用公平竞争营造最好的营商环境

●陈仿文 张亚卿

（作者分别为湖北省物价局办公室主任，北京大成律师事务所高级合伙人）

2017年7月17日，习近平总书记在主持召开的中央财经领导小组第十六次会议上提出：“改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。”市场经济的核心要义是公平竞争，公平竞争是最好的营商环境。而反垄断，既是促进改革的重要推手，推动创新的重要力量，还是引领发展的新型文化，更是维护市场公平竞争的“护卫之剑”。

一、反垄断是促进改革的重要推手

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”

经济领域的改革，根本的落脚点就在于激发内生动力和创优外部环境。一内一外相互配套，才能建立健全完善而稳固的全国统一大市场的格局和体系，把市场的决定性作用和政府的引导性作用发挥得淋漓尽致，进而形成经济“活而不乱”“稳而不僵”的新生态。这些都离不开公平竞争的内在作用和反垄断的外力推动。以竞争促活力，以公平保稳定。放管服改革、供给侧结构性改革、企业改革等，无不如此。

维护公平竞争，不仅是让市场起决定作用，激发市场活力，构建新机制、发掘新动能，而且能够优化竞争政策，更好地发挥政府作用，创优发展环境。以供给侧结构性改革为例，破除不合理的垄断，促进要素在充分竞争中优化配置，就是为去产能、去杠杆、去库存、降成本、补短板清除障碍，为调整经济结构、扩大有效供给、提高质量效益激发动能，是最直接管用的手段。

公平竞争，带来的是创新力和竞争力，带来的是制度公平和机会公平。这些都必须以体制机制制度化法律化为支撑，以公平竞争审查和反垄断执法为保障。

结合湖北省的实际，可以尝试运用反垄断职能服务改革创新。例如，以建设湖北（武汉、宜昌、襄阳）自贸区为契机，以公平竞争为主线，尽快制定湖北自贸区公平竞争规则、反垄断工作指南以及相应的地方立法，健全完善系统配套的自贸区综合政策，营造规范有序的营商环境，建立公平竞争法治环境示范区，对全省改革创新起到引领和示范作用。

二、反垄断是推动创新的重要力量

以湖北省物价局近三年反垄断执法实践为例，通过四个“破除”，助推市场公平竞争和创新经济发展的作用十分明显。

破除垄断同盟，维护公平竞争，催生新的经济模式和新的业态。2014年，湖北省物价局查处宝马、奥迪牌汽车价格垄断案件，开出2.8亿元的湖北行政执法史上最大罚单。此举催生了新的汽车销售规则，允许一个“4S店”可以销售不同品牌的汽车，打破了“一店专营一品牌”的僵化模式；催生了网络销售汽车的新业态，降低了交易成本和物流成本，拓宽了汽车销售渠道；矫正了国外汽车生产商非法控制国内汽车经销商并达成实施统一涨价同盟行为，促使汽车及其零配件价格下降30%，让中国消费者从中得到实惠。汽车行业的反垄断激起千层浪，产生了放大效应，对其他行业起到了明显的警示作用。

破除垄断支配，治理市场秩序，矫正改革之际市场失灵。2015年，湖北省物价局先后查处医用原料企业通过代理包销形成垄断，采取“停货断供”手段，人为制造市场供不应求，然后伺机将原有价格翻数倍上涨，从中牟取超额垄断利润，致使相关医药生产企业和医疗服务机构因为缺乏原料药材供给而被迫减产停产或减药少药的价格垄断案件。湖北省物价局及时打击上述违法行为，产生了巨大的震慑力，有力支持了药品价格放开和医药体制改革的顺利推进。

破除垄断封闭，打开市场大门，打破竞争性环节的垄断经营。2016年，湖北省物价局查处5家天然气公司滥用市场支配地位以不公平的高价向非居民用户收取高额的管道天然气设施建设安装费行为，责令省内近百家天然气公司进行自查与整改，推动非居民管道天然气设施建设与安装市场开放，允许社会资本参与公平竞争，倒逼天然气行业深化改革、优化服务、降低成本，切实保障用户选择权、自主权、知情权、议价权，提升消费者在市场交易中的实际地位，为实现公平交易奠定体制机制基础，积极改善公用企业形象，综合效应日益凸显。可以想见，假若将反垄断执法进一步向供水、供电、电信、电视等网络型垄断行业推进，将这些行业的竞争性领域和环节推向市场，势必会吸引大量的资本和企业流入，不仅可以增加新的有效供给，降低现有的价格水平，大大缓解这些领域的“安装难”、“安装贵”以及吃拿卡要的“小腐败”问题，而且通过新增投入与产出，把这块“蛋糕”做大，带动相关产业，将会创造出非常可观的经济效益和社会效益。

破除地方保护，畅通市场渠道，加快全面法治的前进步伐。2017年，湖北省物价局查处某县行政部门滥用行政权力排除限制竞争的行为，责令该行政部门在县政府和湖北省物价局网站公开《整改承诺书》，彻底纠正滥用行政权力指定购买和使用某一商品的违法行为，指导地方政府及其职能部门用改革和发展的办法解决群众反映强烈的问题，优化了政策环境，规范了政府行为，密切了干群关系，也促进了行政创新。

事实证明，反垄断这把利剑，不仅剑指违法行为，而且也刺激改革神经。如果企业、政府和个人明显缺乏市场意识、竞争意识、公平意识、法治意识、创新意识，在发展思路上带有明显的地方性、偏狭性、封闭性、短期性和落后性，与统一开放、竞争有序市场大格局下实现创新发展格格不入，是不能适应新经济发展的。反之，只有深刻领会反垄断和公平竞争，自觉地去优化政策环境、投资环境、市场环境，才能实现秩序稳定的创新发展。

三、反垄断是引领发展的新型文化

习近平总书记指出，新发展理念，就是指挥棒、红绿灯，是管全局、管根本、管长远的导向，具有战略性、纲领性、引领性。

反垄断的根本目的，是要提高经济运行总体效率、维护市场公平竞争、维护消费者经营者和社会公共利益，这些与创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念高度契合，一脉相承。它体现的是创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念的文化，这种文化一旦扎根，势必引领全社会向更高目标发展。

反垄断引领和推动现代企业文化，引导企业通过培植核心竞争力去赢得市场和未来。反垄断引领和推动现代政府文化，促进政府加快观念转变、职能转变和作风转变。反垄断引领和推动现代社会文化，促进全社会公民牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在依法维护社会公共利益、国家整体利益和人民根本利益的同时，积极的参与市场公平竞争，通过依法规范公平的参与市场竞争实现个人与社会更高级更健康更全面的发展。

当务之急，要深入学习中央财经领导小组第十六次会议和党的十九大报告精神，积极开展研讨公平竞争引领经济领域核心价值观活动，大力宣传倡导开放、包容、创新、和谐、进取的精神文化理念，引领社会各方面统一认识公平竞争在市场经济体制机制改革与创新中的基础性地位和作用。

四、运用反垄断法治思维，促进依法行政和行政创新

1.实施公平竞争审查制度，转变政府职能

国务院《在市场体系中建立实施公平竞争审查制度》文件规定，自2017年1月1日起，在全国范围建立实施公平竞争审查制度。

建立实施公平竞争审查制度的根本目的，就是紧紧围绕“让市场起决定作用，更好发挥政府作用，支持全国统一开放竞争有序大市场的形成，把市场的机制用好用活进而让市场充分释放自身活力，由此产生创新驱动效应”。

各级政府及其职能部门作为政策和行政措施的制定机关，要做好下列主要工作：一是对增量政策进行自我审查；二是对存量政策进行自我清理。各级政府及其职能部门对增量政策进行自我审查、对存量政策进行自我清理的依据，就是国务院《在市场体系中建立实施公平竞争审查制度》文件规定的“统一标准”。标准必须统一，不允许各行其是，不允许擅自变形走样。

湖北省物价局、湖北省政府法制办等机构作为建立实施公平竞争审查制度的指导机关，主要任务是督促指导和服务实施公平竞争审查制度在全省的贯彻实施。在进行公平竞争审查的同时，各级政府及其职能部门还有一项非常重要的工作，就是依法优化政策，提高政策制定水平和政策执行效能。尤其是对于擅自减免税收、降低地价、设立门槛、附加条件、扩大职权、排斥外地企业和商品等等方面的政策和措施，都要认真做出深入的研究，依法予以规范。

要优化行政政策，必然会涉及到清理政府职权和转变政府职能的问题。政府及其职能部门在经济管理方面的职权要依法清理，实现清单化，除特殊情况经过合法批准外，不得擅自扩大法定职权；政府及其职能部门在制定实施相关政策中，必须奠定竞争政策的基础地位，要从以产业政策为主转向为以竞争政策为主。以产业政策为主转向以竞争政策为主的核心含义是，政府及其职能部门在经济管理方面的主要功能，由大量直接参与甚至指挥市场活动的行政干预，转向“定规则、当裁判、搞服务”，在当前最为紧要的就是做好“放、管、服”有关工作。

政府及其职能部门在经济管理方面要转换职能，在制定更加完善、优越的竞争政策的“定规则”上下功夫，在有效管理市场秩序的“当裁判”上下功夫，在支持市场更加活跃、更加规范、更加有效、更加稳定的“搞服务”上下功夫。在当前，该放的一定要舍得放，该管的一定要管到位，该服务的一定要千方百计搞好服务。以非常之力，抓出非常之效。

2.全面贯彻新发展理念，创新政府依法行政

全党要把思想和行动统一到新发展理念上来，努力提高统筹贯彻新发展理念的能力和水平，对不适应、不适合甚至违背新发展理念的观念要立即摒弃；对不适应、不适合甚至违背新发展理念的行为要坚决纠正；对不适应、不适合甚至违背新发展理念的做法要彻底整改。

运用新发展理念推进依法行政，是各级政府及其职能部门当务之急的学习任务和工作任务。创新政府行政，就是贯彻落实新发展理念。这方面要学习和研究的问题甚多，需要下一番苦功夫。要自觉地把反垄断关于市场公平竞争的理念、政府依法维护市场公平竞争和全国统一开放竞争有序大市场的理念，一并贯彻实施。

当前，一些地方政府及其职能部门认为，政府权力因为“大量放开市场管制”而缩减、因为“公平竞争审查”而捆住手脚，不知道该如何有效行政，感到“很不好做”、“无所适从”。这些思想认识的存在，反映出对新发展理念的认识还不全面、不深刻、不到位。

事实上，“放”的目的不是“不管”，而是在首先确保“活”也即“让市场起决定作用，让市场机制激发创新驱动”的前提下，“更好的管”和“更有效的服务”。

长期以来，一些地方政府及其职能部门习惯于“管”，却忘记了“服务”，或者说只是把“服务”放在“口头上”。即便是“管”，也是“头痛医头，脚痛医脚”的小打小闹，没有真正把该管的“管好”“管住”。众所周知的“看病难、上学难、就业难、住房难”和环境保护、大气污染、水土流失、税收流失等等问题，都成为今天“啃硬骨头”的难题，这与以前“没有管到位”关系极大。在“服务”方面，一些行政部门打着“服务”的旗号搞“红顶中介”乱收费，一些垄断型行业打着“服务”的旗号做“红顶商人”，搞损害消费者利益的事情。这样的“服务”本身就是“没有管好”留下的顽疾。因此，在“加快放”的同时，依法大胆地去做好“管理到位”和“服务到位”的工作，就是当前最紧迫的工作。在“管理到位”方面，除了严格执法之外，更重要的还是制定完善和优化制度、政策、措施，优先把“市场运行规则”系统化完善起来。在“服务到位”方面，除了加快运用信息技术手段把各类服务功能平台建设好，更重要的是调查、研究、开发、加工、提供各类时效性强、针对性强的有价值的各项服务，多做“搭舞台，建平台，创环境，搞服务，出政策”的工作，把“梧桐树”栽好，把“引凰台”建好，把“信息通”搞好，把“政策棒”挥好，为创新发展提供更加优越的环境。