高校结转结余资金存在的问题与对策探析

马晨晖

（新乡学院数学与信息科学学院，河南新乡453003）

近年来，随着国家持续加大对教育的投入和政策支持，高等学校财政资金规模不断扩大，但各高等学校普遍存在预算执行进度慢，大量资金被闲置浪费等问题，这极大降低了财政资金的使用效率，阻碍了高等学校完成预定规划的发展目标。更严重的是，地方财政划拨给高等学校的专项资金在超过规定的结转年限后，将一律被收回由同级财政统筹安排，这就使得高等学校完成财政专项支出任务变得更为紧迫，从而普遍出现为了避免专项资金预算执行缓慢需再次申请专项资金等问题。各高等学校存在的“比赛花钱”的现象，不利于财政资金的合理利用和高等学校的健康发展。因此，研究如何有效解决目前高等学校广泛存在的结转结余资金管理问题从而提高财政资金的使用效益显得日益迫切。

从财务管理角度来讲，一方面，高等学校结转结余资金的形成与运用充分体现了高等学校预算管理绩效水平；另一方面，作为高等学校财务报告的主体框架的直接构成要素，结转和结余相关项目的正确列报是保证高等学校会计信息质量的关键。2013年12月，财政部修订印发了《高等学校会计制度》。该制度自2014年1月1日起施行，旨在进一步完善高等学校的会计核算制度。在此之前，财政部会同教育部依据《事业单位财务规则》，已经修订了《高等学校财务制度》，并于2013年1月1日起实施。通过修订和完善相关规则制度，高等学校会计信息质量进一步提升，高等学校财务管理水平显著提高，高等学校资金的科学化管理进一步加强。需要指出的是，以上新修订的规则制度均提出，规则制度的正确推行关键在于完善高等学校结转结余资金的管理。

一、高等学校结转结余资金及其管理的意义

（一）高等学校结转结余资金的概念

高等学校支出是指高等学校开展教学、科研及其他活动发生的资金耗费和损失［1］。与高等学校收入分类相对应，其支出也可以分为财政补助支出和非财政补助支出［2］。具体而言，事业支出（财政补助支出）与财政补助收入对应；而非财政补助支出则与非财政补助收入相对应，包括事业支出（非财政补助支出）、对附属单位补助支出、上缴上级支出、经营支出和其他支出。

结转和结余资金是高等学校年度收支的差额，虽然在直观上都表现为高等学校年度预算的剩余资金，但二者形成原因和管理要求存在差异，因此，需对二者进一步分别细化定义和区别管理。结转资金指在当年预算中已开始执行但尚未完成的，或出于特殊原因未执行的，下一年度仍用于同一预算项目的资金，包括财政结转资金和非财政结转资金。结余资金则指预算支出项目已执行完毕，或由于政策性原因、计划变动等而终止所形成的剩余资金，可以分为专项结余资金和非专项结余资金［2］。

（二）高等学校结转结余资金管理的意义

随着财政改革的逐渐深入，高等学校的财政拨款结转结余资金规模较大的问题日益突出，当年财政预算资金未形成实际支出，甚至长期沉淀等问题也普遍存在，财政剩余资金规模变得越来越大。因此，中央及各地新修订了相关制度和规则，实行结转结余资金中财政拨款部分与非财政拨款部分分类管理的原则［3］。为了加强对各级财政结转结余资金的监管，在推进财政改革发展的同时，为适应事业单位财务管理改革的需要，不断规范财政结转结余资金管理，各级财政部门先后发布了一系列文件来指导和规范财政结余和结转资金的管理工作：在中央层面，财政部先后印发了《中央部门财政拨款结转和结余资金管理办法》《财政部关于进一步做好预算执行工作的指导意见》《财政部关于加快地方财政支出进度有关情况的通报》《关于加强地方财政结余结转资金管理的通知》和《关于进一步加强地方财政结余结转资金管理的通知》；在地方层面，根据财政部2010年下发的文件精神，各地结合所在地实际情况，针对强化部门结转结余资金管理制定出了一系列措施和相关规定。

以上相关规则制度的修订和完善是为了防范财政资金的财务风险、提升财政资金管理水平，进一步持续深入地推进公共财政体制改革，在制度上规范地方财政拨款结转结余资金管理。加强预算和决算管理研究，对夯实会计核算，规范账务结转流程，正确计量和反映各项结转和结余资金，具有重大的现实意义和深远的实践意义。

二、高等学校结转结余资金存在问题的成因分析

对于现在的事业单位体制来说，高等学校结转结余资金问题的成因是十分复杂的。这些成因主要有以下几个方面。

（一）宏观层面的问题

1.地方国库额度下达较晚

首先，高等学校总预算计划一般从10月份开始编制，经过“二上二下”，在下年度的3月左右才能得到批复，而学校内部根据批复的预算分配到各院系部，一般在预算年度的3、4月份开始分配预算。高等学校在内部预算尚未下达的前几个月中处于无预算状态，这样，预算就成了一纸空文，因而削弱了预算的权威性。

在全面从严治党的责任问题上，习总书记指出“从党中央到省市县党委，从中央部委、国家机关部门党组(党委)到基层党支部，都要肩负起主体责任，党委书记要把抓好党建当作分内之事，必须担当的职责。各级纪委要担负起监督责任，敢于瞪眼黑脸，勇于执纪问责。”[3]践行好监督执纪四种形态，既是对党委主体责任的要求，也是对纪委监督责任的要求，其贯彻落实的基础在于强调和压实“两个责任”，让“两个责任”共同发力，协调配合。

其次，中央进行资金收缴和拨付以国库集中收付为主，在通常情况下，每年初中央国库资金就应该能及时到位，但对地方国库额度的下达会被延迟。为保障对财政资金的监督，通常财政会将本年度未用完的剩余额度收回，下年返还。但层层审批等的缓慢，使返还的额度往往到了下半年才能进行拨付。再加上高等学校每年7月至8月的暑假，预算执行进度缓慢的情况会进一步加剧。

2.上级财政部门对预算资金的预留

一般情况下，单位的人员经费预算是根据上年10月或11月份的在编人员数进行编制的。每年新进人员计划或者退休人员人数等指标的不确定性，导致了预算年度的人员数可能与编制预算时不同，有关这部分的人员经费常会发生相应的变化。为了应对在预算年度人员变动造成的人员经费的增加，上级财政部门会留出部分预算资金暂不拨付，一般在预算年度的下半年10月份左右，在人员变动稳定后，再拨付这部分预算资金。这部分资金的拨付时间已近年底，在解决了人员变动经费和其他机动性经费外，剩余时间有限，这部分预算资金无法被有效支出，因而产生一定的结余。

3.财政拨款模式的影响

高等学校的财政教育经费投入的主要方式是“生均综合定额”拨款模式。这种模式下，人员经费定额为额定数值，而公用经费定额根据高等学校的类别、层次和上年末在校生规模确定。以学校在校生人数来确定各种教育经费的需求总量，缺乏对不同专业、不同学生层次培养成本的区分。拨款方式简单，很难真实、准确地反映办学成本。在实际操作中，高等学校会出现有些院系经费紧张，有些院系实现不了预算总额，造成一定程度的结转结余资金。

4.政府采购周期长

财政拨款主要分为三部分：授权、直接支付、政府采购。每一部分的资金不得挪作他用。财政拨款用于政府采购的资金往往存在结转结余的情况，原因主要有两方面：首先，政府采购的程序复杂、审批严谨、周期长，高等学校的一些院系部可能由于急用某设备而通过授权资金完成对设备的采购，而使用于政府采购的资金结转到下一年；其次，政府采购资金的下达比较迟，经过漫长的采购程序，在预算年度没有完成政府采购而产生了结转资金。

（二）高等学校内部财务管理的问题

1.预算编制、审核、决算自成系统，协同能力弱

一是预算管理权限不清。预算管理权限过于集中，部分高等学校财务处集预算编制、执行、控制、调整、监督、分析、考评等权限于一身。另外，财务处作为负责财政资金管理的职能部门，却没有最终决策权，只能从财务角度提供参考意见。预算管理过程中的权、责、利三者关系不协调，因而无法从制度上对预算编制的公平和公正进行保障。

二是部门预算编制时间短。高等学校的基层院系部的预算大多为非财务人员。由于缺乏预算管理的意识，一级编制人员根据经验编制的预算，往往采用上年度的预算数额按照一定比例的加减罗列费用的办法进行，缺乏对经费合理性、科学性的论证研究。如此编制的预算可能会导致预算执行与预算批复差距很大，年终决算数额与预算数额有差距，从而产生了结转结余资金。

三是预算统筹调整程序繁琐。高等学校预算调整需要出具报告并经教育、财政主管部门同意。对于大额的部门预算项目调整，高等学校通常通过校内程序进行；而对于小额的调整，只需项目负责人授权调整即可使用。为了提高项目执行率，完成项目年度预算，年底突击统筹、脱离预算自行调整使用等现象屡见不鲜[4]。对于专项经费，由于拨入经费直接转入学校专用存款账户，高等学校通常会有落袋为安的心理，对于需要的预算统筹和调整往往并不重视，放任结转结余资金的存在，任意延长项目的截止时间，因此，高等学校出现了大量结转和结余资金。

四是对预算执行的控制弱。财务系统对预算执行的控制一般仅限于对项目预算总额的控制，缺乏在经济科目上的控制。项目审核岗位的工作内容往往着重对原始凭证合法、合规性的审核以及金额准确性审核，忽视对其是否符合项目预算和预算业务内容的审核，致使经济科目的预算和核算脱节，缺乏对预算的事中控制。

五是决算未反映预算执行偏差。在高等学校新会计制度中，决算是全部预算执行金额的反映，同时也应是结转结余资金的规模情况的真实反映，从而检验预算编制的合理性以及预算的执行情况。但决算仅反映预算金额，并未完全反映项目中经济科目预算的偏差程度。

综上所述，预算编制的不合理、预算执行的控制性弱以及决算反映结果的不完整性使得三者之间相互制约和协同管理的桥梁未能建立，因此，结转结余资金必然产生，在不被改善的情况下，结转结余资金规模仍将继续增加。

2.专项资金重立项，轻管理

在申请立项时，项目负责人和主管部门更关注的是专项经费的获取而缺乏对预算管理的重视。在预算编制时不重视科学性、合理性、可行性论证，在预算执行中缺乏对各项支出的监督控制和分析反馈。在项目立项批准实施后，项目负责人和主管部门虽然能够对项目的过程进行控制，但缺乏对项目经费的管理使用的重视，不能严格按照预算进度进行经费支出，在项目过程中缺乏对成本的控制，在项目结束后缺乏对效益的评估。高等学校普遍对项目经费的管理重视不够，认为项目经费应由科研人员支配。虽然高等学校建立了明确的科研经费管理责任制度等，但制度更侧重于科研立项的合理性和经费使用的合规性，而对于项目经费的使用效率不够重视，容易造成资金的闲置。

三、完善高等学校结转结余资金管理的建议

（一）建立预算管理组织机构

高等学校应建立强调责、权、利三者结合，预算编制、预算执行、预算监督相分离的预算管理组织机构，将不同预算管理权限授予不同层级的管理机构，从根本上解决预算管理编制、执行职责界定不清的问题。作为高等学校内部控制的重要组成部分，预算受理组织机构从制度上应保证财务预算的公平、公正。

与基本经费按定额标准进行预算编制不同，专项经费的预算涉及面广且支出范围宽泛，具有专业性强且同时还具备一定的伸缩性和灵活性的特点。近年来，财政部门对审核专项经费预算申报的要求愈来愈高，监督考核预算执行也日益严格，因而高等学校在项目申请阶段的预算编制就具有了举足轻重的地位。高等学校有必要建立一套科学的专项经费预算编制体系，来保证申报预算的合理性和可执行性。这种体系，包括具备预算编制专业知识的人员、科学的预算编制方法和完善的预算编制规则。由于专业的财务人员有限，学校可以定期对二级院系部的预算编制人员、日常经费支出的管理人员、报账员进行预算知识的培训，传授合理、准确的编制预算方法。

（二）加强部门预算编制的审核论证

为了高质量、高标准地完成部门预算的编制，必须摆脱为了花钱而花钱的盲目性的应付了事、脱离实际地靠“拍脑袋”决策填数字的预算编制方式。在预算编制的过程中，预算编制部门需对预算项目资金和技术进行可行性论证，保证所编制的预算符合相关规则、规章制度的要求。预算部门必须科学地统筹基本支出和项目支出，组织专家学者对项目进行评审，并按照其优先级进行排序。具体说来，首先由预算编制部门汇总出预算建议数，并交由财政部门进行审查核算，之后由财政部门根据审核结果形成预算，最后预算编制部门根据财政部门提出的预算控制限额编制预算的草案。预算编制部门和财政部门之间应建立有效的沟通途径，切实做到兼顾项目实际需要和预算可能，从而提高预算编制的科学性，有效降低甚至避免大量结转结余资金剩余的情况发生。

（三）建立存量资金的定期清理机制

定期对存量资金进行及时清理，如可在年度结束前，高等学校预留一段时间在可控范围内对预算进行调整。对已执行完项项目未支出的结余资金，要综合考虑预算项目的优先级顺序和项目执行的难易程度，按照规定的程序进行预算调整，并及时催还和清理暂借款项。

（四）适当调整预算编制时间

作为预算管理的基础，预算编制工作质量的高低直接影响预算执行的效果和资金使用的效益。因此，高等学校所编制的年度预算应与学校的发展战略相结合。目前高等学校按照年度编制预算，没有充分考虑学校未来的发展规划，没有将长期目标与短期目标相结合，造成学校年度预算与长期发展战略目标脱节。为了使编制预算更科学更合理，高等学校应对预算编制的时间进行调整。

早编制、细编制。为了确保预算资金更具科学性、规范性和前瞻性，高等学校的年度预算应做到提前一年开始编制，并将高等学校的长期规划目标转化为阶段性目标，作为预算编制过程中的考虑因素，同时尽量细化各项预算科目。做到早编制和细编制，预算编制不仅充分反映高等学校的整体情况，便于对预算进行讨论和修改，在时间上也为提高预算编制质量提供了必要条件。

（五）严格执行行政事业单位内部控制规范

一是强化内部控制意识。各部门相互协调、相互制约、协同合作，将责任落实到决策者，不同会计岗位相互制约、相互监督，严格执行行政事业单位内部控制规范。把内部控制的结果与考核标准挂钩，根据结果分别进行激励和奖惩。

二是建立权责统一的内部控制管理机制。根据不同岗位的性质，将业务流程划分为若干环节，将责任细化并落实到具体部门、具体环节、具体负责人，做到内部控制各环节权责清晰。对相关人员按照内部控制管理的执行结果进行奖惩和监督，不断完善内部控制执行机制。

（六）建立结转结余资金绩效约束机制

一是建立以定量指标为主、定性指标为辅的结转结余资金绩效评价体系，衡量财政资金使用的效益、效果，综合评价预算实际完成情况、预算编制是否与本部门中短期目标相一致［5］。将结转结余资金绩效预算，贯穿于预算的编制、执行、监督以及专项立项、执行、验收的整个过程。高等学校一方面要激励预算部门编制的积极性、主动性、执行性，另一方面要强化财政资金使用的责任感和绩效意识。

二是将结转结余资金绩效考核成果作为事业单位下年度申请专项资金的依据。针对绩效评价中发现的问题进行剖析，高等学校不断完善评价体系、规范绩效评价指标，并将结转结余资金绩效评价结果进行公示，在提高透明度的同时，增强社会公众对财政资金使用的监督。加强不同事业单位间的横向比较，为财务部门和决策层提供优质、高效的绩效和财务信息，帮助预测和决策，不断提高事业单位结转结余资金绩效水平。

高等院校加强结转结余资金管理迫在眉睫。为了解决高等学校结转结余资金的问题，我们应从两方面着手：一方面，促进高等学校财务管理的科学化、精细化发展，更好地服务于政府预算管理和监督；另一方面，进一步提高政府财政拨款的使用效率，更好地监督和使用财政资金，让高等学校资金切实服务于高等教育事业的发展，提高资金使用效率，逐步推进我国高等学校的财政事业科学向前发展。