西藏精准扶贫方式创新之边贸扶贫探究

陆志伟

随着我国全面建成小康社会的时间越来越近，全国开展精准扶贫的呈现出“百花齐放”的局面。实施精准扶贫的关键在于精准识别和精准施策。精准施策要求各地区在开展精准扶贫的过程中，要立足自身实际，将本地区经济发展的优势转化为消除贫困的“良方”。西藏是我国最大的集中连片贫困区，贫困程度之深和扶贫任务之重可想而知。西藏边境地区由于自然环境脆弱、基础设施建设滞后、自然灾害频发等原因，导致边境地区经济发展缓慢，因此边境地区的扶贫工作难度更大。开展边境贸易是西藏边境地区合理利用自身区位优势以及资源优势的集中体现。随着我国西藏对外开放水平的逐步提高，西藏边境贸易发展迅速，如何利用边境贸易推进西藏边境地区精准扶贫的开展，是当前西藏边境地区精准扶贫亟待探索的问题。

一、文献回顾

我国首次提出实施精准扶贫是2013年，随后全国各地认真贯彻国家扶贫战略，西藏也积极响应国家的号召，大力开展精准扶贫。精准扶贫战略对我国实现民族复兴的中国梦具有重要的意义，边境地区开展边贸扶贫是精准扶贫之精准施策的集中体现。党的十九大明确提出拓展对外贸易，建设贸易强国。由于边贸扶贫是一种比较新兴的扶贫方式，新闻报道比较多，但相关研究文献较少。我国关于边贸扶贫的文献研究资料主要集中在广西的边境地区。

孙睿军（2016）认为我国延边地区实施精准扶贫不仅能够促进边民增收脱贫，而且还具有保障边境地区安全稳定的重要使命。并通过进一步分析广西崇左市的边贸扶贫现状，认为崇左市的边境优势没有发挥出来，进而导致边民互市贸易效益发挥不充分。［1］叶慧，李俊杰（2016）认为边境地区是我国经济发展的“洼地”，边境地区的扶贫应该创新扶贫思路，并对广西崇左市实施边贸扶贫、产业扶贫、百企联百村扶贫、教育扶贫以及旅游扶贫进行深入分析。［2］聂宇欣（2017）对广西崇左市边贸扶贫进行深入分析，认为边民互市贸易存在政策机制僵化、基础设施建设滞后、金融政策难以落实等瓶颈，这些问题制约着边贸扶贫的有效开展。［3］秦昆（2017）认为广西龙州县应该利用区位优势，通过创新紧邻边境建边贸城、创新进出口产品落地加工模式、创新边民互市互助发展模式、创新边境经济合作区发展模式来开展边贸扶贫。［4］

边贸扶贫是指边境地区利用区位优势、政策优势以及资源优势，推动边民直接或者间接参与互市贸易、边境小额贸易以及边境对外经济合作，实现边民脱贫致富的一种方式。因此，边贸扶贫是精准扶贫的一种具体形式。

二、西藏边境地区开展边贸扶贫的实践依据

（一）必要性

西藏边境线长约4000公里，与南亚多国接壤，受到自然地理环境的制约，经济发展较为落后，属于我国欠发达地区。西藏的贫困主要表现为贫困面广和贫困度深，在国家大力推进精准扶贫实施的大背景下，西藏边境地区贫困边民实现脱贫是西藏乃至我国全面建成小康社会的必然要求。占有资源少、收入来源少、生存条件差、健康状况差以及贫困户分布偏、远、散是西藏贫困户的主要表现，［5］使得我国西藏扶贫工作任重而道远。近年来，西藏举全区之力，结合国家政策以及各省市区的对口帮扶，大力开展精准扶贫，取了不错的成绩。

西藏边境地区共有21个边境县，104个边境乡镇。各边境县域在自然资源、生态环境、经济基础、区位优势、基础设施建设等方面和全区腹地县具有较大差距，而且边境县域之间的差距也较大，贫困和返贫困问题更为突出。边境地区不仅经济发展具有特殊性，在社会治理、政治维稳和文化建设方面都具有特殊性。［2］西藏边境地区自古以来就有发展边境贸易的传统，近年来西藏边境贸易发展迅速，这既得益于边境地区的区位优势，又得益于国家改革开放的战略。因此，我国西藏边境地区开展精准扶贫既是实现西藏跨越式发展的内在要求，也是我国国防安全的客观要求。西藏边境地区开展精准扶贫，对贫困户的精准识别和精准施策非常重要，因为精准识别和精准施策可以提高扶贫效率。建立具有“中国特色，西藏特点”的扶贫路子是西藏今后开展扶贫的重要方向。开展边贸扶贫，是边境地区开展精准扶贫的有效措施，边贸扶贫将边民纳入边贸产业的发展体系当中，使得边民直接和间接参与边境贸易，增加边民收入，促进边民就近就业，实现边民收入的可持续增加，激活边境地区闲置的生产要素，同时也维护边境地区的安全稳定。

（二）可行性

1.部分边境县边贸扶贫小有成效。检验边贸扶贫是否成功的唯一标准就是能否使边境贫困群众摆脱贫困，且不会出现返贫困。吉隆县利用边民开展互市贸易每天具有8000元的免税政策，通过边民政策，引导200名边民参与边民互市贸易，其中15名边民的纯收入共计达到190万元，大幅度增加边民收入。同时利用边境贸易、边境口岸恢复以及边贸市场基础设施建设等工程，促进边民就业，从而促进边民增收致富。截止2016年底，吉隆县合理利用国家给予边民的政策，实施边贸扶贫，当年边贸扶贫使257名贫困边民直接受益，边民累计收入近200万元。［6］普兰县通过加大对基础设施的投资，推进边境基础设施建设，探索边民互市贸易抱团式发展，实现边民纯利润增加6 万元。［7］

2.边境进出口贸易逐年增加。南亚地区人口密集，经济发展落后，工业基础差，生产力较低，加工技术有限，国内生产很难满足本地区的需求，开展进出贸易是南亚国家经济发展的必然趋势。南亚多国历史以来就和我国开展友好往来，经济存在一定的互补性，对我国的部分商品有较大的需求，加上口岸通道的天然优势，使得西藏开展边境贸易成为必然。近年来，西藏边境进出口贸易额逐年攀升，2015年由于尼泊尔大地震的影响，下降较为严重，随着尼泊尔大地震影响的消减以及灾后重建的逐步推进，边境进出口贸易将会逐步回升。边境贸易的发展为西藏开展边贸扶贫奠定坚实的基础，边境贸易的发展将会促进边民就业，实现边民脱贫增收。

3.边贸市场基础设施不断完善。2009年时西藏全区共有边贸市场31个，随着西藏边境贸易的发展，政府加大对边贸市场基础设施的建设力度。2017年，西藏自治区政府出台了《西藏自治区边民互市贸易精准扶贫工作试点方案》，并安排5200万余元专项资金改扩建吉隆国际边贸市场等6个市场以及定结县的4个边贸市场，［8］以期通过完善边贸市场基础设施，改善边民互市贸易环境，促进边贸产业的发展，促进边境农牧民增收致富。边贸市场是边民开展互市贸易活动的主要场所，完善的边贸市场基础设施将会极大地促进西藏边境贸易的开展。

4.边民观念逐渐开放。农牧民是边贸扶贫的对象，他们的思想观念以及意愿直接决定了边贸扶贫开展是否顺利。在西藏边境地区，传统农牧业仍然占据主导地位，农牧业经营方式粗放，经营效益较差。在自治区政府以及县乡一级政府的开导劝说下，一小部分贫困边民开始接触边贸，通过直接或间接参与边境贸易，实现脱贫，为其它边民参与边贸事业树立了典范。

（三）政策优势

习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会强调了“治国必治边，治边先稳藏”这一新时期的治藏方略，既体现了西藏在我国的重要地位，也集中体现了边境地区的特殊性。为了推进边境地区的经济社会发展，国家以及地方政府部门都对边境贸易的发展给予特殊的政策。为了推动边民开展互市贸易，减轻边民负担，增加边民收入，国家给予边民每天互市贸易8000元的免税政策。同时国家规定边民可以在边境20公里以内在国家规定的边贸市场开展边民互市贸易，但西藏由于地广人稀，西藏的边民可以在30公里以内的边贸市场自由开展边民互市贸易。因此，优惠政策为西藏边境地区开展互市贸易创造了良好的政策氛围。

三、制约西藏边贸扶贫开展的因素分析

（一）部分边民科学文化素质较低，观念保守

边民作为边境地区经济社会发展的主体，他们的观念以及科学文化素质不仅对他们自身的长远发展有影响，同时对边境地区经济社会的发展又重要影响。随着西藏精准扶贫工作的整体推进，边境地区扶贫任务也推向高潮。目前，西藏边境地区相当一大部分的边民仍然采用传统的农牧业经营方式，大量劳动力被束缚在农牧业上，并且粗放的经营方式导致边境农牧业的产值较低，严重影响着边境农牧民的增产增收。虽然少量边民开始逐渐接受先进知识，利用先进技术，但大多数边民对于参与边贸产业存观望态度，观念保守，不敢冒险。

（二）边贸市场基础设施较为落后

2015年尼泊尔大地震对西藏几个主要边境陆路口岸造成严重的损坏，边境贸易额发展严重下滑。随着边境口岸灾后重建的逐步发展，西藏边境贸易回升趋势明显，结构逐步优化。西藏边境地区主要的几个规模较大的边贸市场近年来在国家以及自治区大力政策的支持下，基础设施建设逐步推进，基本实现通水和通电。大部分规模较小的边贸市场非常不规范，脏乱差现象随处可见，基础设施建设滞后，制约着边境互市贸易的开展。由于边境地区自然环境更加恶劣，且更为脆弱，自然灾害频发，严重制约着边民互市贸易的开展。就目前西藏边境地区边贸市场的基础设施现状而言，不仅大多数边贸市场不能大规模开展互市贸易，而且不能抵御较大的自然灾害。

（三）边贸政策引导性不足

政策优势是西藏经济社会发展一大优势，国家优惠政策使得西藏经济社会快速发展。西藏边境地区由于特殊的地理位置，国家给予的政策相对其他省区的边境较多，大多数边民不了解国家政策，导致政策的引导性不足，边民参与边民互市贸易的积极性不高。导致政策引导性不足等的原因主要体现在以下几个方面：（1）由于边民的科学文化素质较低，加上不懂汉语，对于边贸政策了解较少，甚至不关心；（2）乡镇一级的政府相关机构实施边贸扶贫仅是为了完成上级任务，没有进行深入宣传；（3）地广人稀的地理环境，导致边境乡镇宣传边贸政策的难度增加，政策宣传很难实现全覆盖。

（四）边境金融事业发展滞后

资金是边民参与边境互市贸易的主要障碍，加上保守思想的影响，大多数边民不敢参与互市贸易。贫困导致边民没有足够的资金用于购置货物以及运输货物，使一些想参与互市贸易的边民望而却步。在市场经济条件下，只有竞争，才有优势。由于西藏大多数边境县还未深入开展边贸扶贫，都处于探索阶段，还未制定和形成固定的资金保障机制。西藏边境地区金融业发展缓慢，边境地区银行结算渠道不通畅，不仅边贸贷款难，而且边境贸易的支付方式较为复杂，结算方式单一，结算手段落后，互联网金融在边境地区发展较为缓慢，金融环境较差，进而导致互市贸易带动边民脱贫致富的作用和潜力没有得到有效激发。

四、促进西藏开展边贸扶贫的对策建议

（一）加强政策宣传，推动边民积极参与

首先，自“兴边富民”提出以来，西藏边境地区积极利用这一政策推进边境地区的发展。随着西藏边境地区对外开放程度的逐步推进，发展边境贸易已经成为西藏边境地区经济社会发展的必经之路。开展“边贸+精准扶贫”是西藏边境地区积极利用优势助推精准扶贫重要途径，边民作为边贸扶贫的主要对象，需要他们积极参与，因此他们的思想观念在一定程度上影响着西藏边贸扶贫工作的开展。其次，受地理环境和传统因素的影响，西藏边境地区大多数边民思想观念较为保守，加之对边贸政策的不了解，导致边民参与边贸扶贫积极性不高。因此，西藏各边境县域为了推进精准扶贫的进一步开展，实现边民早日脱贫，应该加大边贸优惠政策的宣传，推动边境贫困边民加入边贸大军。各县乡扶贫干部作为边贸政策以及边贸扶贫政策宣传的主要负责人，在结对帮扶贫困群众时，应积极主动地做好政策宣传工作，对有顾虑的边民，一定要细心讲解，使边民进一步了解边贸扶贫的益处。最后，自治区政府应将政策向边境地区倾斜，提升边民互市贸易免税额度，补齐边境地区经济社会发展的短板，推动边贸事业进一步发展，进而推进边境地区精准扶贫工作的开展。

（二）加快边境口岸和边贸市场基础设施建设进度

口岸优势是西藏边境地区发展对外贸易的一大优势，边贸口岸不仅是实现对外贸易的通道，还是双边国家政治、文化等交流的重要桥梁。加快边境口岸配套设施建设进度，要求各口岸管理部门，明确本地区口岸的准确定位，进而配备相应的基础设施，例如吉隆口岸作为国际性口岸，设施的配备应该按照国内外发达地区的边境口岸建有大型停车场、货物安检中心、货物转运场、口岸医院等等。边境口岸的升级改造应该有完善的配套设施作为保障，以此来推进边境贸易的升级和发展。由于樟木口岸和吉隆口岸在2015年尼泊尔大地震中受到不同程度的损坏，加快吉隆口岸的恢复和樟木口岸的通关是当前西藏边境口岸建设的重点。加快边境口岸基础设施建设一方面可以为西藏边境进出口贸易创造一个良好的环境，推动边境进出口贸易健康稳定的发展，同时也使得参与边境进出口贸易的边民能够获得更多利益，实现增收致富，树立边贸榜样，以少富带多富，以此来促进更多贫困边民参与边贸产业；另一方面，基础设施建设需要大量的廉价劳动力，因此，加快边境口岸建设进度，可以吸纳更多边民参与建设，促进当地就业，实现边民间接参与边贸产业的发展。边贸市场作为边民参与互市贸易的主要场所，完善的边贸市场基础设施是边贸扶贫顺利开展的前提条件。边贸市场一般都有固定的区域，水、电、路、网、讯等是边贸市场必备的基础设施。各边贸市场管理部门，应该将辖区内的边贸市场统一规划，修建标准完善的商铺，方便双边的边民开展交易。健全的管理制度应该是西藏边贸市场基础设施建设的重要内容，完善的管理制度可以提升边民互市贸易的效率，降低交易成本。

（三）探索“边贸+金融+精准扶贫”的扶贫模式

多数边民既不愿意也没有能力参与边境互市贸易，拥有充足的资金是边民参与边境互市贸易的基本条件，但大多数边民由于贫困，没有多余的资金进行贸易，并且边民抵御风险能力低。作为边境地区的金融管理部门以及各金融单位，应该积极参与建设和完善边境地区金融体制，将边贸扶贫和金融扶贫相结合，形成“金融+边贸+精准扶贫”的扶贫体制，合理利用银行闲置资金，助推边境地区金融扶贫和边贸扶贫共同发展。为此，对于不同贫困程度的边民，采取不同的金融帮扶政策。为了按时完成脱贫任务，精准扶贫是西藏边境地区各级政府目前工作的重中之重，政府作为开展精准扶贫工作的主体，应该作为银行小额贷款担保人，为贫困边民作担保。银行同时为贫困边民开通绿色通道，简化审批手续，实行相应的减免利息政策，为边民贷款准备专项资金。通过以上政策的促进，将会促进边民参与边贸产业，助推边境地区边贸扶贫的进一步开展。

（四）完善边贸扶贫运行机制

精准扶贫要求对扶贫对象进行精准识别，并对扶贫对象精准施策。为此，边境地区各级政府应该将边贸扶贫纳入本地区政府开展精准扶贫的主要内容。笔者认为西藏边境地区应该从下面几个方面建立边境地区边贸扶贫的运行机制：第一，各县乡一级政府部门应该制定本地区边贸扶贫制度和政策，同时县乡一级政府管理部门要积极发展本地区的边贸产业，为开展边贸扶贫打下坚实基础；第二，结合本地实际情况，落实国家精准识别工作，该享受国家扶贫政策的一个也不能落下，对于非精准扶贫户想参加边贸产业的，也应给予相应的政策；第三，对于不同贫困程度的边民，采取不同的政策帮扶；第四，做好贫困边民的退出机制，贫困边民参与边贸扶贫之后，实现脱贫之后，应该有相应的机制使他们不再享受扶贫政策，但又不使他们脱离边贸产业；第五，为提高边贸扶贫效率，“因人施策和因地施策”是边境地区开展精准扶贫必须考虑到的因素，因此可以通过建立边贸合作社、培育边贸主导产业、培育边贸精英等来引导边贸扶贫的开展。

（五）积极发展边境非公经济

西藏第二次非公经济大会提出了打造“升级版”非公经济，为西藏非公经济的发展营造了良好的氛围。非公经济对于劳动力具有极大的吸纳能力，发展边境地区关于边贸产业的非公经济不仅能够完善西藏边境地区经济结构，还能促进当地就业，使得边民积极参与边贸产业。因此，西藏边境地区应该将“一带一路”倡议以及南亚大通道建设作为边境非公经济发展契机培育具有发展潜力的边贸非公经济主体，发展壮大非公经济的相关边贸产业。

结语

利用区位优势开展精准扶贫，不仅有利于边贸产业的发展，还可以进一步落实国家政策，造福老百姓。边贸扶贫是边境地区利用边贸优势开展精准扶贫的有效途径，既是对精准扶贫的深刻认识，也是边境地区精准扶贫方式拓展。西藏边境地区开展边贸扶贫具有得天独厚的优势，引导边民参与边贸产业，是西藏边境地区摆脱贫困的有效途径。