly》，1887 年第 2 卷第 2 期。和古德诺（F.J.Goodnow）③参见：F.J.古德诺：《政治与行政》，王元译，华夏出版社1987年版。的政治与行政二分论，以及韦伯的科层制理论，基本可归为行政理论。韦伯既关心等级官僚，也关心其背后的东西，即民主秩序的保持，这需要一个训练有素的和不贪赃枉法的官僚机器［1］。

为此，改革的举措包括：一是强调雇佣的公平性；二是强调雇佣人员的教育成就，比如，专业背景、学位和专业资格等；三是强调雇佣人员要基于能力晋升，并且要拥有可预见的工作任期和恰当的薪水。招募公职人员实行功绩制（the merit system），即强调通过竞争性考试来招募人员，而考试则是根据从事公共服务所需要的专业技能和竞争者的教育状况进行［2］。功绩制也强调绩效，依照工作表现来提升公职人员。这些举措破除了传统的“任人唯亲”做法，体现了“任人唯能”的思路。

此次公职人员改革具有明显的韦伯主义官僚制特征，强调公职人员通过竞争考试，拥有稳定的职位和依职付薪，并要保持政治中立。改革带来的效果是政治与行政的相对分离，以适应近代工业社会体制下的政府管理模式，避免政党分赃引发的政局更迭，从而提升了地方政府治理社会和发展经济的能力。

（二）管理职能刚性化

二战后，随着福利国家在西方出现，地方政府的角色愈加重要，承担的公共服务职责持续增加。随之而来的是公共开支不断攀升，更依赖中央政府的财政补贴，中央与地方的关系于是趋于紧张。20世纪70年代中后期，全球经济危机的爆发，使二战以来地方政府管理中的问题凸显。伴随公民的服务需求不断增加，但政府开支呈缩减趋势，出现了日趋严重的公共服务目标偏离问题。基于官僚制的现代公务员制度似乎已不适应后工业化社会的需要，公民对政府表现的冷淡。在此背景下，随着英国撒切尔夫人及其领导的保守党执政，开启了一股全球化的政府改革浪潮。

此阶段的改革注重创新，从地方政府管理过渡到地方治理，政府管理职能呈现规范和刚性化。改革的理论支撑是公共选择理论、成本交易理论和委托—代理理论等，主要属于经济理论。这一轮政府改革注重服务的顾客导向（customer orientation），在公共服务中引入竞争机制，是一种强调目标管理的地方治理。同时，改革通过一系列的创新举措解决地方政府所面临的如何有效管理的问题，因此，这一场“管理导向”的改革又被称为“新公共管理运动（NPM）”。秉持管理要自由化和市场化的理念，这场运动的领导者积极提倡“政府再造”，力图使地方政府做得更好，借此改变官僚制政府效率低下的不良形象。新公共管理的目的是要创建一个更加有效的、顾客导向的服务提供模式，但所得到的却是一个范围更大的新的社区治理视角［3］。盖伊·彼得斯（B.Guy Peters）在对这些改革综合归纳后，分为四种模式：市场式政府——强调政府管理市场化；参与式政府——主张对政府管理有更多的参与；弹性化政府——认为政府要有更多灵活性；解制型政府——提出减少政府的内部规则［4］。

具体来看，“管理导向”改革的措施包括：一是从私营部门的制度设计中寻找解决公共部门问题的办法。公务员制度强调依靠规范的程序和规则来限制官僚的自由裁量权，注重公共部门与私营部门的区别。新公共管理则认为，私营部门的管理原则同样适用于地方政府，尝试模糊公私部门之间的界限，注意力从规范的管理转移到结果导向的管理。在这种制度设计下，地方行政首脑要把自己转变为企业高管，地方公民将自身定位为服务的消费者。例如，美国的议会—经理制（Council-Manager Plan）、英国的市长—经理制（Mayor and Council Manager），都属于这种地方政府行政组织结构。二是实行短期激励性合同。改革者把低效率视为地方行政服务存在的主要问题，通过激励性的雇佣机制来提高公职人员的工作效率。三是重视地方政府绩效，基于绩效给付工作人员相应的报酬。改革注重服务提供的经济性、效率性和效能性标准（即3E原则，Economy、Efficiency、Effectiveness），也就是由原来注重程序的改革转向更加注重结果的改革。四是向下分权。多数国家此次改革的发起者是中央政府或州政府，是一种自上而下的改革，是向地方的分权改革。此外，在地方政府的内部结构中，提倡权力下放（decentralization），人们倾向于舒马赫（E.F.Schumacher）的“小就是美”的哲学，倾向于“小政府”。地方政府内部权力下放表现为三种类型：部门权力下放（departmental decentralization）、团体权力下放（corporate decentralization）和政治权力下放（political decentralization）［5］。

简言之，通过上述举措，改革从第一阶段自上而下的官僚制改革，转向自下而上的“企业家政府模式”，更加关注效率和经济，进一步提高了地方政府管理能力，并呈现管理职能刚性化的特征。

（三）服务职能扩大化

进入21世纪，地方政府面临的问题更为复杂，也更具挑战性。各国的地方政府既要提供硬件服务，比如，修建道路、学校和医院等基础设施，供应水、电和煤气等现代生活的基本需求，也要提供软性服务，比如，可持续发展的环境、经济、健康的社会以及阻止犯罪等。当代民众的民主意识也不断增强，对政府的要求也更高，希望地方政府能够更迅速地回应城市交通、规划和生产、生活带来的环境污染等问题。在地方政府新职能和民众新要求的双重“后现代化”压力下，政府只能不断增加新的服务职能来满足新需求。与此同时，第二阶段改革中所倡导的新公共管理理念也开始遭到质疑，认为会损害公共性和民主价值。登哈特（Robert Denhardt）、福克斯（Charles Fox）、沙赫特 （Hindy Lauer Schachter）、哈伯尔（Lawrence Hubbel）和格林（Richard T.Green）等学者对新公共管理进行批判和反思，“新公共服务”理念逐渐形成。

此阶段改革更注重服务的透明性和责任性，地方政府的服务职能被扩大化。改革的理论支撑是民主公民权、社区以及公民社会、组织人本主义和后现代主义等，主要表现为民主理论。改革举措包括：一是倡导公民权。地方政府的服务对象应是公民，而不是“顾客”；要关注公民的长期需要和利益，而不是“顾客”的短期利益。二是鼓励地方民众积极参与地方和社区治理过程，承担作为公民的责任。三是明确责任问题的复杂性。四是重视民主价值。地方政府要为公民提供公正和公平的生活环境。改革者认为，地方政府的突出问题是官员手中权力过分集中，这既影响行政效率，又缺少公开透明的办事程序。因此，改革的原则是保证地方政府内部权力结构的透明性、开放性和责任性，让官员和公共机构对民众和政治领袖更富有责任性，以使工作任务和绩效能够透明、可问责，并受到更广泛的公众监督，以此回应民众要求和适应时代潮流。

这一轮地方政府“服务导向”的改革效果是建设一个拥有独立的规制机构、市民团体、群众组织及独立的立法机关，旨在进一步提高地方政府服务能力。

二、20世纪90年代中期以来的中国地方政府改革实践

改革开放以来，中国经济取得了举世瞩目的成就。从总体上看，中国仍处于工业化的中期，但由于地区差别很大，东部地区基本完成工业化进程，也基本实现了现代化，正处于从现代化向后现代化转型的进程中。但中西部地区及东部个别欠发达地区，完成现代化仍是首要任务［6］1。在现代化和后现代化交织的压力下，地方政府通过转变职能来适应新环境的变化，以上不同价值逻辑的西方政府改革在中国，几乎在同一时间段内展开，形成三种价值取向“耦合”的局面。

第一，在统治职能非人格化方面，中国政府陆续出台法规改革和规范公职人员管理。对地方政府公职人员的管理从改革开放前“大一统”的模式走向规范化“分类管理”，并加快制度化与科学化的改革步伐。1993年，中国颁布《国家公务员暂行条例》，并于当年施行公务员制度。2006年实施的《公务员法》，并陆续出台公务员录用、培训、考核、奖励、职务任免与升降、调任、处分、申诉、辞去公职、辞退、录用考试违纪违规行为处理、新录用公务员任职定级等一系列配套规章。在机关与事业单位工资福利、事业单位人事管理、人才流动管理、人力资源宏观调控等方面，国家制定了1000多件规范性文件，涵盖公共人力资源管理的主要环节［7］。中国政府从1994年到2008年的不断努力使得公务员制度越来越制度化、标准化和专业化［8］。这些规范政府公务员队伍的举措有效地提升了地方治理能力。

第二，在管理职能刚性化方面，中国鼓励地方政府管理创新与合理分权。从2000年开始，有关部门创建了“中国地方政府创新奖”，为地方政府交流改革经验创建平台。至今，有1500多个省、市、县和乡镇等各级地方政府申报此奖。获奖项目既涉及政府管理中的社会服务、行政效能、环境保护、责任政府和依法行政等内容，也涉及政治体制改革所涵盖的立法及司法领域的改革、权力监督、政治参与和民主选举等方面。中国的政府创新遵循了政治现代化的普遍趋势，即从管制政府走向服务政府，从全能政府走向有限政府，从人治走向法治，从集权走向分权，从统治走向治理［9］，成为中国探索地方政府“良治”的重要途径。

2013年党的十八届三中全会，首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，党的十九大报告进一步予以明确，制定了实施路线图和时间表，并将其写入党章。地方治理作为国家治理的重要内容，成为全面深化改革的重点领域，继续推进地方政府创新性治理的深化。学界则从不同角度研究政府管理创新，如基于公民参与的视角①参见：余逊达，赵永茂：《参与式地方治理研究》，浙江大学出版社2009年版；张紧跟：《参与式治理：地方政府治理体系创新的趋向》，《中国人民大学学报》2014年第6期；高翔：《公民参与视角下的地方政府创新及其绩效》，《经济社会体制比较》2015年第5期。、基于大数据的视角②高小平：《借助大数据科技力量寻求国家治理变革创新》，《中国行政管理》2015年第10期。等。实践证明，地方政府改革和创新也得到官员的认同，成为推动中国可持续发展的动力之一［10］。

中国地方的分权改革较为成功，促进了经济增长［11］。这种改革路径属于经济上分权和政治上集权，前者使地方政府在经济决策方面拥有更多自主性，而后者能使中央政府有效控制全局［12］。许成钢将中国体制概括为政治集权下的地方经济分权制，认为中国现代化改革最显著的特征是各级地方政府深刻地参与了改革与经济发展［13］。也有研究称之为“行为联邦制”［14］。

可以说，中国地方政府管理主义导向的改革是一种基于“绩效”的权力下放，绩效较好的地方可以获得“赢得的自治”，从而提高地方治理能力，并承担更多的责任［15］。中央政府将诸多权力下放给地方，鼓励通过地区之间的竞争和自身的管理创新来发展地方经济；而中央政府主要通过人事制度控制和激励地方政府，即任命和升迁地方官员的激励措施是中央政府的政策治理工具。于是，地区竞争成为一种激励地方官员的手段，衡量地方官员政绩的标准主要是各地的经济发展及其改革成效。换句话说，驱动中国四十年改革与发展的核心战略是在中央人事控制及大政方针引导下的地方竞争［13］。

第三，服务职能扩大化方面，地方政府职能转变的方向是建设服务型政府。建设服务型政府既是政府自主进行的制度创新，也是一场自下而上的地方政府改革。2001年12月，中国加入世界贸易组织前后，一些城市政府在新公共管理运动的影响下，明确提出其改革目标是建设服务型政府。比如，成都市提出“规范化服务型政府”，重庆市建设服务型政府的立足点是统筹城乡发展，郑州市提出建设“项目导向的服务型政府”等。2002年，党的十六大提出构建规范、公正透明和廉洁高效的行政管理体制。2003年，“非典”事件成为全面建设服务型政府的里程碑，中央明确要求各级政府强化公共服务职能，并在2004年提出服务型政府理念。2014年的《政府工作报告》指出，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府，增强政府的执行力和公信力，创新政府管理理念和方式，健全决策、执行和监督机制。

比照经济发达国家“后现代化”社会的演变历程，中国的服务型政府建设也需要“一个平台、三个支柱”的前提条件：现代化发展水平的“一个平台”，并取决于市场机制的成熟度、社会力量的发育度以及是否具有法律至上传统这“三个支柱”［16］。此外，中国的服务型地方政府建设还有其他两个层面的问题：一是政府内部行为方式的变革，包括消除“官本位”作风，打造亲民、为民服务形象等；二是更深层面的施政方式的调适性改革，以适应经济发展方式的转变，从“划桨”转向“掌舵”，有条件的地区从“掌舵”转向“服务”，将施政重点紧密联系经济社会发展实际，推动施政创新，扩大多元参与和民主决策［6］14。

纵观中国1990年代中期以来同时运用的三种价值取向的政府改革，取得了较为均衡的模式，形塑了比较“温和”的地方治理风格，但“三合一”改革模式潜在的问题是社会—政治目标及使命并不兼容，而哪种取向的地方改革居于主导或成为主流，取决于权力在不同社会群体或地区的集中或分散。此外，这种改革也引发以下两个主要问题：

其一，部分改革引发基层抵触，出现政令不通的现象。当前，在一些部门、地方及局部领域，存在决策部署和政策措施执行不力的现象，究其原因源于中央与地方的利益诉求不同，但央地关系是等级和命令的关系，有时中央政策和文件并不能针对地方的实际情况，政策执行出现“偏离”。

其二，20世纪90年代中期以来的中国改革注重向地方分权，这使得中央的权威受到一定的制约；同时，改革造成激烈的地方竞争，引致某些非理性的后果。中央为推进改革，鼓励地方政府竞争，很多地方拥有相当多的经济资源和相似的产业结构，主要官员出于政绩的考虑，造成许多非理性竞争和资源浪费。

三、中国地方政府深化改革面临的挑战

中国地方政府改革的掣肘在于政府部门本质上也是“经济人”，并且拥有对权力和资源再分配的潜力，20世纪90年代中期以来的“混合式”改革不可避免地会遇到各种既得利益集团的消极抵制和反对。

当下，地方政府治理的“困境”表现为有形和无形这两类挑战：有形的挑战，是指物质形态层面资源环境的“硬约束”。中国幅员辽阔，地理区位和地质构造、气候条件和资源蕴藏等方面的不同，造成不同地区的资源和环境禀赋差异极大。例如，山西的煤和新疆的石油等自然资源丰富，四川和海南等旅游资源丰富，山东的孔孟文化和浙江的浙商文化等文化资源丰富，上海和天津等临海的位置优越。这些不同的资源禀赋要求地方政府治理应依据本地区的情况来确定发展目标，而不能为了经济利益，盲目地效仿其他地区发展的经验，制定与当地资源环境不匹配的发展目标。无形的困境，是针对中国的现代化和后现代进程两个历史阶段高度叠加带来的挑战。比如，市场完备程度高的中国东南沿海地区和大城市，已进入现代化向“后现代化”转变的进程，而很多中西部地区还处于现代化建设阶段；在社会结构和产业结构上，不同地区的现代化进程差距更大。现代化和后现代的高度叠加，赋予不同地区政府治理不同的政策意涵。处于后现代化的地区，政府更加注重管理绩效和提升服务，仍处于现代化进程阶段的地方政府，首要任务是完善基础设施和维持必要的经济增长。可以说，对于地方政府有形和无形的挑战通常引致两种社会后果：

其一，公共治理共识难以达成，尤其在发达地区和大城市。一方面，网络化信息化时代，民众习惯用后现代标准审视地方政府推进现代化建设的努力，随着权利意识明显增强，居民要求基层政府尽职尽责提高公共服务水平；另一方面，改革开放以来，地方政府秉持实用主义政治文化，习惯采用与现代化相适应的管理手段和政策工具应对后现代的公共治理。然而，对于这些地方政府而言，不仅是发展地区经济这样的单一目标，还兼具如保护产权、环境和维护社会与市场秩序等。“管理主义”导向的地方竞争，从“眼球效应”的角度，管理创新的行政逻辑更注重显性指标，即投入产出、简便易行、规避政治和管理风险，民众的后现代化眼光与地方政府实用主义的管理手段形成反差。

其二，不利于地方政府正确把握各地社会建设和市场培育的空间差距，包括地区之间的差距、同一地区内部的差距，从而忽略物质形态层面的资源环境差异。而比较准确地认识本地经济社会发展水平及其结构上差异，对于地方政府下一步选择哪种取向的改革至关重要——这包括重点强调本地区公职人员的制度建设，还是注重“管理主义”导向的地方政策创新，抑或更关注基于政府能力的“透明和可问责”的地方治理。

总之，地方政府过去二十多年所采取的“三合一”改革模式有其合理成分，面对“两化叠加”的历史挑战，深化国家治理体系建设的地方治理能力现代化的改革应着重从以下三个方面入手：

首先，优化政府职责体系，进一步分解政府职责内涵，明确中央与地方政府职责的差异。不要让不同层级的政府继续负责相同或类似的工作，改善中央与地方长期存在的“职责同构”问题，解决府际关系中的“职责错位、职责越位、职责缺位”等管理问题。中国政府职能转变工作要分出层次来，不能过于笼统，对于政府职责体系的研究要深化、细化和具体化；否则，地方政府难以落实，中央的要求等于是自己给自己的要求［17］。如果这项工作做好，地方政府下一阶段的改革取向就会趋于明朗，也更加有效。

其次，积极培育更多社会组织①以北京为例，北京市社会组织建设起步于20世纪80年代末，经过20多年发展，到2012年11月底，全市登记社会组织7960个，备案社区社会组织11475个，在参与社会管理、提供基本公共服务、整合社会资源、规范行为、反映诉求、服务民生等方面发挥着显著作用。参见：王力丁、盛继洪主编：《首都全面深化改革政策研究》，同心出版社2015年版，第564页。，提高民众的参与感。地方政府把一些公共事务交给社会组织，这样，既减少一部分职责目标，也增强了社会组织和公民对社会治理的参与度和责任感。地方政府才能真正由“划船”变为“掌舵”。

最后，强化法治政府建设，通过公开的法律法规和法治手段进行地方治理。在借鉴国外行政改革理论与实践的同时，注意其在中国各地的适用性，既重视与现代化相呼应的政府管理职责的刚性化，也要提炼与后现代化相呼应的强调透明和回应的“行政问责”、蕴含执政正当性的“社会问责”等意涵。据此选择地方政府改革的价值取向和改革目标，全面提升中国特色地方治理能力。