制约我国经济发展的八大难题及对策

吴维海



制约我国经济发展的八大难题及对策

吴维海1,2

（1.国家发改委国际合作中心，北京 100038；2.国合华夏城市规划研究院，北京 100038）

当前，我国经济发展总体稳中求进，产业转型升级不断取得新成效。同时，我们面临人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。党的十九大报告提出了2020、2035、2050年三个阶段性目标，为下一步经济工作指明了方面。另一方面，国际形势变幻莫测，美国发起的贸易战严重损害了国际经贸规则和我国出口环境，中国必须同样应对多重矛盾和挑战，在探索和抗争中解决问题和矛盾，才能抵达“胜利的彼岸”。这考验党中央、国务院、国家部委、地方党委和政府，以及部委智库等的智慧和战略定力。

一、当前制约我国经济发展的主要难题

当前，制约我国经济发展的主要难题，包括但不限于。

1. 美国贸易战等与我国经济全球化的某些冲突

全球的政治、军事和经济形势错综复杂，尤其是世界经济发展受到欧美国家、日本、韩国，以及亚、非等国家的政治格局和各国内部政治、经济诉求等的制约和影响。美国实施制造业回归，特朗普政府退出多个全球经贸组织，发起中美贸易战、美国和欧盟贸易战等，以及美国加息、缩表、减税等政策，对全球经济和贸易走势产生了较大的负面影响。美国对中国等实施反倾销和反补贴调查，特朗普政府公布301调查的后续贸易挑衅，包括对某些产品征收高额关税，发起“双反”调查等，严重影响了我国商品的对美国出口等贸易活动，也不符合国际经贸的原则。从欧盟看，欧盟多数国家不承认中国的市场经济地位。欧盟对中国出口的纺织品和服装、鞋类、陶餐具和瓷餐具等产品实行数量限制。按照中欧双边协议规定，中国方面可以申请在同类产品或非同类产品间结转上一年度未用完的配额。但实践中，中国方面提出申请后，欧方往往拖延较长时间(至少两个月)才给予答复，影响了中国方面对配额的内部管理。除了进口配额限制外，欧盟对中国20类产品进行进口监督。按照欧盟的规定，这些产品的进口需办理进口登记手续。这种做法增加了我国进口商的负担，构成了对中国产品的歧视。近年来，欧盟颁布了大量技术法规和标准，并制定了相应的合格评定程序。欧盟的这些技术性规范和程序要求苛刻，有的甚至缺乏充分科学依据，直接或间接地构成了对第三国、特别是我国等发展中国家对欧盟贸易的壁垒。

我国积极倡导和推进“一带一路”，主动参与和鼓励经济、金融的国际化，有序放开国内经济和金融市场，允许美国、欧盟等国家进入通讯、金融等重点的领域，为海外资本包括美国、欧盟国家和相关企业进入中国市场提供了良好的国际环境。

在这样的国际环境和经营形势下，中国政府和国内企业如何把握和分析国际形势与海外市场，如何正确地运用国际贸易规则和双边对话机制，最大限度应对美国贸易战，积极引导和推动各国经贸的国际化，保护我国经济发展和进出口贸易，就成为中央政府、国家部委和地方政府普遍关注和研究的战略性难题。

2. 货币增发效应与房价适度调控的可能冲突

当前，我国货币信贷和社会融资规模平稳增长，利率水平总体适度，人民币汇率受到美国汇率等影响有所波动。中央银行发挥货币政策结构引导作用，积极运用信贷政策支持再贷款、抵押补充贷款、定向降准等结构性的工具，引导金融机构加大对经济重点领域和薄弱环节的支持，促进经济结构调整和转型升级。积极推进汇率市场化的改革，发挥市场在汇率形成中的决定性作用，人民币汇率的弹性增强，市场的供求决定人民币汇率，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定，使得汇率发挥宏观经济自动稳定器的作用。

从房地产市场看，2018年8月份国家发改委新闻发言人指出，2018年，我国经济总体平稳、稳中向好，但是稳中有变。世界经济贸易虽然仍在复苏，但是复苏的步伐有所放缓的，特别是受美国贸易保护主义的影响，世界经济增长动能可能弱化，整个世界金融市场也出现了波动。经贸摩擦也会对我国有一些负面的影响。下半年将坚持稳中求进的工作总基调，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作，保持经济运行在合理区间。要下决心解决好房地产的问题，要坚持因城施策，促进供求平衡，合理引导预期，整治市场秩序，坚决遏制房价上涨，加快建立促进房地产市场平稳健康发展的长效机制。

初步分析，近几年货币持续增发和存量货币受到各地房地产市场政策调控的较大影响，大量原先在房地产领域的信贷资金和拆借资金等可能会批量流出，资金外流的出口尚不清晰，可能导致某些消费品、工业品的通货膨胀，或者大蒜、肉食等粮食蔬菜肉类消费品的物价上涨化。如何处理房地产调控和货币增发带来的资金总量出口问题可能成为未来几年中央政府和人总行等关注的难题，也是影响我国经济、房地产和实体经济的敏感话题。

3. 园区存量闲置与土地增量扩张的可能冲突

当前，地方工业园区、农业开发园区、特色小镇等各类园区纷纷设立，从全国来看，基本每个县域以上政府都设立了多个工业园区或类似园区，很多地方乡镇设立了各类农业示范园、特色小镇等，大大小小的园区数量难以统计，这些园区同质化设计、同构化招商，缺少战略目标和科学的测算，占用了大量耕地和财政开发资金，一些园区的基础设施建设投入过大，增加了地方政府财政负担，同时，不少园区过度占地，产业缺失或不足，多年无力有效开发，或者园区开发设计时，超出了经济发展的基本规律，导致了本地区财政过度开支和耕地过度、违法占用，以及农民失地、财政资金不足等一系列问题和潜在风险，其结果是：一方面，一、二线城市核心土地供给严重不足，另一方面，大量工业用地办公厂房闲置休眠，新的园区相继开工建设，这已经成为党中央、国务院关注的焦点。鉴于此，地方政府应该自我评估、采取风险化解和规避措施，并尽快予以探索、解决的潜在重大风险。

4. 社会就业压力加大与动能转换挑战升级的可能冲突

近年来，在党中央、国务院和各级政府的共同努力下，我国居民就业总体保持了较高水平。尽管在过去的一段时间内，我国各地区社会就业数据相对不错，但是，从总体环境看，地方政府的就业压力很大：全国高校毕业生每年就业安置，国家由于产业调整计划而出现的结构性失业工人再就业，由于园区建设等导致失地农民的二次就业和妥善安置，存量就业人口的合理流动对新就业岗位的需求等，都加大了社会就业的压力。

从国家供给侧结构性改革和全国各地区产业转型升级的进展看，传统的钢铁、水泥、建材、服装、橡胶等产业产能过剩，污染指标不合格，以及单位能耗居高不下，需要尽快调整和限产。同时，新材料、新能源、高端装备制造、生物医药等新兴产业技术含量不高，新技术研发难度大，技术产业化需要一定时间和资金投入等，限制了新兴产业的规模扩张和就业能力，进而导致了传统产业关停并转和大量工人失业，新兴产业规模和就业安置相对不足、结构性短缺等的阶段性矛盾和难题。如果处理不好，既影响了改革开放成效，也不利于社会稳定和国家关于人民美好所谓横祸需求的梦想实现。

5. 农村就业人口老化与城乡收入差距拉大的可能矛盾

一般国家的现代化经过两个阶段，第一个阶段是向农民、农业提取剩余来进行工业化、城市化，也就是库兹涅茨曲线的前半段：经济快速增长，劳动力迅速向高收入的生产部门流动，人均财富分配不平衡明显加剧，曲线上扬。第二个阶段是工业反哺农业，城市带动乡村，工业社会继续发展，库兹涅茨曲线相对平缓。我国改革开放前30年，成本主要由农民来承担。近些年，国家税收的重心转到城市工商业，对弱势产业的农业进行转移支付的条件和基础已经具备。但是，我国的农业就业结构偏重，将近两亿农民工游走在城乡之间，没有确切的归属。

随着我国产业结构的调整与优化，农业问题已经是一个老大难问题，我国农产品价格在国际上不具有竞争优势，特别是近年来由于农业和农民家庭的整体收入水平过低，农业产业劳动强度大，农民的社会地位相对不高等诸多因素的制约，导致一些地区和农村的农业种养殖基本依靠50岁以上，甚至60岁以上的老人和妇女，农村青年倾向于到县城或大城市打工、定居，导致农业技术人才匮乏和农业就业人员结构不合理，农民收入水平较低，农村青年返乡创业的积极性受挫等社会难题。

从农业和乡村居民收入看，农村和城镇的收入较大差距导致了农村人口到城里打工和就业的单向输出，而城镇居民到农村就业的比例很少。尽管国家开始推动美丽乡村、特色小镇和休闲农庄等工程试点，但是，总体结构没有实质性改变。另外，金融资本和社会资金由于受到行业利润、投资回报等因素制约，投放到农业和农村领域的也很少。这些矛盾和难题，必须持续关注和尽快予以解决。

6. 居民健康医疗成本增长与社会保障高度担忧的可能冲突

当前，看病难、医疗难、看病贵等社会问题和矛盾突出。我国的健康医疗资源相对聚集在地市、省会城市，特别是北上广等特大型城市，县域和乡村医疗资源少、医疗条件差、医疗人才匮乏。另外，从居民家庭开支看，相当比例的开支用于家庭成员的医疗和社保等领域。很多年轻人不敢花钱，主要是由于自身、父母和子女的医疗开支和社保、住房等沉重负担。

从社保体系来看，社保包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险。《企业年金办法》规定，企业及其职工在参加基本养老保险的基础上，通过集体协商自主建立补充养老保险制度，所需费用由企业和职工个人共同缴纳。企业缴费每年不超过本企业职工工资总额的8%，企业和职工个人缴费合计不超过本企业职工工资总额的12%。当前，我国居民和企业上交的社保比例不低，我国社保的多元化（政府公务员和事业单位不缴纳社保等）导致社保缺口较大，城乡居民退休之后的社会保障水平较低、个体之间差异大等。而居民对于养老、医疗和就医等保障前景的担忧，在一定程度上影响了人民“美好生活”更高目标的实现，降低了城乡居民的满意度和获得感，有待深化改革和突破。

7. 资本“脱实入虚”与银行、实体企业金融风险聚集的可能冲突

近些年来，我国金融机构资金在各类银行、证券、基金、租赁、投行、小贷公司和互联网金融等领域空转，脱实入虚现象严重，各金融机构之间对货币资金层层加息，大量的实体经济得不到可用资金，只有选择高息借款或民间借贷，导致“卖一套房子比一家上市公司一年的盈利都高”的怪现象，既不利于实体经济发展，也助长了社会浮躁和投机行为。

另一方面，上世纪90年代四大商业银行大量不良贷款的积累，最后采取了财政兜底和资产剥离的做法，财政当时发行2700亿元特有国债补充银行资本金，财政允许对部分不良贷款核销，对1.4万亿元银行不良资产集中剥离，由此诞生了东方资产、华融资产、长城资产等四大资产管理公司，专门用于处理四大银行的不良贷款。当时，处理后的商业银行资产状况迅速改善。经过近20年的发展和改革，我国各大商业银行早已经是多元化经营，金融集团的架构逐步成型，原有的资产管理公司也开始并购和多元化经营。银行、基金、信托、投行、担保、保险等混业经营和集团化经营的趋势明显。贷款、基金、理财等之间的边界模糊，各类业务之间的风险控制线越来越不清晰，银行监管、证券监管、保险监管等行业之间划分很难，由于银行、基金、信托等趋利性和行业监管的某些缺陷，导致了货币资金在银行、投行、基金、证券、信托、融资租赁和互联网金融等领域内相互交易，加息发放，拉长了资金投放的产业链，形成了大量资金在金融机构和财务公司之间空转、加息和逆向流动。而真正需要资金的制造业、新兴产业等却受到传统银行放贷等模式制约，得不到生产、经营的资金支持，大量实体经济产生亏损甚至破产倒闭，严重影响了国家新旧动能转换战略和产业转型升级战略目标的实现，必须尽快寻找破解之道。从部分媒体报道和金融行业业内人士的观点看，少数银行、信托机构、互联网金融公司等贷款逾期、呆滞、呆账等问题逐步积累，有些风险被人为掩盖或转移、隐藏，存量债务的偿还风险积聚，P2P跑路和破产案件频发、地方政府债务积累，一些金融产品和债务的还债能力低，较大范围内二次信贷和融资工具偿还的风险积聚并可能加大，实体经济的金融风险和违约日益增多，如不及时评估、引导、化解和控制，有出现上世纪90年代大量不良贷款集中处理的系统性风险，值得各方关注和预警，避免对金融行业、实体经济造成较大的负面影响。

8.少数地方GDP造假与区域经济的均衡发展的可能冲突

GDP一度是考核各省市党委、政府业绩的重要指标，也是地方财政收入实现的基本保障和体现。近年来，国家大力推动绿色GDP，倡导科学发展，不再唯GDP论。但是，不少地方党委、政府GDP观念仍然牢固存在，媒体爆出天津、内蒙古、辽宁等地GDP造假事件一再出现，严重影响了党委和政府的形象，限制了相关地区的产业升级和项目改造，对某些省市的政府借债和投资带来了极大的负面影响。据报道，辽宁省、贵州省等地的政府债务水平远远超过了政府设定的控制线，存在极大的债务违约风险。

从全国看，各地经济发展不均衡。受各种因素的影响和制约，我国东部地区总体经济发展较快，资金相对充足；中部地区和西部地区经济发展规模总体不大，资金偏紧；东北地区、西北地区的产业结构相对单一，财政实力不足，地区性信用水平层次不齐，一度出现“投资不过山海关”的现象。同时，新疆、西藏等地区受民族问题和宗教冲突等因素的影响，国内沿海城市等外地投资机构和海外资金的投资热情相对较低，资金筹措的难度大，中央财政补贴等是重要的发展支撑渠道之一。河北、山东等地区重工业相对集中，高新技术和新兴产业研发与产业化能力较弱，产业结构过于单一，存在产业转型的巨大压力和行业性风险。

二、破解发展难题的对策建议

针对制约我国经济发展的难题，提出如下的政策和建议：

1. 优化和重构经济发展的顶层架构

构建全球治理新架构。重点是直面中美贸易战，增加各国共识，以“一带一路”倡议，以经济和法律等手段，增进全球、区域性、双边和多边对话机制，减少美国贸易战等的出口限制，提高国际商贸的话语权。

构建财政货币新架构。贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，以世界视野、国际标准、中国特色，强化国内金融监管和深层次改革，挖掘央行的货币“总开关”功能，实施适合我国国情和阶段性发展目标的货币政策，做好财政政策的顶层设计和宏观统筹，妥善处理货币发行、财政开支、居民就业、物价稳定、房价控制、产业转型和人民币国际化等敏感问题及现实矛盾，实行适度的、稳健的货币政策和积极的财政政策，推动我国财政货币政策的一致性和匹配性，减少货币政策对房产地产、对实体经济的冲击和负面影响。

构建行业分配新架构。以马克思资本论和中国特色社会主义货币银行学等为决策的重要依据，以行业平均利润为基准，以党的十九代和2018年中央经济工作会议精神为指引，探索和优化金融、地产、实体经济地鞥不同行业的利润分配政策和资本成本定价机制，逐步优化行业利润，引导社会资本和资源向实体经济、向高精尖产业和关系国计民生的重点行业倾斜。同时，引导和推动中西部、东北地区、新疆和西藏等省市的经济发展和产业投入，以差别化、有区别的行业政策，实现国家经济发展和特殊地区优先扶持的战略目标。

2. 调整和重构业绩考核的新机制

党政领导机制的优化。以党的十九大报告和习近平中国特色社会主义经济思想为指针，深化党政干部体制改革，完善部委、省市县各级领导、各部门的规划执行评估、经济责任审计、业绩考核和晋升制度等操作细则，完善考核流程和评估标准，引导其按照党中央、国务院、各级党委和各级政府的战略部署，坚定不移落实既定规划，真抓实干，杜绝形式主义和GDP造假行为，对于不讲政治、不将团队，不讲真话，不做实事的，一经发现，严肃处理。违反刑法的，移交司法部门追究责任。

园区项目的评估考核。对各省市县、各地区产业园、农业特色园和特色小镇等建立标准，划分责任和目标，按照规划、资源、投资、效益等进行评估、考核，对长期闲置、投资无法收回、虚假报告，以及造成重大土地资源和财政投资浪费等后果的，视具体情况，对园区进行整合、重组、改造、转型和恢复型开发等分类处置，对于责任领导和有关部门分别给与相应处罚与考核。对与园区建设成效显著的，纳入干部晋升考核，予以奖励和重用。

重大项目的考核激励。对于国家重点发展战略、区域性重大项目和精准扶贫、东北振兴等重点战略性工作，制定相应的激励考核机制，并与各地区主要领导的业绩挂钩，实行奖优罚劣。同时，在国家财政补贴、发改立项、科技成果支持、组织部人才提拔等方面优先考虑，确保重大项目的实施效果。

3. 坚定不移推动动能转换和区域均衡发展

继续实施新旧动能转换战略。以山东省新旧动能转换示范区建设为引领，积累经验，并逐步选择部分省市试点示范。同时，结合东北振兴、中部崛起等区域性战略，对辽宁、贵州等重点省份进行传统产业升级的示范试点，开展新兴产业培育的引导和鼓励，选择钢铁、制造、机械等重点行业、重点园区、重点企业和重大项目，给予国家各地方的财政补贴、上市发债等优先扶持政策，采取点、线、面、体的模式，逐步在全国推广经验和示范做法。

推进园区精细化管理。研究和评估现有园区，实行差异化、协同化发展，避免园区开发的主观意志和随意性。同时，树立城市经营意识和园长制，授予产业园主要负责人土地指标、用人和部分改革权限，并进行规范的管理和考评。通过园长制，责任挂钩，督促产业园、农业园等以政策为导向，以产业为引领，以市场为规则，以绿色、创新和开放发展为模式，全面提升园区的规划能力、项目开发能力、管理能力、开放融合能力和品牌策划能力。同时，对于无产业基础、无开发潜力、无资源优势、亏损严重，甚至严重污染或债务过大的高风险类园区，纳入上一级政府统筹，进行园区重组并购和资源整合，提升园区开发的质量和效率。

坚持改革开放和共享发展。以“一带一路”倡议为引领，积极推动国际合作和双边、多边对话机制，构建跨区域的国际经贸规则与标准。同时，坚持互利共享，以产业合作和技术共享的方式，实现国内跨省市、跨地区的产业协同和共享平台，提高综合竞争力，实现各方共赢。

强化不良债务管理和风险化解。积极探索和推进地方AMC,省级政府、地市级政府探索设立资产管理公司或平台，统筹资源，加强监督管理。完善债务置换细则，实行债务转股权改革，主动做好金融机构和实体企业的不良资产处置和偿还追责等。加强不良贷款和债务的处理、监督、约束机制，防止利益输送等现象发生。

5. 提升人民美好生活的满意度和获得感

实施城乡精准扶贫。党的十九大报告提出，从现在到2020年，是全面建成小康社会决胜期，要突出抓重点、补短板、强弱项，特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。2018年，国家部委、各级政府要全面贯彻落实党中央、国务院精准扶贫的战略部署，保证现行标准下的脱贫质量，既不降低标准，也不吊高胃口，瞄准特定贫困群众精准帮扶，向深度贫困地区聚焦发力，激发贫困人口的内生动力，加强扶贫工作的考核监督，坚定不移实现精准扶贫和脱贫目标。

推进公共服务一体化。以乡村振兴战略为抓手，聚焦城乡差别的重点领域，从公共服务一体化、均等化工作入手，加大财政投资和资本市场创新，强化政府专项基金的扶持功能，尽快改善农村和农民家庭的道路、住房、厕所、用能、医疗、养老、幼儿教育等关键事项，以城市和乡村公共服务设施的逐步一体化，促进农业产业提升，增强农业产业的人才、资金和资源聚集能力，减少城乡收入差距，提高农民和农村家庭的幸福感和获得感。

完善与优化社会保障体系。研究社会保障领域的突出问题和缺陷，学习借鉴国内外经验，完善和优化社保体系，提高我国城乡居民社保水平，减轻个人负担。创新社保机制和模式，加大公共品的财政负担力度和比重，完善医疗、教育、住房、养老等涉及民众长远利益和国家长治久安的重大问题的改革思路，以人民为中心，进行各项改革与示范试点，做好改革的动态平衡与统筹，提高人民对改革成果的分享和获得感、幸福感。

（发改委：下决心解决好房地产问题坚决遏制房价上涨，中国网，2018年8月15日）

2018-08-29

吴维海，男，国家发改委国际合作中心执行总监、研究员，国合华夏城市规划研究院执行院长，主要研究方向：政府规划、产业规划、园区运营、乡村振兴、金融创新等。邮箱：icci2018@163.com。