十五年乡镇机构改革的回眸与展望

费飞

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视机构编制管理工作，对严格控制机构编制总量、深化行政体制改革、切实转变政府职能、合理用编进人、加强基层政府服务能力建设和构建人民满意的服务型政府等作出一系列重要决策和部署。习近平总书记多次深入乡镇调研，要求各级要把为民服务工作搞好，要以百姓满意不满意作为衡量工作成效的标准，进一步提高乡镇综合服务水平。我们要深刻把握和认真领会习近平总书记关于乡镇建设的重要论述，充分认清加强乡镇工作的重要性和紧迫性，以高度的政治责任感和历史使命感推进乡镇机构和人员编制管理工作。笔者结合2004年国家乡镇机构改革以来的变化和发展，深入基层、深入一线，就如何巩固乡镇机构改革成果、推进乡镇体制机制创新和提高乡镇综合服务水平进行了回眸与展望。

一、乡镇机构改革的基本情况

（一）加强乡镇机构编制建设的重要意义

加强乡镇机构编制管理和综合服务能力建设是进一步保障和改善民生、加强和完善乡镇治理的重要环节，也是促进乡镇经济社会持续健康发展、维护乡镇大局和谐稳定的重要内容，更是加强乡镇政权自身建设的内在保证和必然要求。各乡镇是我国最基层的政权组织机构形式，是国家各项法律法规和政策规定能不能落实到基层、落实到一线的“最后一公里”的重要执行者。深入持久地推进各地区的乡镇机构改革工作，事关深化国家行政管理体制改革的整体进程，事关党的大政方针能否在广大农村得到有效的贯彻和实施，事关党和人民群众能否保持紧密的血肉联系，事关全面建成小康社会的既定目标能否顺利实现。国家改革开放40年来，各地区各部门和乡镇综合服务管理水平得到了有效提升，人民群众对各乡镇工作的满意程度得到了逐年提高。但是，笔者通过实地调研发现，个别乡镇还不同程度地存在机构设置不规范、编制使用不严格、服务机制不健全、管理手段相对落后等情况。

（二）2004年以来国家部署乡镇机构改革情况

2004年以来，为全面配合国家农村税费改革和农村综合改革、进一步加快推进城乡经济社会一体化进程，党中央、国务院高瞻远瞩、审时度势，在全国范围内启动实施了新一轮的乡镇机构改革。这轮国家乡镇机构改革的主要目标包括四个方面的内容：一是进一步明晰乡镇的职责任务和服务范围，切实转变乡镇经济发展方式，提高乡镇公共综合服务、社会管理和综合保障等能力，切实解决乡镇存在的职责不清晰、权责不对等等问题。二是严格控制乡镇各级各类机构和人员编制总量，优化乡镇党政机构和所属事业单位综合设置，坚决守住乡镇机构编制和实有人员“只减不增”这条红线。三是继续改革乡镇事业单位管理体制，深入推进事业单位分类改革，建立健全新型农业农村服务保障体系，服务于农业农村快速健康发展。四是积极创新乡镇机构运行体制机制，严格推行乡镇依法行政管理，加快推进乡镇政务公开和阳光编制。按照中央的统一安排和部署，一些省市乡镇改革先行先试、积累经验。2006年，国务院印发《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》，要求各地区各部门切实把乡镇政府职能转变到推动经济发展、增加农民收入、着力改善民生、维护农村稳定上来。随后，国家在全国开展了乡镇机构改革，对乡镇的职责任务、机构设置、人员编制、领导职数等内容进行规范，并连续三年持续对乡镇机构设置是否规范、领导职数是否精简到位、人员控编定岗情况、机构编制实名制等10项内容进行督查，确保实现国家提出的“乡镇机构编制和实有人员在‘十一五’期间实现‘只减不增’的目标”。

（三）中央提出关于乡镇改革的新要求

党的十八大以来，国家在巩固乡镇机构改革的基础上，印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，明确提出新的历史条件下，如何进一步加强和完善乡镇政府综合服务能力建设。《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》的印发是深入贯彻落实以习近平同志为核心的党中央重大决策部署的实际举措，是推动全国乡镇经济社会持续快速健康发展的必然要求，对下一步持续推动乡镇机构编制的管理和创新都具有很强的指导意义。

二、十五年来乡镇机构改革取得的基本成效

习近平总书记强调，“调查研究是谋事之基、成事之道。没有调查，就没有发言权，更没有决策权”。乡镇机构改革15年来，在省委、省政府的正确领导下，郑州市委、市政府高度重视乡镇改革和建设工作，积极贯彻落实上级的重大决策部署，认真推行机构编制法制化建设，自觉把加强乡镇机构和人员编制管理作为一项重要任务来抓，在转变政府职能、规范机构设置、严格控制人员编制和提高行政效能等方面做了大量工作，取得了明显成效。

（一）乡镇机构设置和编制配备比较合理

按照河南省深化和完善乡镇机构改革的意见要求，郑州市将乡镇党政机构统一设置为党政办公室（挂社会治安综合治理办公室牌子）、社会事务办公室（挂计划生育办公室牌子）和经济发展办公室，事业单位统一设置为四个中心一个所。15年来，随着全市经济社会的快速发展，经省政府批准，一些乡镇逐步调整为街道办事处。目前，全市乡镇行政编制总额从2006年的3175名减少到2018年的2361名，总共减少319名；全市乡镇事业编制从2006年的4266个减少到3350名，总共减少276名。现行条件下，设置乡镇机构符合国家乡镇改革方案的规定，人员编制均没有突破规定的机构限额和编制限额，财政供养人员的减少也极大地减轻了市、县、乡三级财政负担，可以把更多的财政资金用于关涉国计民生的重要领域和关键环节。

（二）乡镇领导职数和超编人员管理比较规范

15年来郑州市乡镇领导职数从1233个减少到855个，共计减少了378个，共有487名乡镇干部退出领导岗位，改任非领导职务或调整到其他单位。全市乡镇机关定岗从2006年的2589个调整到2018年的2073个，占乡镇行政编制的90.7%；事业单位定岗从2006年的3962个调整到2018年的2994个，占事业编制总数的99.3%。以国家乡镇机构改革确定的机构和人员编制为基数，各单位严格执行乡镇机构改革相关优惠政策，未出现超编进人情况，妥善分流到位3535人，未发现人员返岗和回流现象。在2006年，中央联合督查组采取事先不打招呼的方式，在深入郑州市部分乡镇和行政村对机构改革情况进行明察暗访后，对郑州市乡镇机构改革工作给予了充分肯定和高度评价。

（三）机构和人员编制实名制管理得到全面实现

按照国家和省里的要求，全市普遍建立了机构编制管理台账和机构编制信息库，根据核定的乡镇机构编制数额，通过竞争上岗的办法择优选配人员，并将乡镇实有人员逐一登记造册，在一定范围内公示，接受群众监督。同时，郑州市所属各县（市）区严格按照机构编制审核程序，严把乡镇进人使用编制入口关。目前，全市各乡镇行政编制2361名，实有人员2073人，空编288名，空编率12.2%；事业编制3350名，实有人员2994人，空编356名，空编率10.6%。此项举措有效解决了乡镇机关事业单位超编进人、多渠道无序进人的问题，机构编制管理的科学化、制度化和规范化程度得到明显提高。

三、乡镇机构改革的主要做法

（一）党委、政府高度重视和周密组织

各级党委、政府深刻认识到新形势下加强和完善机构编制工作的必要性和重要性，正确处理执行上级政策与结合本地实际、控制机构编制与缓解就业压力、实现总量控制与盘活现有人员的关系，通过多种渠道，强化刚性约束，妥善解决遇到的诸多问题和困难。一些县（市）区党委、政府通过报刊电台进行积极动员，各级机构编制部门通过召开会议传达学习、开展业务培训、制作资料汇编、开展知识竞赛和编印宣传简报等方式广泛宣传，为落实国家乡镇机构改革工作营造了良好的社会氛围和舆论环境。

（二）全面建立机构编制与财政预算协调制约机制

在乡镇机构改革中，郑州市把乡级财政所统一垂直到县级财政部门，县级财政部门凭县级编制部门出具的在编人员名单和组织人事部门核定的工资标准，逐人逐月统发工资。凡未经编制部门审核的人员，财政部门一律不予核拨经费。一些县（市）区在本地区开展机构编制工作专项整顿，乡镇机关事业单位按照编制部门核定的编制竞争上岗后，逐人逐项登记并录入台账，建立纸质台账和电子台账的双重管理模式，做到乡镇财政供养人员的公开、公正、透明。目前，经过机构编制部门审核确认的机构编制已成为全市财政部门核拨经费的重要依据。

（三）建立健全乡镇机构编制长效管理机制

为巩固乡镇机构改革成果，郑州市印发《关于进行乡镇机构改革回头看进一步巩固乡镇机构改革成果的通知》，深入持久地开展了多轮“乡镇机构改革回头看”。比如，建立健全了乡镇机构编制管理长效机制，制定了乡镇人员编制调整变化备案制度，明确要求各有关单位在每月的月底之前要统计、分析、汇总和上报当月本地区本部门的机构编制和实有人员变动情况，市编办通过核对《郑州市各县（市）区机构编制与实有人员变动情况表》，做到对各县（市）区机构编制和实有人员的动态掌握和精准分析，对在日常监管中发现的问题及时予以纠错纠偏。同时，加大了对机构编制“12310”举报线索和信访案件的查办力度，逐步建立健全针对乡镇机构编制管理的长效机制。

四、乡镇改革以来存在的主要问题

（一）乡镇的职责任务和内设机构急需调整

15年来，在全市经济社会快速健康发展的同时，扶贫攻坚、大气治理、社区建设、民生工程等任务也越发繁重，“上面千条线，下面一根针”，乡镇呈现出了“小马拉大车”的现状，急需进一步调整乡镇职责任务，优化内设机构设置，合理配置领导职数，增加行政事业编制。

（二）部分乡镇机关事业单位缺编比较严重

2006年以来，按照中央要求乡镇人员实行“只出不进”和落实国家控编减编政策之后，部分乡镇行政事业单位缺编较多。同时，部分乡镇正式在编人员的年龄结构、知识结构不合理及乡镇农业农村专业人才匮乏等问题日趋凸显，已不同程度地影响到乡镇工作的正常开展。

（三）“条条干预”等问题还不同程度存在

“条条干预”过多突出表现在个别乡镇在国家设置机构之外乱挂牌子的问题上。2006年乡镇机构改革结束后，乡镇机构统一设置为“三办四中心一所”。个别乡镇未经同意，擅自增挂机构牌子。据乡镇同志反映，个别上级部门往往以强调本部门工作重要为由，要求对口设置机构，配备专职人员。

五、乡镇机构改革的展望

为积极适应乡镇政府服务基层、服务人民群众的需要，适应经济社会快速发展的需要，笔者认为，应重新核定乡镇职责任务，适当增加各乡镇的内设机构、中层领导职数和行政事业编制数额。同时，对空编较多的乡镇进一步加大招聘力度，继续提升乡镇人员年轻化、知识化、专业化程度，不断增强乡镇干部服务“三农”的本领。